Бюджетное администрирование

Появление фигуры администратора в бюджетном процессе имело место не так давно и было обусловлено реформой бюджетных отношений в целях повышения эффективности использования публичных финансов с проведением мониторинга такого использования. В качестве подзадачи было обозначено совершенствование бюджетного учета.

Бюджетный учет должен обеспечивать получение достоверной информации о динамике всех активов и обязательств публичных субъектов. Это должно давать возможность соотносить и сопоставлять динамику публичных финансов с решениями органов публичной власти в налоговой и бюджетной сфере и, соответственно, «давать пищу для ума» в сфере повышения эффективности государственного управления.

Центральное, основное место среди субъектов, которые должны были решать указанную задачу, отводилось администраторам доходов бюджетов. Администратор доходов в рамках реформирования позиционировался как субъект бюджетного процесса, бюджетных правоотношений, на которого должна была лечь вся полнота ответственности за соответствующую часть поступлений бюджета (администратор доходов). К слову, первоначально в концепции реформы администратором назывался и администратор доходов, и администратор расходов, и администратор по источникам финансирования бюджетного дефицита (то есть еще и распорядители средств бюджета).

Администратор должен прогнозировать поступления в бюджетную систему, осуществлять их мониторинг, учитывать такие поступления. Для организации администрирования было принято решение об открытии каждому администратору лицевого счете в УФК, где и должны отражаться операции с доходами (по зачислению на счет, по зачету, уточнению, возврату).

Учитывая те задачи, которые возлагались на администратора в ходе реформы, было объяснимо решение законодателя и о том, как определить тех субъектов, которые должны были выступать в качестве администраторов. В итоге полномочия администратора закрепили из соображений целесообразности за органами и учреждениями, которые владеют необходимой информацией в результате своей текущей деятельности: это субъекты отраслевых отношений с плательщиками, вносящими платежи в бюджетную систему РФ.

Этот подход был выбран еще и потому, что такие субъекты на основе отраслевых отношений имеют возможность постоянно проводить мониторинг исполнения денежных обязательств перед публичным субъектов, могут принимать меры по взысканию невнесенных плательщиками в бюджетную систему РФ платежей.

Это порождает первый блок проблем, связанных с необходимостью разграничения отраслевых отношений и бюджетных отношений, поскольку последовательности в решении соответствующих вопросов нет.

Все «просто», когда имеет место система поступлений, которые могут администрироваться только одним субъектом, поскольку он один и вступает в соответствующие отраслевые отношения с плательщиками.

С администрированием государственной пошлины или административных штрафов, поступающих в бюджетную систему, все гораздо сложнее. Это те платежи, которые могут иметь множество администраторов, ибо, к примеру, государственная пошлина уплачивается за различные юридически значимые действия. Соответственно, встает вопрос распределения полномочий по администрированию доходов бюджетной системы РФ.

Более того, проблема обостряется, когда плата взыскивается по решению суда. Суд же администратором доходов бюджетной системы РФ быть не может в силу принципа разделения власти (см. позицию КС РФ). Данный вопрос возник на практике в середине 2000-х годов, когда Минфин РФ и стал искать администраторов штрафов АУДИО! На сегодняшний день подобных положений уже нет, хотя «след» этой позиции можно обнаружить в постановлении Правительства РФ №995 2007 года.

БК РФ, предлагая понятие главного администратора и администратора доходов бюджетной системы РФ только лишь ориентирует на определение того, какие субъекты должны признаваться в качестве соответствующего главного администратора и администратора, и относит к таковым те органы и учреждения, которые осуществляют начисление и учет соответствующих доходов, осуществляют их взыскание, а также принимают решение о возврате соответствующих платежей.

В приведенном определении администратора законодатель, равно как и при определении полномочий администратора, допускает смешение отраслевых и бюджетных отношений. Возникает вопрос, рамках каких отношений применяется решение о возврате, о взыскании и прочее. Ответ очевиден: в рамках отраслевых отношений, в то время как законодатель пытается представить указанные полномочия в качестве бюджетных.

В то же время позиция законодателя может быть оправдана следующим: взысканные суммы «питают» бюджетную систему, а потому необходимо определить их место в бюджетной системе. Для целей же возврата требуется осуществить изъятие указанных платежей из бюджетной системы. Соответственно, реализация полномочий по возврату невозможно без осуществления такого рода изъятий. Таким образом, это все-таки смежные отношения.

