Понятие законного установления налога и сбора

Развитие правовых позиций КС РФ о законном установлении налогов и сборов

Позиция КС РФ по этому вопросу не просто уточнялась, но претерпевала существенные изменения.

В 1996-97 годах КС РФ демонстрировал унифицированный подход, не различая законно установленного налога и законно установленного сбора (см.: постановление КС РФ от 11.11.1997 №16-П; постановление КС РФ №9-П 1996 года).

КС РФ пришел к выводу, что установить налог или сбор можно только законом путем перечисления в нем существенных элементов налогового обязательства. Более того, КС РФ признал недопустимым делегирование законодателем своих полномочий органам исполнительной власти.

Постановление КС РФ №16-П 1996 года: заявителями оспаривалась конституционность сбора за пограничное оформление. КС РФ усмотрел все признаки налога, несмотря даже на то, что речь формально шла о сборе. Такой сбор, по мнению КС РФ, подпадает под конституционное понятие «федеральные налоги и сборы», то есть КС РФ понятия налога и сбора для целей определения конституционных принципов их законного установления не разграничил, указав, что полномочие устанавливать налоги и сборы является полномочием законодательного органа, которое не может быть делегировано.

Однако уже в постановлении КС РФ №9-П 1997 года можно обнаружить оговорку, допускающую наличие определенных полномочий у Правительства РФ, поскольку оно в силу Конституции РФ обеспечивает проведение единой налоговой политики. Соответственно, Правительство РФ может установить порядок взимания сбора и конкретизировать те положения закона, которые устанавливают существенные элементы сбора.

Судья КС РФ Кононов в особом мнении указал, что речь, по сути, шла о целевом налоге на защиту границы, ибо взимается данный налог с тех, кто ее пересекает. Таким образом, деятельность государства «коммерциализируется». Потребности же правового государства не должны покрываться за счет коммерциализации деятельности (покрытие расходов отдельных ведомств за счет платности оказываемых ими услуг в монопольном порядке), но должны покрываться за счет общей массы доходов бюджета. Пограничный сбор, по мнению Кононова, является фискальным ограничением на конституционное право на въезд на территорию РФ и выезд из нее.

Уже в 1998 году КС РФ предпринял попытки разграничения налогов и сборов для целей самостоятельного определения законно установленного сбора. Постановление КС РФ №22-П 1998 года по вопросу конституционности взимания платы за провоз тяжеловесных грузов автомобильными дорогами общего пользования: КС РФ пришел к выводу, что этот платеж не относится к налоговым, поскольку:

· он не обладает признаком индивидуальной безвозмездности;

· его неуплата не предусматривает принудительного изъятия;

· ответственность за нарушение порядка провоза тяжеловесных грузов установлена КоАП РФ.

Следовательно, не распространяются на данный платеж и требования по установлению исключительно законом, ранее высказанные КС РФ в отношении налогов.

Данный платеж направлен на возмещение допополнительных затрат государства, вызванных повреждениями дорожного полотна вследствие проезда по нему тяжеловесных грузов. По своей экономической составляющий это ближе к возмещению вреда, нежели к налоговому изъятию.

Далее, в решениях 2002 года, 2004 года КС РФ, оправдывая регулирование тех или иных платежей в значительной мере на уровне Правительства РФ, часто обращался к постановлению КС РФ №22-П 1998 года.

В 2002 году уже в условиях действия НК РФ КС РФ использовал аналогичные признаки, которые позволили говорить об особой правовой природе сбора (природе, отличной от природы налога). В этих решениях Кононов в особых мнениях зачастую указывает, что особая правовая природа сбора выводится скорее путем формально-догматического толкования законодательных определений, которые содержатся в ст. 8 НК РФ в то время, как эти определения имеют скорее «операциональный» характер, прагматические цели, и эти определения не должны использоваться КС РФ.

Соответствующие позиции КС РФ содержатся в определениях №283-О 2002 года, №284-О 2002 года, №88-О 2002 года, №133-О 2004 года.

Большинство же специалистов, как и Кононов, говорят о неоднозначности признаков сборов, приводимых в обоснование их особой правовой природы. Так, компенсационный характер условен, ибо недопустимо говорить о ведомственной самоокупаемости государственных публичных функций (косвенная коммерциализация деятельности государства); более того, точно определить размер затрат достаточно сложно.

Далее, позиция, что публичная услуга оказывается в интересах плательщика, также спорна, ибо не ясно, чем является такое удовлетворение интересов плательщика (или публичного субъекта, или совместное удовлетворение их интересов) в большей степени: платой за услугу или фискальным барьером на пути к доступу к какому-либо праву. К сожалению, скорее, второе.

Признак свободы воли плательщика сбора, выражающейся в свободном выборе данной публичной услуги тоже сомнителен, ибо аналогию можно привести и для налогов, например, чтобы не платить налог на прибыль можно свободно выбрать неполучение какой-либо прибыли.

