Проблемы правовой природы платы заявителя за предоставление необходимых и обязательных услуг

Плата заявителя за предоставление ему необходимых и обязательных услуг взимается в случаях, предусмотренных:

· федеральными законами;

· принимаемыми в соответствии с ними:

· нормативными правовыми актами РФ;

· нормативными правовыми актами субъектов РФ;

· муниципальными правовыми актами.

Данная плата вносится на основании договора заявителя с организацией, предоставляющей услугу. Размер устанавливается:

· федеральными органами исполнительной власти в порядке, установленном Правительством РФ;

· высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ;

· представительным органом местного самоуправления.

При этом плата за саму государственную (муниципальную) услугу устанавливается следующим образом:

· по общему правилу предоставляется на бесплатной основе;

· возможно взимание госпошлины в соответствии с налоговым законодательством;

· возможно (до отмены) взимание платы за услугу с заявителя в случаях, предусмотренных.

Плата за государственную (муниципальную) услугу регулируется:

· федеральными законами;

· принимаемыми в соответствии с ними:

· иными нормативными правовыми актами РФ;

· нормативными правовыми актами субъектов РФ;

· муниципальными правовыми актами.

В условиях имеющегося правового регулирования действует следующий порядок установления платы за необходимые и обязательные услуги, предоставляемые ФГУ и ФГП:

· федеральные министерства (федеральные службы и агентства, руководство которыми осуществляет Президент РФ или Правительство РФ) утверждают:

· методики определения размера платы;

· предельные размеры платы;

· размер платы за услугу определяется ФГУ и ФУП на основании методики в рамках предельного размера.

Возможно три варианта организации оказания необходимых и обязательных услуг:

· государственными учреждениями на условиях монополии;

· государственными предприятиями (и, возможно, учреждениями) на условиях монополии;

· государственными учреждениями, государственными предприятиями, а также частными субъектами, прошедшими необходимую аккредитацию.

В связи с этим необходимо отметить, что в случае, если мы говорим об извлечении дохода (не важно, в каком качестве и на каком правовом основании), то лицо, извлекающее такой доход является хозяйствующим субъектом, в том числе для целей антимонопольного законодательства. Следовательно, такому субъекту не должны предоставляться преференции со стороны государства тем более, что получение необходимых обязательных услуг является своего рода барьером доступа к праву.

Следовательно, если такой доход остается на лицевом счете у учреждения, монопольно оказывающего необходимые и обязательные услуги, то с позиции законодательства, даже если данная сумма рассматривается как сумма дохода бюджета, оставляя ее в распоряжении субъекта, который финансируется государством по смете, данной сумме фактически придается статус дохода учреждения, что недопустимо как с точки зрения антимонопольного законодательства, так и с точки зрения недопустимости коммерциализации деятельности государства. Более того, учреждение же получает еще б о льшие преференции от государства, получая монопольное право на оказание необходимых и обязательных услуг, что является явным нарушением п. 9 ст. 15 ФЗ «О защите конкуренции».

Соответственно, при определении статуса платы за оказание необходимых и обязательных услуг применяеется бюджетное законодательство, но его необходимо истолковывать, в том числе, с конституционных позиций, чтобы его применение не приводило к нарушению законодательства о защите конкуренции.

Следовательно, доход учреждений от приносящей доход деятельности (в рамках классификации бюджетного права) является таковым только в случае, когда он извлекается учреждениями на ряду с иными участниками рынка услуг. Иными словами, речь должна идти об оказании учреждениями рыночных услуг.

Если же это монопольная услуга, то она оказывается в рамках государственной монополии на нее в связи с реализацией государственной функции, то речь фактически идет о допустимости изъятия этой платы исключительно в качестве компенсации затрат на осуществление соответствующей государственной функции, но не более того. Это по сути то же, на что мог бы претендовать и государственный орган, оказывающий государственные услуги, то есть только на компенсацию затрат (с точки зрения недопустимости коммерциализации деятельности государства). По отношению же к бюджетной системе такая плата становится по своим характеристикам близкой к фискальному сбору.

