Предмет и метод административного права

Лекция №2. Административное право как отрасль российского права

Административное право – одна из центральных отраслей современной системы права. Это самая объемная отрасль публичного права, регулирующая широкий круг вопросов организации и деятельности системы органов исполнительной власти, создания эффективной государственной службы, обеспечения законности в области функционирования исполнительной власти.

Наряду с регулирующими административному праву присущи и «полицейские» (административно-юрисдикционные) методы воздействия на конкретных участников правоотношений. Субъекты административного права, представляющие государство и его органы, также применяют в своей деятельности принудительные средства и правовые механизмы, используют административно – властные принудительные полномочия.

Профессор Бельский К.С., обосновывая свою точку зрения относительно сущности главнейших элементов системы административного права, подчеркивает: «Именно потому, что административное право регулирует и охраняет общественный порядок, оно является наиболее важной для общества отраслью права».

Административное право представляет собой одну из сложнейших, крупнейших и наиболее развитых отраслей российского права. Это обусловлено специфическим предметом данной отрасли права, широтой и глубиной отношений, которые регулируются его нормами. Поскольку исполнительная власть, управленческая деятельность и само управление характерны практически для всех сфер общественной и государственной жизни, то административное право можно характеризовать как центральную отрасль в правовой системе, которая воздействует на многие другие отрасли права и испытывает на себе влияние со стороны иных отраслей права. В административном праве фокусируются многие общественные отношения, являющиеся предметом регулирования иных отраслей права (например, конституционного, уголовного, финансового, таможенного, налогового права). Принципиально важный характер этой отрасли права подчеркивает и главный метод правового регулирования – императивный метод, метод властных предписаний. Административное право поэтому считается одной из базовых отраслей права, с одной стороны использующий потенциал и правовые средства императивного метода регулирования, а с другой – обеспечивающей публичные интересы, правовую защиту прав и свобод как физических, так и юридических лиц от действий, решений и бездействия административных органов.

Административное право закрепляет отношения, возникающие в процессе осуществления исполнительной (административной, управленческой, исполнительно – распорядительной) власти. Исполнительная власть выделена из общей структуры государственной власти, ее влияния на реальное обеспечение прав и свобод граждан. Режим законности в государстве прежде всего зависит от уровня законности в управленческой (исполнительно – распорядительной) сфере.

В настоящее время происходит стремительное развитие практически всех административно – правовых институтов, таких как субъекты административного права, государственная служба, административные договоры, нормативные правовые акты управления, административное принуждение и административная ответственность, административный процесс, законность и способы ее обеспечения в сфере государственного управления и местного самоуправления.

Возникновение новых экономических условий не влечет за собой сокращение сферы регулирования управленческих отношений административными методами; изменяются лишь правовые средства и методы воздействия публичных управленческих органов на экономическую среду и связи хозяйствующих субъектов. В этих условиях административное право, как и гражданское право должно обеспечивать экономическую свободу предпринимателей, хозяйственных обществ, фирм, государственных предприятий, частных лиц, защищать их собственность, контролировать доходы, проводя эффективную налоговую политику, осуществлять санитарный, экологический, таможенный и другие виды административного контроля и надзора.

Административное право представляет собой систему правовых норм, которые: - регулируют отношения в сфере организации и функционирования публичного управления (государственного управления, местного самоуправления), в области действия органов исполнительной власти;

- определяют порядок совершения управленческих действий и соответствующих управленческих процедур;

- гарантируют общественный порядок и общественную безопасность;

- устанавливают виды административного принуждения за отрицательные результаты управления, неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, а также ответственность за совершение правонарушений в различных областях управления;

- обеспечивают права, свободы и законные интересы как граждан, так и юридических лиц.

В основу разграничения отраслей права юридическая наука издавна кладет предмет правового регулирования, т. е. круг общественных отношений, регулируемых нормами той или иной отрасли права. Каждая отрасль имеет специфический предмет правового регулирования. Общественные отношения, которые могут иметь комплексное правовое регулирование, как правило, характеризуются следующими чертами:

1) необходимость правовой регламентации отношений с целью обеспечения решения публичных (общественных) задач и выполнения функций органов публичной власти (например, выполнение функций государства государственными служащими, применение мер административной ответственности к лицам, совершившим административные правонарушения);

2) взаимосвязанность и наличие общих черт и характерных особенностей (например, в административном праве выделяются отношения по поводу управления, т. е. последнее является ядром всех других отношений, вокруг которого и формируются многочисленные связи и отношения);

3) стабильность и наличие определенных внутренних закономерностей (управление необходимо всегда; существуют типичные административно-право-

вые формы и методы управления);

4) потребность в осуществлении контроля за этими отношениями, а также за действиями или поведением субъектов права в конкретной сфере (например, осуществление судебного контроля за действиями должностных лиц, государственных и муниципальных служащих);

5) установление соответствующего правового режима реализации правовых норм (например, формирование административно-правового режима реализации функций государственного управления).

