Тема 9. Государственное управление

пореформенной России (60-90-е гг. XIX века).

Усиление роли органов высшего государственного управления. Совершенствование системы центрального управления. Укрепление местного государственного управления. Сословное управление бывшего крепостного крестьянства. Становление земского управления. Реорганизация городского общественного управления. Характер реформ управления 80-90-х гг.

Усиление роли органов высшего государственного управления. Государственный совет как высшее законосовещательное учреждение сыграл заметную роль в подготовке реформ 60-70-х гг. XIX века.[144] Он рассмотрел не только проекты реформ, но и мас­су узаконений, а также дела, связанные с организа­цией и статусом капиталистического предпринимательства и собственности, акционерных обществ, компаний, банков, но­вых социальных слоев, фабричного законодатель­ства. В его ведении находились вопросы, требовавшие отме­ны, ограничения, дополнения или пояснения существовавших законов и принятия новых. Он рассматривал общие распоря­жения к исполнению законов, с 1862 г. - государственную роспись доходов и расходов, с 1894 г. - годовые отчеты Госу­дарственного банка.

После реформ Александр III предпочел обсуждать законопроекты в более узком кругу доверенных лиц, сменил председателя Госсовета[145], уч­редил в 1884 г. при нем Особое присутствие для предварительно­го рассмотрения всеподданнейших жалоб на определения Сената с функциями надзора за высшим судебным органом. Часть функций Госсовета была передана дру­гим высшим учреждениям.

Собственная Его Императорского Величества канцелярия сохранила обособленный статус при некотором изменении функ­ций и внутреннего устройства, перераспределении дел между от­делениями. Роль ее была нестабильной: она то усиливалась, то ослабевала в отдельные годы.В 60-70-х гг. уменьшилось ее значение как чрезвычайного высшего учреждения, приданного ей Николаем I. Канцелярия рас­сматривала предварительно все проекты, вносимые министерства­ми в Госсовет. Второе отделение участвовало в разработке кон­цепций, проектов реформ, составляло свои проекты реформ, редактировало и давало отзывы об общегосударствен­ных проектах. Им подготовлены тома второго издания полного собрания законов, переизданы отдельные тома Свода законов Рос­сийской империи. В 1882 г. Второе отделение было упразднено, пред­меты его ведения переданы в Госсовет.

Изменились функции и III Отделения, внутри которого неоднократно перераспределялись предметы ведения между его пятью экспедициями. Отделение собирало материалы, готовило обозрения состояния местной власти и управления, наблюдало за деятельностью обществен­но-политических организаций, руководило дознания­ми по политическим делам. Возглавляли это осо­бое отделение канцелярии в 60-70-е гг. генералы: В.А.Долгоруков, П.А.Шувалов, А.Л.Пота­пов, Н.В.Мезенцев. В условиях подъема массового обще­ственного движения на рубеже 70-80-х гг. сложилось мнение о слабости отделе­ния, которое не справилось с возложенными на него задачами. Оно было упразднено, адела его переданы в ведение МВД.

Четвертое отделение канцелярии было преобразовано. На его основе 12 августа 1880 г. учреждена собственная Ее Император­ского Величества канцелярия, ведавшая делами и учреждениями императрицы Марии.

Оставшееся I Отделение было развернуто в собствен­ную Е.И.В. канцелярию, которая обрела значение ближней кан­целярии императора и высшего органа государственного управления. Усилены ее функции по вопросам заведования личным соста­вом чиновников всего государственного аппарата. В 1894 г. при канцелярии ста­ли функционировать инспекторский отдел и комитет по службе статских чинов, по наградам. В канцелярии сосредоточились все назначения, увольнения, производства в чины, награждения. Комиссия прошений была преобразована в канцелярию по при­нятию прошений, на высочайшее имя приносимых, наделена правом законодательной инициативы в соответствии с характе­ром высшего учреждения.

Канцелярия выполняла функции высшего орга­на и использовалась императором для централизации всей системы государственного управления. В начале XX века было отмечено ее 100-летие.

Комитет министров, существовавший с 1802 г., приобрел в пореформенное время характер высшего административного уч­реждения. По закону 1872 г.[146] он рассматривал вносимые царем проек­ты наиболее важных законов, принимал постановления по пред­ставлению министерств, решал вопросы оперативно, имел узкий состав министров, главноуправляющих, сочетал функции законо­совещательного и распорядительного органа, использовался им­ператором для принятия решений по делам, рассмотрение которых в Госсовете могло затянуться на длительное время или получить нежелательное направление.

