Особенности и структура государственного управления

Все виды государственной деятельности по их месту в системе реализации государственной власти, содержанию и формам выражения можно разделить на три группы.

1. Родовые консолидированные формы (виды) государственной деятельности, осуществляемые государственными органами законодательной, исполнительной и судебной власти, принято именовать ветвями государственной власти.

По своему внутреннему содержанию деятельность органов каждой из этих трех ветвей власти является сложной и консолидированной, так как включает в себя несколько форм, из которых лишь одна есть главный и определяющий вид государственной деятельности. Так, для законодательных (представительных) органов власти главным и определяющим видом их деятельности является законодательная, хотя Федеральное Собрание осуществляет и многие другие виды государственной деятельности, например импичмент, объявление амнистии, участие в решении кадровых вопросов о назначении на должность и освобождение от должности некоторых высших должностных лиц государства и т. д. Точно также для органов исполнительной власти основной и определяющий вид деятельности – управленческая исполнительно – распорядительная деятельность.

2. Видовые специализированные формы (виды) государственной деятельности являются производными от трех родовых ветвей государственной власти. К ним относятся, например, реализация прокурорской власти, деятельность Счетной палаты, Уполномоченного по правам человека и его аппарата, органов Центризбиркома и некоторых других звеньев системы государственного аппарата. Осуществляемые этими органами специализированные виды государственной деятельности также предусмотрены Конституцией РФ и в деталях регулируются специальными федеральными законами.

3. Функциональные формы (виды) государственной деятельности связаны со специфическими функциями различных правоохранительных и иных государственных органов, осуществляющих следствие, дознание, оперативно – розыскную деятельность, а также многочисленные и разнообразные специальные исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции в установленных сферах ведения.

Государственное управление как основная определяющая форма реализации исполнительной власти и вид государственной деятельности имеет ряд признаков. Главный из них, отражающий суть и социальное предназначение государственного управления, заключается в практически организующем характере этого вида государственной деятельности. Существенное предназначение государственного управления – в желании, умении и способности органов исполнительной власти организовать практическое исполнение общих предписаний и норм – федеральных и субъектов Федерации, указов Президента РФ, а также актов руководителей субъектов Федерации до конкретного результата.

Субъектами государственного управления являются физические и юридические лица (организации), которые управляют или участвуют в управлении в качестве субъектов управленческих отношений. Граждане (россияне, иностранцы, лица без гражданства – апатриды) и общественные объединения могут выступать в качестве участников и, следовательно, субъектов управленческих административно – правовых отношений с государственными органами исполнительной власти, а государственные органы, их структурные подразделения и служащие – как управляющие субъекты в административно – правовых отношениях друг с другом в любых соотношениях, а также в отношениях с общественными объединениями и гражданами.

Объектами государственного управления и административно – правового регулирования могут выступать различные стороны административно – правового статуса граждан и их общественных объединений (действия, бездействие, права, обязанности, ответственность), а также различные стороны деятельности социально – культурных и иных учреждений, предприятий, и их объединений (акционерные общества, холдинговые компании, финансово – промышленные группы, естественные монополии, закрытые административно – территориальные образования и др.)

Едиными очень крупными объектами государственного управления нередко выступают отраслевые и межотраслевые комплексы и ассоциации предприятий, учреждений и организаций: отрасли и сферы государственного управления, комплексы взаимосвязанных отраслей и целые их области (например, область экономики включает в себя промышленный, строительный, агропромышленный комплексы и комплекс обслуживающих отраслей). Отрасль государственного управления представляет собой совокупность предприятий, организаций, учреждений однородного социально – экономического или социально – культурного профиля, находящихся в ведении центрального федерального органа исполнительной власти или органа субъекта РФ. Сфера государственного управления включает в себя деятельность специальных органов исполнительной власти, осуществляющих функциональное, межотраслевое регулирование (государственная статистика, стандартизация и т. д.) в масштабе всех или многих отраслей управления.