Административное право – это отрасль права (система правовых норм), которая в целях выполнения задач и осуществления функций государства регулирует общественные отношения управленческого характера, складывающиеся в сфере организации и функционирования исполнительной власти, государственного управления и местного самоуправления, а также в процессе внутриорганизационной и административно – юрисдикционной деятельности иных государственных органов.

Управленческие отношения, регулируемые административным правом многообразны. В зависимости от того, каковы особенности их участников (как правило, обязательным участником отношений является тот или иной субъект исполнительной власти), можно выделить следующие виды управленческих отношений:

а) между соподчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на различном организационно – правовом уровне (МВД РФ – ГУВД по Челябинской обл. – РОВД по Центральному району г. Челябинска);

б) между несоподчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на одинаковом организационно – правовом уровне (МВД РФ – ФСБ РФ);

в) между органами исполнительной власти и исполнительными органами местного самоуправления (Правительство Челябинской области - администрация города Челябинска);
г) между субъектами исполнительной власти и находящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными предприятиями, концернами, объединениями, учреждениями (Федеральное агентство по образованию – ЮУрГУ);

д) между органами исполнительной, осуществляющими функции надведомственного характера (стандартизация, статистика, метрология, сертификация, контроль и надзор) и государственными предприятиями (ФНС - госпредприятие);

е) между субъектами исполнительной власти и коммерческими и некоммерческими организациями;

ж) между субъектами исполнительной власти и общественными объединениями;

з) между исполнительными органами местного самоуправления и муниципальными предприятиями и учреждениями;

и) между исполнительными органами местного самоуправления и общественными объединениями;

к) между исполнительными органами местного самоуправления и коммерческими и некоммерческими организациями;

л) между органами исполнительной власти и гражданами;

м) между исполнительными органами местного самоуправления и гражданами.

Очевидно, что административно-правовые отношения возникают на почве управления, организации управления, управленческой деятельности органов управления, процесса управления, административного процесса, защиты прав и свобод граждан от неправомерных действий и решений органов управления (их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих).

Принципиальный момент заключается в том, что административное право – это совокупность правовых норм, которыми регулируется публичное управление в государстве, в муниципальных образованиях и других публичных институтах. То есть административное право регулирует отношения не только в сфере государственного управления, но и в сфере управления, осуществляемого на негосударственном уровне – местного самоуправления, а также управления в других публичных организациях и учреждениях.

В предмет административного права Российской Федерации также входят внутриорганизационные отношения в аппаратах органов представительной власти, суда и прокуратуры.

В зависимости от конкретных целей управленческие отношения можно подразделить на внутренние (внутриорганизационные, внутрисистемные), связанные с формированием и функционированием самих управленческих структур, их подразделений и аппарата, и внешние, связанныес воздействием на объекты, непосредственно не входящие в механизм исполнительной власти.

§2. Метод административного права

Административное право относится к тем немногим отраслям, которые имеют собственный метод правового регулирования, зачастую заимствуемый вновь выделяющимися современными отраслями развивающегося российского права в так или иначе измененном виде. Метод этот носит одно название с отраслью права – административно-правовой.

Метод правового регулирования представляет собой совокупность приемов, способов воздействия правовых норм и правил на конкретные общественные отношения. Метод правового регулирования – весьма емкое понятие, характеризующееся наличием множества компонентов (порядок установления прав и юридических обязанностей субъектов соответствующих правоотношений, степень определенности их прав и автономность их действий и др.).

Метод правового регулирования позволяет ответить на вопрос, с помощью каких приемов, средств и способов право воздействует на общественные отношения. Если предмет отрасли отвечает на вопрос, что регулируется этой отраслью, то метод определяет, как осуществляется регулирование.

В системе управленческих связей субъекты не равны и, к тому же, они выполняют разные социальные роли. Учитывая это неравенство как объективную необходимость, законодатель, регламентируя организацию и функционирование исполнительной власти, юридически оформляет особенности административно – правового метода регулирования.

Совместная деятельность разных субъектов может быть обеспечена двумя путями:

1. путем использования власти, преобладания одной воли;

2. путем согласования, договора.