Совет министров возник в процессе подготовки реформ. С 1857 г. император созывал совещания министров, управляющих главными комитетами, пред­седателей Госсовета и Комитета министров, других приближен­ных должностных лиц. Совещания не имели официального статуса, хотя обсуждали проекты реформ, работу специальных комиссий, другие общегосударственные вопросы. Наделение Совета министров статусом высшего при императоре органа под его председательством для решения вопросов общегосударственного значения произошло 12 ноября 1861 г. В его состав вошли: главноуправляющие, председатели Ко­митета министров и Госсовета, близкие царю офици­альные лица.Работа нового органа способствовала улучшению координации министерств и ведомств в решении общих вопросов государственного управления. В 1882 г. Совет министров был упразднен.

Правительствующий Сенат в 60-70-х гг. сохранил свое значение в системе высших органов государственного управления. Он издавал, рассылал во все выс­шие, центральные, местные учреждения новые законы; несколь­ко раз в неделю с 1863 г. публиковал брошюры «Собрание узако­нений и распоряжений», продолжал толковать законы, защищал права учреждений, сословий, лиц в случае их нарушения. Значи­тельно расширилось рассмотрение и принятие решений по жало­бам в связи с освоением нового законодательства. Намного возросло значение функции высшего надзора за деятельностью но­вых органов местного управления, что повлекло перестройку и увеличение старого сенатского аппарата, изменение организации сенатских ревизий.

Наиболее заметно отразилась на деятельности Сената судеб­ная реформа 1864 г. Судебные уставы превратили в высшие апелляционные инстанции не только Верховный уголовный суд, но и окружные судебные палаты и даже уездных мировых судей. В связи с этим сузилась сфера деятельности Сената как высшего апелляционного органа для прежних местных судов губерний, упразднены почти все соответствующие департаменты, некоторые объединены позднее в единый судебный департамент. Сенат приобрел кассационные функции, в 1866 г. созданы внутри него кассационные уголовный и гражданский департаменты, личный состав которых укреплен прокурорскими чиновниками. На пра­вах высшей кассационной инстанции Сенат стал рассматривать жалобы и протесты на решения местных судов, отменять их в случае обнаруженных нарушений судопроизводства, передавать дела на пересмотр в другие судебные органы.

В 1872 г. в Сенате учрежден высший су­дебный орган по политическим делам, который имел особый ста­тус и назывался «Особым присутствием для суждения дел о госу­дарственных преступлениях и противозаконных сообществах». Личный состав его формировался императором, состоял из пер­воприсутствующих, пяти сенаторов, а также назначаемых импе­ратором на год по спискам министерств внутренних дел и юсти­ции губернских и уездных предводителей дворянства, столично­го городского головы, волостного старшины из Санкт-Петербургской губернии.

Святейший Синод осуществлял по-прежнему высшее государственное управление церковью. В 1883 г. в его составе был учрежден Совет по церковно-приходским школам, осуществлявший не только надзор, но и управ­ление растущей сетью народных учебных заведений.

Совершенствование системы центрального управления. Во втором 50-летии своей деятельности министерства усовершенствовали функции, параметры пол­номочий, внутреннюю организационную структуру, ведомствен­ную управленческую вертикаль[147].Был усилен статус министра, укреплены его единоначалие и ответственность за работу аппарата министерства, его местных органов. Возросло значение министерских советов, особенно их функций надзора за всеми структурами ведомства. Совершенствовалась внутренняя организация министерств. Помимо департаментов создавались главные управления, коми­теты, управления, отделы, которые подразделялись уже не на отделения и столы, а на более оперативные структуры. Началь­никам управлений предоставлялось больше самостоятельности, чем директорам департаментов, в решении конкретных текущих задач. Усложнение пореформенных условий и задач потребова­ло создания таких специальных советов, комитетов, на заседани­ях которых присутствовали не только чиновники министерства, но и представители других заинтересованных ведомств и, что особенно важно, представители промышленных, торговых, фи­нансовых кругов, ученые, инженеры, специалисты.