В случае же, когда на рынок допущены и иные субъекты, ситуация существенно меняется. Речь уже идет о получении дохода учреждениями как хозяйствующими субъектами (в отсутствии монопольного состояния рынка оказания необходимой и обязательной услуги). Такие доходы с позиции бюджетного законодательства должны оцениваться не как компенсация затрат государства на исполнение соответствующей функции, а как доход от приносящей доход деятельности. Соответственно, такая плата может остаться на лицевом счете учреждения, если есть особый режим распоряжения доходами от приносящей доход деятельности.

Для казенных же учреждений не важно: что б они ни получили, все будет являться доходом бюджетной системы (полное отсутствие самостоятельности субъектов).

Таким образом, в случае, если учреждение на сметном финансировании оказывает на монопольных условиях услуги, чтобы не нарушать конкуренцию на рынке услуг, вся плата должна изыматься в бюджет в качестве компенсации затрат публичного субъекта. В какой-то мере такая плата приобретает признаки фискального сбора (хотя услуга оказывается на основании договора и прочее).

П. 9 ст. 15 ФЗ «О защите конкуренции» в известной мере допускает ограничение конкуренции, если только такое оказание услуг за плату, в том числе, монопольно государственными учреждениями, и сама плата законодательно регулируются. Это положение позволяет в известной мере ущемить конкуренцию постольку, поскольку монопольное оказание услуг учреждением допустимо законом, а размер платы определяется в соответствии с законодательством.

Если же допущены все, то никаких угроз для конкуренции и нет. Угроза есть только в монопольном положении, ибо налицо возможность коммерциализации государственной деятельности.

Таким образом, положение п. 9 ст. 15 ФЗ «О защите конкуренции» не меняет ничего в системе правового регулирования оказания необходимых и обязательных услуг. Если же организация (учреждение или предприятие), оказывая услугу, устанавливает б о льшую плату, это уже противоречит №210-ФЗ.

При этом возникает вопрос, достаточно ли в соответствии с п. 9 ст. 15 ФЗ «О защите конкуренции» для С РФ и МО упоминания в федеральном законе о возможности монополизации оказания услуг и установления определенной платы за их оказание (№210-ФЗ) или же требуется более подробное регулирование.

К слову, первое постановление Правительства РФ №984 «О перечне необходимых и обязательных услуг» в п. 2 изначально содержало прямой запрет на оказание оказание необходимых и обязательных услуг всеми, кроме ФГУ и ФУП. ВС РФ решением от 28.12.2010 №ГКПИ10-1298 признал данный пункт недействующим в этой части. Действующее же постановление Правительства РФ №352 уже не содержит такого запрета, однако №210-ФЗ содержит правила формирования платы опять-таки только в отношении ФГУ и ФУП.

Если читать норму п. 9 ст. 15 ФЗ «О защите конкуренции» буквально, то конкуренция нарушается только в том случае, когда плата взимается не будучи предусмотренной законодательством РФ, и нигде нет оговорок относительно каких-либо ограничений для оказания услуг государственными органами непосредственно.

Конституционное же толкование в данном случае «не подходит», ибо п. 9 ст. 15 ФЗ «О защите конкуренции», называя термин «законодательство», имеет в виду №210-ФЗ. То есть, достаточно только упоминания на уровне закона. Такой механизм является неконституционным еще и потом, что нет ни одной правовой гарантии, которая обеспечивала бы изъятие соответствующей платы учреждением-монополистом на уровне, не превышающем уровень компенсацию затрат.

В методиках, утвержденных в соответствующем порядке, есть стремление определить размер платы на уровне компенсации затрат, но это только политика исполнительной власти (вчера она была другой: коммерциализация государственной деятельности).