Процесс государственного управления как важнейшая составная часть характеристики его структуры включает в себя следующие элементы: функции управления, формы и методы их осуществления, а также стиль управленческой деятельности.

Функции государственного управления – специализированные по своей объективной направленности части единого управленческого процесса как деятельности, обеспечивающей решение стоящих перед управляющими субъектами целей и задач.

Формы государственного управления представляют собой определенным образом документально закрепленные решения и действия государственных органов и их служащих.

Методы государственного управления характеризуют средства и возможности организующего воздействия управляющих субъектов на руководимые объекты и подчиненных лиц (методы убеждения, принуждения, стимулирования и т. д.).

Стиль государственного управления как составная часть содержательной характеристики управленческого процесса выражает его личностные моменты, отражая социально – культурные, интеллектуально – профессиональные, нравственные и иные черты и особенности личности управляющего субъекта.

§ 3. Соотношение исполнительной власти и государственного управления

Демократические преобразования в нашем государстве в 90-х годах ХХ века стимулировали выведение из тени исполнительных органов, их, с одной стороны, легализацию, а с другой – существенное ограничение их свободы нормативно – правовой детализацией их правомочий и функций. Все больше начинает оказывать положительное воздействие на общую систему функционирования системы исполнения законов воплощаемый в жизнь принцип законности. Именно исполнение законов является главной функцией исполнительной власти в ее современном состоянии.

Что же представляет собой исполнительная власть? Прежде всего – это государственная власть, а исполнительная власть – проявление реализационных, прикладных свойств государственной власти. Исполнительная власть служит инструментом превращения продуктов законотворчества и правосудия в реалии общественной жизни. В руках исполнительной власти находятся инструменты непосредственного, физического властного воздействия на общество и личность.

Основные черты исполнительной власти:

- исполнительная власть – это относительная самостоятельная ветвь единой государственной власти Российской Федерации, тесно взаимодействующая с законодательной и судебной ее ветвями;

- исполнительная власть самостоятельна, но только в функционально – компетенционном смысле, т. е. исполнительную власть можно характеризовать в качестве подсистемы в рамках системы единой государственной власти или ее механизма;

- исполнительная власть есть способность и возможность оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение; право и возможность подчинять других своей воле в общегосударственном масштабе;

- исполнительная власть не может отождествляться с видом государственной деятельности, т. е. исполнительная власть не тождественна исполнительной деятельности;

- исполнительная власть по своей сути правоприменительная;

- исполнительная власть имеет определенное субъектное выражение, т. е. олицетворяется в деятельности специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией;

- для исполнительной власти характерно то, что в непосредственном распоряжении ее субъектов находятся все наиболее существенные атрибуты государственной власти: финансы; важнейшие средства коммуникации; армия и иные воинские формирования и др.;

- исполнительная власть выступает как организованный институт, т.е., с одной стороны, весь механизм исполнительной власти практически организует исполнение законов, с другой стороны, данный механизм должен быть сам необходимым образом организован.[2]

Определенный интерес представляет вопрос о соотношении административной власти и исполнительной власти. По мнению Д.Н. Бахраха, «исполнительная власть – это административная власть в условиях правового государства, демократически организованного общества»[3]

Наделяя административную власть всеми признаками исполнительной власти (в авторском тексте они выглядят следующим образом:

- вторичность, зависимость от высшей власти;

- организующий характер деятельности;

- систематически, постоянно осуществляемая организация;

- универсальная организационная деятельность;

- предметный, непосредственный характер организационной деятельности; - исполнительно – распорядительный характер деятельности;

- принудительность, это власть администраторов, чиновников;

- это власть подзаконная;

- это власть подконтрольная.

Автор ставит возможность трансформации административной власти в исполнительную от наличия двух признаков: подзаконности и подконтрольности власти исполнительно – распорядительных органов.