Однако это не отменяет того, что сам законодатель в определении администратора допускает непоследовательность и смешение бюджетных и отраслевых отношений.

БК РФ, все-таки не определяя конкретные органы в качестве администраторов, определяет общие подходы к поиску администраторов тех или иных доходов в условиях действующего регулирования. Раз главный администратор и администратор — это те,, кто в том числе осуществляют взыскание соответствующих платежей и принимают решение о возврате, логично признавать администраторами административных штрафов те органы, которые налагают соответствующее взыскание тем более, что до принудительного взыскания дело может и не дойти. Постоянный же информационный обмен между органами, налагающими штрафы, и ФССП сейчас недоступен; на данный момент его невозможно обеспечить. Поэтому такой выбор главных администраторов и администраторов оптимален.

В случае, когда суд налагает взыскание, администратором является тот, кто составил соответствующий протокол и направил дело на рассмотрение в суд. Этот подход несколько технологичен. См. письмо Минфина РФ от 01.04.2010: дело в суд о привлечении к административной ответственности по Закону РФ «О защите прав потребителей» может направить общественное объединение или граждане, но администратором и в таком случае является Роспотребнадзор.

В соответствии же с действующим законодательством администратор потенциально должен иметь возможность определить законность, например, возврата в рамках отраслевых отношений. По этой причине в качестве универсальной замены «отсутствующему» администратору не может выступать УФК.

Минфин РФ выбрал Роспотребнадзор, но предоставил достойную правовую аргументацию: положением о Роспотребнадзоре за ним закреплены полномочия по контролю и надзору в сфере защиты прав потребителей в том числе по государственному контролю за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов в сфере защиты прав потребителей, а также обеспечение исполнения нарушителями законодательства в сфере защиты прав потребителей примененных по отношению к ним санкций, в том числе наложенных штрафов. При этом в случае, если дело в суд направит гражданин или общественная организация, Роспотребнадзор может оказаться полностью отстраненным от отраслевых отношений, которые, исходя из понимания БК РФ, «первичны» для определения администратора доходов бюджетной системы РФ.

По возврату государственной пошлины Минфин РФ также допускает известную непоследовательность в своих письмах, в том числе 2012 года: обосновывая полномочие органа, осуществляющего юридически значимое действие, по возврату государственной пошлины, Минфин РФ ссылается на ст. 160.1 БК РФ (полномочия администратора), то есть полномочие по возврату государственной пошлины выводится из БК РФ, а не из НК РФ, что является нонсенсом, поскольку необходимо обращаться к отраслевому регулированию и найти у соотв органа отраслевые полномочия, которые указывали бы на то, что орган может рассматриваться как администратор по бюджетному законодательству.

См.: постановление ФАС СЗО от 15.09.2010 №А66-12730/2009.

Доходы от перечисления части прибыли после уплаты налогов и иных обязательных платежей ФГУПов, учитываемых по соответствующему коду бюджетной классификации, администрируются ФАУФИ (письмо Минфина РФ от 27.07.2012 №02-04-07/2362).

При этом Минфин РФ дал определение через круг: полномочиями администратора обладает орган, на который возложены соответствующие полномочия по администрированию.

Орган, исходя из своих отраслевых полномочий, должен сам себя «обнаружить» в качестве администратора, ибо из закона (решения) о бюджете прямо не следует наделение того или иного органа полномочиями администратора, ибо абсолютной определенности в этом вопросе нет (особенно в случае, когда один вид дохода может администрироваться одним из многих органов).

Если же орган себя не обнаружит, в УФК не получат в платежном документе код администратора дохода бюджетной системы РФ. Соответственно, такой платеж будет невыясненный поступлением, а потому все уйдет в федеральный бюджет.

Проблемы исполнения бюджета по доходам (администрирования доходов бюджетов)

Проблема определения администратора доходов бюджетной системы РФ в случае невозможности закрепления таких доходов за субъектом, вступающими в отраслевые отношения с плательщиками.

См. письмо Минфина РФ от 01.04.2010 №02-04-07/1167.

Проблема отсутствия согласованности в правовом регулировании смежных вопросов отраслевым законодательством (в части изъятия платежа, формирующего доходы бюджетной системы РФ), и бюджетным законодательством (в части администрирования соответствующих доходов).