Кононов в одном из особых мнений называет термин «неналоговый сбор» оксюмороном, ибо это либо сбор как он обозначен в ст. 8 НК РФ (платеж налогового характера), либо плата за услугу, но тогда это не сбор. См. также: особое мнение к определению КС РФ от 08.02.2004 №133-О.

В определении №88-О 2002 года КС РФ проверял на конституционность постановление Правительства РФ о гостехосмотре транспортных средств, и указал, что соответствующие платежи предназначены для возмещения расходов публичной власти на проведение работ по проверке технического состояния транспортного средства.

Допустимость же регулирования этого платежа актом Правительства РФ определяется с учетом соразмерности платы указанным расходам. Так, налицо компенсационный характер, а потому «можно забыть» о законности установления по модели НК РФ, ибо затраты должны возмещать не налогоплательщики, но собственники транспортных средств, как лица, заинтересованные поддержании в нормальном состоянии транспортного средства как источника повышенной опасности. Наконец, последствием неуплаты является не его принудительное изъятие, но отказ в выдаче разрешения за пользование транспортным средством.

В некоторых случаях КС РФ оправдывает регулирование актами Правительства РФ и таких публичных платежей, в отношении которых можно было бы говорить скорее об их налоговой природе. См. определение КС РФ №193-О 1999 года: в качестве аргумента КС РФ назвал необходимость оперативного и гибкого регулирования таможенно-тарифной политики государства, каковая достигается при регулировании соответствующих вопросов на уровне Правительства РФ.

Стоит отметить, что КС РФ особо отмечает, что сбор, как и налог, есть конституционно-допустимый платеж публичного характера, что подчеркивается тем, что сбор уплачивается в бюджет в силу установленности законом, а не договором.

К 2004 году КС РФ стал четко разграничивать налог и фискальный сбор, указав, что на взимаемые в публично-правовом порядке платежи, предназначенные для возмещения расходов публичной власти и соразмерные этим расходам, не распространяется режим налоговых платежей. Более того, они могут предусматриваться Правительством РФ, если:

· допускаются по смыслу федерального закона;

· федеральный закон возлагает регулирование платежа на Правительство РФ.

См. также: постановление КС РФ от 17.07.1998 №22-П, определение КС РФ от 10.12.2002 №283-О, определение КС РФ от 10.12.2002 №284-О, определение КС РФ от 14.05.2002 №88-О, определение КС РФ от 08.04.2004 №133-О.

Переломным же является 2006 год и постановление КС РФ №2-П 2006 года.

КС РФ четко указал, что налог требует законного установления и может быть установлен только законом. Сбор также требует законного установления, но он может быть установлен Правительством РФ на основании закона, если это допускается по смыслу закона, а также если закон определяет существенные элементы сбора или критерии их определения.

См. также определение КС РФ №1079-О 2008 года по оружейному сбору.

Делегирование Правительству РФ полномочия по установлению размеров сборов не может рассматриваться в качестве произвольного, поскольку предполагается, что размеры сборов должны быть соразмерны затратам публичной власти. В случае же необоснованности и чрезмерности размера сборов лица вправе обратиться в суд с требованием о признании постановления Правительства РФ в этой части недействующим.

В связи с этим возникает вопрос: можем ли мы говорить только о двух видах публичных платежей, которые становятся источниками доходов бюджетов, или же следует говорить еще и о плате за публичную услугу, которая может существовать как самостоятельное правовое явление наряду с налогом и сбором.

По мнению Кустовой, нет никаких оснований выделять неналоговые платежи как третий вид платежей. Соответственно, налицо абсолютная произвольность публичной власти в выборе механизма правового регулирования, что неконституционно, ибо снижает уровень правовой защищенности граждан.

Более того, у нас есть такого же рода сборы на уровне С РФ и МО, и с конституционных позиций мы не можем оправдать изъятие этих платежей, которые на федеральном уровне нигде не обозначены как допустимые к изъятию.

При установлении региональных и местных налогов С РФ и МО связаны конституционными пределами своих полномочий. Так, они связаны общими принципами налогообложения и сборообложения; их регулирование носит производный характер и может осуществляться лишь в в пределах, установленных законом (исчерпывающий перечень налогов и сборов, стандартные условия взимания тех или иных налогов и сборов). Подробнее см.: постановление КС РФ №9-П 1996 года, постановление КС РФ №16-П 1996 года, постановление КС РФ №5-П 1997 года.

Более подробного изучения в этой связи требует порядок установления платы за государственную услугу (№210-ФЗ):

· услуга оказывается по индивидуальному запросу заявителя;

· услуга оказывается в рамках властных полномочий (и исполнительно-распорядительных полномочий органов МСУ);

· услуга оказывается по общему правилу на бесплатной основе, однако возможно взимание государственной пошлины в соответствии с налоговым законодательством. Также возможно (до отмены, что прямо указано в законе) взимание платы за услугу с заявителя в случаях, предусмотренных федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, нормативными правовыми актами С РФ, муниципальными правовыми актами.

Такое указание на дальнейшую отмену является позитивным законоположением, направленным на дальнейшую отмену фискальных платежей неналогового характера.

Дата добавления: 2014-01-03