Другие ученые считают, что понятие административной власти гораздо шире понятия исполнительной власти и не может быть с ней сопоставлено лишь по наличию и отсутствию указанных Д.Н. Бахрахом двух компонентов.[4] По их мнению, административная власть не может быть признана частью государственной власти (как исполнительная), поскольку имеет место и в негосударственном управленческом воздействии (в частности, администрация предприятия осуществляет административную власть в отношении работников этого предприятия).

Рассмотрим вопрос о соотношении исполнительной власти и государственного управления. При этом следует исходить из того, что категории эти разноуровневые, разнопорядковые, т.е. попросту несравнимые.

По определению Ю.М. Козлова «государственное управление… представляет собой не что иное, как вид государственной деятельности, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть[5]». Поэтому говорить о тождестве указанных категорий было бы неверно.

Исполнительная власть – абстрактная политико-правовая категория, указывающая на существование государственной власти, которая призвана исполнять законы, претворять в жизнь их правовые нормы, обеспечивать бесперебойное функционирование государственных органов, защищать права и свободы человека, поддерживать общественный порядок и безопасность. Осуществление указанных функций исполнительной власти есть результат совершения управленческих действий и принятия управленческих решений. Термин «государственное управление» имеет практический организационно – юридический смысл. Государственное управление – это форма осуществления исполнительной власти, т.е. деятельность по осуществлению исполнительной власти (ее можно также назвать исполнительно – распорядительной деятельностью). Государственное управление – это государственная деятельность, обеспечивающая надежную и слаженную работу государственного механизма; необходимыми атрибутами государственного управления являются нормотворчество, реализация властных полномочий и мер государственного принуждения, регулирования и т. д.

Понятие «исполнительная власть» является более узким по отношению к понятию «государственное управление», так как исполнительную власть можно считать производной от государственного управления и эффективность ее функционирования находится в прямой зависимости от уровня организации системы государственного управления. Вместе с тем исполнительная власть определяет объем и характер властных полномочий, реализуемых в процессе государственно – управленческой деятельности и местного самоуправления. Органы исполнительной власти составляют базу организационной структуры государственного управления и оказывают непосредственное управляющее воздействие на различные общественные процессы, на поведение и деятельность людей. Исполнительная власть осуществляется в форме управления и посредством управленческих процедур.

Исполнительная власть – это система отношений, одним из важнейших элементов которой является управление. Она реально воздействует на общественные отношения посредством деятельности особых звеньев государственного аппарата, которые являются органами исполнительной власти, т.е. по существу, органами государственного управления и местного самоуправления. Государственное управление – это вид государственной деятельности, в рамках которого осуществляется исполнительная власть как одна из частей единой государственной власти.

Государственное управление осуществляется в определенных пределах и органами других ветвей власти. Законодательная и судебная власть реализует присущие только им функции и полномочия, используют в своей деятельности и государственное управление. Функции государственного управления в органах законодательной и судебной власти осуществляют государственные служащие, зачастую не имеющие полномочий по законодательной и ли судебной деятельности.

Таким образом, государственное управление является более широким понятием по отношению к исполнительной власти, оно обусловливает качественные характеристики последней и наблюдаются в деятельности всех ветвей власти.[6]

§4. Государственное управление в условиях реформирования

Государственно – управленческая деятельность всегда была необходимой и сохраняется в качестве таковой и в наши дни. Главное заключается в обязательных изменениях форм и методов этой деятельности, диктуемых условиями общественного развития в переходный период.

Известно, что в дореформенный период государство являлось собственником почти 95% всех средств производства, различных объектов непроизводственного назначения и управляло ими непосредственно. В подобных условиях существенно расширялась масштабность государственно – управленческой деятельности. Сложилась строго централизованная система, олицетворяющая всесильность управленческого аппарата.