См. постановление ФАС СЗО от 15.09.2010 по делу №А66-12730/2009.

Письмо Минфина РФ 2006 года: в случае отсутствия подтверждения факта добровольной уплаты административного штрафа (в течение 30 дней) «получатель (администратор) платежа» в соответствии с п. 5 ст. 32.2 КоАП РФ должен направить материалы, в том числе информацию о плательщике судебному приставу-исполнителю для принудительного взыскания. При этом в КоАП РФ указано, что информацию и постановление направляет не администратор (орган публичной власти), а судья или иное должностное лицо, наложившее взыскание.

Проблема закрепления за главными администратороами тех доходов, администрирование которых может осуществляться различными органами в пределах из компетенции.

См. письмо Минфина РФ от 27.06.2012 №02-04-07/2362: вместо БК РФ полномочие по возврату государственной пошлины следует выводить из НК РФ.

Проблема определения порядка закрепления полномочий по администрированию доходов федерального бюджета за органами публичной власти нижестоящего уровня, реализующими в соответствующей сфере переданные полномочия, а также порядка их реализации.

См. приказ федеральной службы по труду и занятости от 14.03.2012 №50: порядок осуществления органами исполнительной власти субъекта РФ, обладающих полномочиями в области содействия занятости населения, в том числе переданными полномочиями по выплатам безработным, бюджетных полномочий администратор доходов федерального бюджета по переданным полномочиям.

За органами исполнительной власти субъекта РФ закрепляются источники доходов федерального бюджета, в том числе по коду бюджетной классификации «Штрафы за нарушение трудового законодательства». Это администрирование штрафов, которые накладываются по результатам рассмотрения дел, возбужденных органами исполнительной власти субъекта РФ. Органы исполнительной власти субъекта РФ наделяются полномочиями федеральной службой по труду и занятости, которая выступает в качестве главного администратора соответствующих доходов (в соответствии с законом о бюджете).

Главный администратор должен определить порядок администрирования доходов в данной сфере и наделить соответствующими полномочиями подведомственных ему администраторов. Проблема же в том, что полномочия в области содействия занятости населения, в том числе переданные осуществляет орган исполнительной власти иного уровня.

Орган исполнительной власти субъекта РФ наделяется следующими полномочиями: осуществление контроля за соответствующими изъятиями, осуществление взысканий, в том числе пени и штрафов, принятие решений о возврате.

Нет достаточно определенного правового регулирования таких случаев. Минфин РФ указывает, что в рассматриваемом случае нет подведомственного администратора, но есть подотчетный администратор.

Проблема определения в качестве администратора доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов органов публичной власти вышестоящего уровня.

См. письма Минфина РФ от 18.04.2008 №02-09-03/1142, от 27.09.2012 №02-04-05/3970.

В порядке, установленном Правительством РФ полномочия главного администратора доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов могут осуществлять территориальные органы федеральных органов исполнительной власти.

Проблемы защиты притязания публично-правового образования на доход, администрируемый органами публичной власти иного уровня.

См. постановление ФАС СЗО от 15.06.2010 по делу №А21-1293/2009; деловая игра №1.

Проблема влияния процедур формирования бюджетов на параметры реализации прав налогоплательщиков.

Уточнение налогового платежа в порядке п. 7 ст. 45 НК РФ является расширением возможностей налогоплательщиков по уточнению в соотношении с порядком, определенным бюджетным законодательством. Возможность уточнения (с пересчетом пеней):

· основания платежа (текущий и вид задолженности);

· типа платежа (авансовый платеж, пени, санкции);

· принадлежности платежа;

· налогового периода;

· статуса плательщика.

Оценка допустимости уточнения кода ОКАТО: см. определение ВАС РФ от 25.02.2011 №ВАС-16910/10.

Оценка допустимости уточнения платежа в случае переплаты налога в бюджет одного субъекта РФ и недоплаты этого налога в бюджеты других субъектов РФ: см. определение ВАС РФ от 25.02.2011 №ВАС-16910/10, постановление ФАС СЗО от 30.07.2012 по делу №А56-48850/2011, определение ВАС РФ от 17.08.2012 №ВАС-7469/12.

Дата добавления: 2014-01-03