Министерство внутренних дел было наделено очень широкими функциями и высоким статусом. Наряду с ад­министративно-полицейскими задачами оно выполняло еще ад­министративно-хозяйственные, активно готовило и реализовывало крестьянскую, земскую и другие реформы, собирало, обоб­щало необходимые сведения через свой центральный статисти­ческий комитет и созданный при нем земский отдел. МВД орга­низовало государственное управление крестьянами, земское общественное управление. Земский отдел наблюдал за осуществлением но­вых законов по проведению крестьянской и земской реформ, за управлением местными органами административного и сословно-дворянского надзора, ведал многими земскими хозяйственными, переселен­ческими и другими делами, а также комплектованием армии.

В МВД вошло на правах главного управления почтово-телеграфное ведомство. В составе МВД функционировали новые хо­зяйственный и медицинский департаменты, управления по пере­селенческим делам, воинской повинности, дворянства, местного хозяйства. МВД осуществляло надзор за цензурными комитета­ми, типографиями, библиотеками, книжной торговлей.

Особый статус придало МВД создание в 1880-1883 гг. департамента полиции. На него были возложены задачи предупреждения и пре­сечения преступлений, охраны общественной безопасности и порядка.

Глава МВД[148] являлся шефом Отдельного Корпуса жан­дармов (ОКЖ), который также вошел в состав МВД[149]. Департамент полиции имел не только широкие функции[150], но и разветвленную структуру в центре и на местах, ведал полицейскими учреждения­ми, охранными отделениями, их сыскными частями, градоначаль­никами, транспортными, фабричными полицейскими и жандарм­скими структурами, адресными столами, пожарными командами.

Министерство финансов (Минфин, МФ) заметно изменило функциональные параметры, структуру, расширило полномо­чия своих местных органов, обеспечило ведомственное единство кредитных, банковских и других финансовых структур, решало задачи обеспечения стабильности финансирования, контроля государства за финансовой сферой; накопления средств на нужды государства, по­ощрение промышленного, железнодорожного строительства, проведение денежной реформы.Через созданный в 1864 г. департамент торговли и мануфак­тур осуществлялось государственное управление казенной про­мышленностью и попечительство над частной промышленнос­тью и торговлей.

Департамент торговли и мануфактур ведал фабричной инс­пекцией, которая возникла в связи с появлением фабричных законов, наблюдала за их исполнением, информировала органы власти о взаимоотноше­ниях фабрикантов и рабочих, их настроениях и организациях. До 1899 г. существовала при департаменте должность главного фабричного инспектора, замененная главным по фабричным и гор­нозаводским делам присутствием - коллегиальным органом де­партамента.

Возрос объем функций МФ в связи с изменениями в кредит­ной и банковской системах.Имевшаяся в МФ особая канцелярия по кредитной части уп­равляла казенными банками, контролировала частные, проводи­ла все операции по заключению займов, платежам по ним про­центов, вела государственную долговую книгу.

Была значительно усилена роль структур МФ, ведавших сферой денежных поступлений. Департамент податей и сборов разделен на два. Системами прямого обложения, натуральных повиннос­тей занимался департамент окладных сборов. Созданный в связи с возрастанием косвенных налогов департамент неоклад­ных сборов заведовал акцизами (питейным, табачным, спичеч­ным, керосиновым, свеклосахарным)[151] и гербовыми, канцелярскими, паспортными, судебными, страховыми и другими пошли­нами.

Совершенствованию финансовой системы способствовал Го­сударственный контроль (ГК), который имел статус министер­ства, возглавлялся государственным контролером. Этот орган участвовал в разработке и утверж­дении бюджета, представлял в Госсовет годовой отчет об испол­нении сметы по всем ведомствам, сверял проект росписи дохо­дов и расходов на предстоящий год сточки зрения законности. Им были установлены новые бюджетные правила, публикации бюджета, создано единство различных государственных касс, учреждены контрольные палаты на местах в качестве органов финансового контроля, отменен порядок проверки финансовой отчетности по сводным ведомственным, губернским отчетам, ведена проверка финансовой отчетности по первичным доку­ментам. Контролерам разрешили устанавливать начеты на чи­новников за незаконные расходы с целью денежного возмещения части этих расходов. В составе аппарата ГК создавались отделы, департаменты для контроля за государственным кредитованием, расходованием отдельными компаниями выделенных казной ссуд, за казенными банками.

Но Государственный контроль не мог контролировать расходы собственной Е.И.В. канцелярии, Министерства двора, МИД, Синода, армии, Кредитной канцеля­рии, банков, где имелся внутриведомственный контроль. ГК находился под надзором первого департамента Сената, куда могли подавать протесты обиженные ГК чиновники.