Можно сочетать команду и договор, но это лишь использование различных методов регулирования поведения людей. Поэтому наибольшей спецификой, качественной определенностью обладают два существенно различных метода регулирования – административно-правовой и гражданско-правовой. Их сравнение позволяет лучше выяснить особенности каждого.

Гражданское право закрепляет принцип правового равенства фактически неравных субъектов.

Административное право – юридическая форма, модель формирования и функционирования государственной администрации. Оно закрепляет юридическое неравенство субъектов властеотношений, что связано часто с подчинением одной стороны другой, которое может быть линейным (связи типа «начальник - подчиненный») или функциональным (связи типа «инспектор - подконтрольный»). Юридическое неравенство сторон обусловлено и разными ролями, задачами субъектов. Даже у органов, должностных лиц, находящихся на одном уровне административной иерархии, не одинаковые права и обязанности.

Участники управленческих отношений выступают как субъект и объект воздействия. Их правовое опосредование превращает обе стороны в субъектов правоотношений, носителей определенных прав и обязанностей. Должностное лицо может быть наделено большими правами, нежели гражданин, но перед законом они становятся принципиально равными.

В литературе вопрос о значении метода правового регулирования остается дискуссионным в течение продолжительного времени. В зависимости от сочетания различных признаков в теории права можно обнаружить три метода (типа) правового регулирования: дозволение, предписание и запрет.

Дозволение связывается с гражданско-правовым регулированием, направленность которого выражается главным образом в первичности уполномочивающих норм.

Предписание выступает как административно-правовой тип регулирования.

Запрет как метод регулирования имеет отношение к уголовному праву. Однако из подобной классификации типов правового регулирования совсем не вытекает, что дозволение присуще только гражданскому праву, предписание – административному, а запрет - уголовному. Все три типа правового регулирования можно обнаружить в различных отраслях, но решающим в одних является дозволение, в других – предписание, в третьих – запрет.

Применительно к административному праву выдвинут тезис о наличии особой совокупности правовых средств, характеризующей предмет данной отрасли. Ю.М. Козлов приводит следующий перечень таких средств:

а) установление определенного порядка действий, т.е. предписание к действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренным административно-правовой нормой;

б) запрещение определенных действий под страхом применения соответствующих юридических средств;

в) предоставление возможности выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренных административно-правовой нормой (применительно к должностным лицам);

г) предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т. е. совершать либо не совершать предусмотренные административно-правовой нормой действия в определенных ее условиях;

д) допуск в определенных условиях паритетного юридического положения сторон в регулируемом отношении (процессуальное равенство).[8]

Согласно другой классификации, в теории права выделяются два основных метода правового регулирования – императивный и диспозитивный, которые свойственны двум большим противоположным по своему характеру и назначению блокам правовых норм и правовых отраслей – публичному (административному, государственному, процессуальному и пр.) и частному (гражданскому, трудовому) праву.

Императивный метод правового регулирования – это метод властных предписаний, характерный прежде всего для административного права. Этот метод отличается властно – императивными началами регламентации отношений и характеризуется отношениями субординации (подчиненности), установлением соответствующего правового статуса субъектов права.

Диспозитивный метод (метод координации) в отличие от императивного метода предполагает юридическое равенство участников правоотношений и применяется в основном в гражданском праве. Юридическим фактом в данном случае является, как правило, договор, в котором сторонами самостоятельно на равноправной основе устанавливаются права, обязанности и ответственность в случае нарушения положений договора.

Нельзя отрицать, что элементы диспозитивности содержат и административное право, и другие публичные отрасли российской системы права, также как и гражданское право зачастую прибегает к императивному методу правового регулирования, например, законодательно закрепляя недопустимость ограничения прав потребителя, несмотря на договорное согласование соответствующих положений.

Итак, административно-правовой метод – это императивный метод воздействия на общественные отношения, характеризующиеся субординацией, основанный на таких способах правового регулирования, как предписание и запрет.

§3. Источники административного права

Административное право состоит из большого числа правовых норм, содержащихся в различных нормативных правовых актах: федеральных законах, положениях, уставах, законах субъектов Российской Федерации. Теория источников административного права позволяет систематизировать эти нормативные акты.

Источниками административного права являются акты государственных органов, в которых содержатся административно – правовые нормы.