Таким образом, на уровне закона правовых гарантий нет, и чтобы все это регулирование «обвалить» надо доказывать его противоречие Конституции РФ (что мягко говоря сложнее тем более с учетом того, что речь, строго говоря, идет об услуге, оказанной на основе договора по ГК РФ).

В настоящее время происходит реформа системы государственных учреждений, в том числе, путем придания им статуса автономных учреждений и бюджетных учреждений нового типа. Возникает вопрос, должна ли эта реформа учитываться применительно к реформированию оказания необходимых и обязательных услуг. Соответственно, надо ли при решении вопроса о допустимости негосударственных субъектов к рынку оказания услуг учитывать еще и реформу государственных учреждений.

Подход должен быть системным и последовательным. Казенные учреждения созданы для жесткого исполнения заданий собственника, а автономные и бюджетные учреждения созданы с иной целью: государство сохраняет форму собственности, но есть возможность давать задания для исполнения публичных задач и функций. В итоге по своему правовому статусу автономные и бюджетные учреждения в какой-то мере ближе к ГУПам.

Это попытка сделать деятельность некоммерческого характера деятельностью самоокупаемой. Так, автономные и бюджетные учреждения не содержатся; им компенсируются подсчитанные собственником затраты по оказанию услуг; учреждения вправе сами «добрать» необходимые им денежные средства оказанием иных услуг; субсидиарной ответственности собственника нет.

В связи с этим возникает вопрос: пока учреждения поставлены в условия рынка, будет ли для них справедливым оказывать услуги за плату, величина которой формируется для них на других условиях, нежели она формируется для других участников этого рынка, в том числе, для частных субъектов.

На практике же никто даже не пытается сопрягать эти реформы в то время, как они должны быть системно связаны. К слову, есть еще и п. 4 ст. 23 ФЗ «О техническом регулировании», говорящий о договорном формировании цены (единственным ограничением является то, чтобы плата определялась независимо от страны или места происхождения товара или заявителя). Таким образом, наблюдается полное отсутствие системного понимания проблемы, нет никакой концепции, о единых подходах нет даже и речи.

С точки зрения правовой природы платы за необходимую и обязательную услугу, нет никаких оснований считать ее фискальным сбором. С учетом существующих позиций КС РФ необходимо выделять налоги, фискальные сборы и плату за необходимые и обязательные услуги.

В условиях действующего правового регулирования и его толкования КС РФ изъятие налогов и фискальных сборов связано с осуществлением публично-властной деятельности, исполнительно-распорядительных функций. Они изымаются в полном объеме в бюджетную систему РФ в целях избежания коммерциализации государственной деятельности. Это реализация полномочий в сфере, монополизированной публичным субъектом, к разгосударствлению которой мы не готовы (в том числе в силу природы этих полномочий).

Плата же за оказание необходимых и обязательных услуг взимается за услугу, которая в значительной мере обеспечивает реализацию органами публичной власти их исполнительно-распорядительных функций, их соответствующих полномочий. Хотя такая деятельность и изъятие платы за нее не сопряжены с реализацией властных полномочий, надо говорить о публичном характере такой услуги.

При этом, с точки зрения Кустовой, то, что данная плата не сопряжена с осуществлением властной деятельности позволяет оказывать такую публичную услугу на основании договора по ГК РФ.

Следовательно, правовое регулирование этой услуги не может ограничиваться использованием гражданско-правового инструментария. ГК РФ должен применяться субсидиарно, поскольку речь идет об отношениях, которые нуждаются в публично-правовом инструментарии, неком публично-правовом регулировании. Это, в том числе, определение неких универсальных подходов к формированию платы за такую услугу.

Такой характер правового регулирования объясняется тем, что плата за необходимую и обязательную услугу представляет собой барьер доступа к праву, к реализации властных полномочий государственными органами по запросу заинтересованного лица. Кроме того, это будет учитывать новый статус государственных учреждений.

Дата добавления: 2014-01-03