В 1865 г. образовано Министерство путей сообщения на базе существовавшего с 1856 г. межведомственного Главного комитета железных дорог. Первый глава МПС инженер П.П.Мельников, профессор Института путей сообщения, возглавлял строительство железной дороги между Петербургом и Москвой («Николаевской»), Главное управление железных дорог. Промышленный переворот, развитие Всероссийского рынка, внешней торговли обострили про­блему российского бездорожья, выявили необходимость широко­масштабного железнодорожного строительства за счет государ­ственных средств и в интересах государства. Частных дорог было мало, и они не гарантировали безопасности. Не решили пробле­мы и государственное поощрение инициативы строительства ча­стных дорог, выдача крупных ссуд железнодорожным обществам и компаниям с государственной гарантией выручки процентов; наблюдение за постройкой и эксплуатацией частных железныхдорог специально в 1858 г. Управлением главного ин­спектора частных железных дорог.

На МПС было возложено как строительство государственных железных дорог, так и их эксплуатация. Министерство отказалось от имевшей место ориентации на частные железные дороги, упо­рядочило в 1882 г. управление казенными железными дорогами, ввело Устав железных дорог и на его основе в 1885 г. - единые организацию и порядок на всех железных дорогах страны.

Было реформировано и Министерство государствен­ных имуществ (МГИ). Его главной задачей стала эксплуатация государственных незаселенных земель, лесов, недр и других иму­ществ с целью повышения их доходности и увеличения притока средств в казну государства. Расширены функции Департамента земледелия, который в 1866 г. преобразован в Департамент зем­леделия и сельскохозяйственной промышленности, ведавший раз­витием не только отраслей сельского хозяйства, но и кустарных промыслов. Разрабатывавшиеся им мероприятия должны были опираться на изыскания ученых Петровской земледельческой и Лесной академий, созданных в 1865 г. и переданных в ведение Департамента, деятельность которого была направлена на повы­шение интенсивности сельских хозяйств.

Министерству государственных имуществ передали горное и ряд других ведомств. МГИ было преобразовано в Министерство земледелия и государственных имуществ (МЗГИ, 1894 г.). В фун­кции его входили решение основных задач по улучшению поло­жения сельского хозяйства, государственное попечительство о рас­ширении обрабатываемых площадей, включение в культурный земледельческий оборот новых территорий, распространение аг­рономических знаний среди земледельцев, повышение культуры и продуктивности сельского хозяйства, развитие и организация сельскохозяйственной промышленности (кустарных промыслов).

В условиях реформ Министерство народного просвещения (МНП) из­менило систему среднего образования. Новый устав гимназии (19 ноября 1864 г.) декларировал принцип всесословной средней школы, представленной двумя категориями: семиклассными клас­сическими и реальными гимназиями с различными учебными планами и программами.

Новую правовую основу получило в 60-е гг. управление выс­шим образованием. Общий устав императорских российских уни­верситетов от 18 июня 1863 г. определял предметы ведения, попечителя учебного округа, ректора, университетских совета и правления суда.

Университеты получили широкие автономные права уп­равления, условия развития студенческой и преподавательс­кой инициативы, самодеятельности в организации учебной, воспитательной, научной деятельности. Статьей 123 было определено, что «все университеты состоят под особым покро­вительством Его императорского Величества и носят имя им­ператорских». Преподаватели, служащие университетов име­ли классные чины, номенклатуру государственных служащих. Окончившие университет с ученой степенью лица податного состояния пользовались правами личного или потомственно­го почетного дворянского гражданства, что расширило возможности формирования аппарата государственного управле­ния специалистами с высшим образованием. Были улучше­ны условия получения университетского образования[152].

Главными администраторами над учебными заведениями стали назначаемые властью попечители учебных округов. В 1864 г. были созданы губернские, уездные и кое-где городские училищные советы для управления начальными учебными заве­дениями, в состав которых были включены чиновники, предста­вители духовенства, земских учреждений. 26 мая 1869 г. учреж­дена государственная инспектура с широкими функциями. На­значаемый министерством инспектор народных училищ подби­рал учителей, контролировал народные училища и земства по вопросам образования.