В зависимости от того, кем приняты нормативно – правовые акты, источники административного права можно поделить на несколько групп:

1. Акты, принятые на основе референдумов и акты законодательных органов. В эту группу входят:

а) Конституция Российской Федерации; б) федеральные конституционные законы; в) федеральные законы; г) декларации, положения, акты об амнистии и др. акты палат Федерального собрания Российской Федерации; д) конституции, уставы субъектов Федерации; ж) законы субъектов Федерации.

2. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. (Например, Соглашение между Правительством РФ и Правительством Австралии об избежание двойного налогообложения и предотвращении уклонения от налогообложения в отношении налогов на доходы).

3. Акты Президента Российской Федерации:

а) нормативные указы Президента Российской Федерации; б) нормативные распоряжения Президента.

4. Акты высших должностных лиц субъектов Российской Федерации:

а) указы президентов субъектов Федерации; б) постановления губернаторов.

5. Акты органов исполнительной власти:

а) нормативные постановления Правительства Российской Федерации; б) нормативные акты федеральных министерств и других федеральных органов исполнительной власти (приказы, инструкции, наставления, указания и др.);

в) постановления правительств субъектов Федерации.

Источниками административного права являются также некоторые нормативно-правовые акты органов местного самоуправления, так как в соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями, реализация которых подконтрольна государству, с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

§ 4. Место административного права в системе российского права

Как уже отмечалось, в системе отраслей российского права административное право прочно занимает ведущее положение. Административное право являет собой яркий пример публичной отрасли права и осуществляет регулирование широкого спектра общественных отношений, связанных с государственным управлением. Административное право взаимодействует с большинством отраслей российского права.

Наиболее тесно административное право взаимодействует с конституционным правом. Являясь ведущей отраслью конституционное право закрепляет основные права и свободы личности, значительная часть которых практически реализуется с помощью административно-правовых норм (ст. 22, 25, 27, 28, 30 и др.ст. Конституции); основные принципы организации и функционирования исполнительной власти, место ее субъектов в государственно – властном механизме, их взаимоотношения с субъектами других ветвей власти (ст. 10, 11, 71, 72, 76, 78 и др. ст. Конституции). Административное право берет исходные начала в нормах конституционного права, детализирует и конкретизирует их, определяя при этом механизм реализации прав и свобод граждан, компетенцию различных звеньев системы исполнительной власти. При этом приоритетное значение норм конституционного права очевидно.

Гражданское и административное право регулируют нередко сходные с внешней стороны общественные отношения имущественного характера. Ориентиром для разграничения вариантов правового регулирования при совпадении предмета, естественно, служит преобладающее значение тех или иных элементов метода правового регулирования (на началах договора или административного предписания). Так ГК РФ прямо указывает, что имущественные отношения, основанные на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, им не регулируются. ГК признает также, что гражданские права и обязанности могут возникать из правовых актов органов исполнительной власти, что Правительство, министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут издавать правовые акты, содержащие нормы гражданского права. В главе 4 ГК РФ, посвященной юридическим лицам, наиболее тесно «соприкосновение» гражданско-правовых и административно-правовых регулирующих элементов (например, государственная регистрация, управление в акционерном обществе, деятельность государственных унитарных предприятий и т.п.).

Тесно взаимосвязано административное право с трудовым правом. Многие трудовые отношения рабочих и служащих регулируются трудовым и административным правом. Например, отношения, возникающие в процессе труда служащих государственных органов, социальное обеспечение служащих в старости, в случае болезни, инвалидности, а также вопросы, связанные с охраной труда служащих, регулируются трудовым правом. Нормами административного права регулируются государственно-служебные отношения в ряде отраслей управления (оборона, внутренние дела и др.) Осуществляя свои служебные обязанности и реализуя права государственные служащие вступают в государственно-служебные отношения, регулируемые административным правом. Вместе с тем в качестве носителей личных прав они являются участниками трудовых отношений, регулируемых трудовым правом.

В части соотношения административного и уголовного права критерии заключаются в том, что нормы административного права определяют, какие деяния являются административными правонарушениями и меры наказания, применяемые к лицам их совершивших. Уголовное право устанавливает, какие деяния являются преступлениями и виды наказаний за их совершение. Границы между административным и уголовным правом подвижны т.к. при определенных условиях отдельные деяния, относящиеся к административным правонарушениям, могут перерасти в преступления (в наст. время в КоАП РФ и в УК РФ содержится более 80 смежных составов).

Административное право взаимодействует со всеми комплексными отраслями российского права: таможенным, налоговым, финансовым и другими отраслями. Более того, многие из них в свое время выделены из административного права.

Дата добавления: 2014-01-03