Сейчас осуществляются процессы, свидетельствующие об известном уменьшении удельного веса государственного управления некоторыми областями жизни, прежде всего экономикой. Экономическая реформация, ориентировка на развитие рыночных отношений соответственно влияют на изменение самих форм регуляции общественных связей. Однако служебная роль государства как основного субъекта управления сохраняется и в условиях разгосударствления, приватизации, акционирования, становления институтов частной собственности, развития местного самоуправления. Указанные общественные явления не проявляются сами по себе, стихийно, они требуют не только государственной поддержки, защиты, но и регуляции.

Исполнительная власть в ее государственно – управленческом понимании в известной мере «отказывается» от функций непосредственного управления, столь характерного для условий безраздельного господства государственной собственности, т.е. почти обобществления всех сфер жизни. На этой основе осуществляется становление системы государственного регулирования, что особенно заметно в экономической области.

Между государственным управлением и государственным регулированием нет принципиальных различий по целевому назначению. Мало того, по своей сути регулирование – непременный элемент государственно – управленческой деятельности, одна из ее функций. С определенной долей условности можно утверждать, что государственное управление традиционно связывается с наличием у его субъектов подчиненных объектов, а государственное регулирование – с воздействием преимущественно на неподчиненные объекты. Но и в том, и в другом случае налицо наиболее обобщенные варианты практической реализации исполнительной власти.

Соответственно сейчас и в будущем центральное место будут занимать:

а) разработка и реализация политики, выражающейся в государственных программах федерального и регионального масштабов;

б) установление и эффективное проведение в жизнь правовых и организационных основ хозяйственной жизни (например, государственное стимулирование предпринимательства, обеспечение равноправия всех форм собственности, охрана прав потребителей, пресечение монополизма и недобросовестной конкуренции и т. п.);

в) управление предприятиями и учреждениями государственного сектора;

г) регулирование функционирования различных объектов негосударственного сектора;

д) обеспечение государственного контроля и надзора за работой управляемой и регулируемой сфер.

Повышение эффективности государственного регулирования требует активизации всех функций управления, особенно прогнозирования, планирования, контроля.

Социально – экономическое прогнозирование является способом предвидения, получения представления о будущем, обусловленного закономерностями общественного развития и действием факторов в прогнозируемом периоде. По существу это научное исследование перспектив развития. Будущее во многом становится предсказуемым, если правильно учитывать тенденции научно – технического прогресса и другие условия.

Прогноз не определяет цели, достижение которых желательно, и параметры развития с достаточной точностью, а намечает вероятные и возможные результаты и условия, при которых они могут быть достигнуты; раскрывает картину будущего, положительные и отрицательные тенденции, альтернативы, противоречия и меры по их разрешению.

Серьезное сокращение государственного сектора не упраздняет общенациональное планирование. В новых условиях воссоздается потребность в таком планировании, хотя и в несколько модифицированном виде. Государство не имеет директивных взаимоотношений с производителями, но крупный капитал не менее заинтересован в сотрудничестве с государством, так как нуждается в помощи при продвижении продукции на мировой рынок, привлечении иностранных инвестиций и т.д. Это создает предпосылки для согласования намерений государства и лидеров экономики по перспективам развития и по тактике реформ в рамках индикативного планирования.

Индикативное планирование гармонизирует интересы государства и частного капитала, создает возможности инвестиционных соглашений по крупным, имеющим национальное значение проектам, реализуемым в системе среднесрочных и долгосрочных программ.

Индикативный план опирается на приоритеты. Одни из них (энергетика, авиация, космическая техника) являются очевидными, другие определяются в процессе планирования. [7]

Государство осуществляет контроль за соблюдением организациями, юридическими и должностными лицами, гражданами законодательства, общественного порядка, дисциплины, используя меры по предотвращению нарушений, выявлению их на ранней стадии, привлечению при необходимости виновных к ответственности, компенсации ущерба.

Контроль предполагает предварительное наделение правами, возложение ответственности, принятие обязательств. Контролю подлежат все сферы и уровни деятельности, где в той или иной степени затрагиваются интересы государства, права и обязанности граждан. Не исключаются и органы власти.

Дата добавления: 2014-01-03