В 80-е гг. управление образованием реализовало циркуляр 1887 г. о «кухаркиных детях», ог­радившие вузы, особенно гуманитарные факультеты, от молоде­жи из «низов». Университетский Устав от 23 августа 1884 г. отменил авто­номию университетского управления, профессорские коллегии, выборность ректора, деканов, профессоров; ликвидировал само­деятельные организации студентов, ввел правило отдавать в сол­даты неблагонадежных студентов, протестующих против огра­ничения прав и льгот студенческой молодежи; увеличил в 5 раз плату за обучение. Повышен статус, усилена роль попечителя, который стал основным руководителем всей университетской жизни, контролером поведения студентов; он же рекомендовал министерству кандидатов на назначаемые должности универси­тетского правления.

Укрепление местного государственного управления. В ответ на предложение Особой комиссии 1863 г. заменить государственное односословное управление на местах многосо­словным выборным Александр II повелел сохранить традицион­ные устои, основы местного управления и обеспе­чить решающую роль в нем дворянства.

Назначавшийся короной губернатор имелстатус основного властителя губернии[153], являлся главой всей ее администрации, отвечал персонально перед императо­ром за состояние и эффективность власти, за поря­док и спокойствие всей губернии.В 1866 г. губернатор получил право ревизии всех гражданских уч­реждений независимо от ведомства, в 1876 г. - право издавать обязательные для всех постановления с целью «правильного ис­полнения узаконений о благочинии и безопасности» и определять меры наказания за их нарушения. В 80-е гг. губернатору было дано право влиять на избрание мировых судей и присяжных заседателей.По закону 1889 г. он стал председателем губернского присут­ствия - особого административно-судебного учреждения для кре­стьянских сословных органов, а также председателем органов надзора за ними. Позднее получил председательский пост в новом губернском «Особом совещании», созданном из специаль­ных чиновников для руководства производством до­знаний по государственным преступлениям, в состав которого входили также начальник губернского жандармского управления и про­курор окружного суда.

Власть губернатора была распространена и на новые совеща­тельные учреждения, присутствия, комитеты, комиссии, состав которых формировался из назначенных губерн­ских чиновников, непременных членов из числа министерских чиновников, представителей земского и городского обществен­ного управления.

Разрасталась структура губернского управления. К дорефор­менным рекрутскому, статистическому и другим комитетам до­бавлены распорядительный, лесоохранительный комитеты и при­сутствия по крестьянским, городским, фабричным, питейным, воинским и другим делам, а также в ряде губерний - фабричные столы. Председательство в полутора десятках присут­ствий позволяло губернатору осуществлять постоянный контроль и обеспечивать единство их деятельности.

Характерной особенностью пореформенного местного управ­ления стало расширение и укрепление ведомственной вертика­ли. Были упразднены большие территориальные жан­дармские округа на большей части империи, основными стали созданные в 1867 г. губернские жандармские управления. Канцеля­рия управления имела в своем составе розыскную, следствен­ную, денежную, общего руководства и политической благона­дежности структурные части. Отдельные жандармские органы функционировали в крупных городах и на железныхдорогах губерний.

Государственное управление уездом осуществляла администрация, представленная дореформенным земским судом, капитан-исправником, назначавшимся МВД по представлению губернатора из дворян. Функционировали в уездах различные распорядительно-исполнительные органы центральных, губернских ведомств. Губернские казенные палаты Минфина имели уездные казначейства во главе с казначеем. Из уездных чиновников формировались и совещательные учреждения в виде присутствий, комитетов, которые действовали как распорядительные органы.

Уездные податные присутствия исполняли поручения казенных палат по наблюдению за сбором пошлин с торговли, промыслов. Уездные по питейным делам присутствия с 1885 г. давали разрешение на открытие питейных заведений, надзирали за соблюдением введенной винной монополии. Функционировали присутствия по крестьянским делам, воинской повинности.

Уездный стряпчий представлял губернского прокурора, подве­домственного Сенату.

До 1873 г. действовали мировые посредники в уездах, инсти­тут которых был создан в условиях крестьянской реформы. Ми­ровой посредник назначался уездным дворянским собранием, представлялся губернатором на утверждение Сената, имел ши­рокие права, выполнял в отношении крестьян административно-полицейские функции: применял административные взыскания, давал санкции на сбор волостного схода, ут­верждал и отстранял должностных лиц волостного и сельского общественного управления, разбирал споры и жалобы в поземельных отношениях. В 1873 г. мировые посредники заменены уездными по крестьян­ским делам присутствиями, подчиненными уездной админист­рации.

Уездная и становая администрация входила в ведомство МВД. В результате полицейской реформы земский суд и канцелярия городничего уездного города объединены в единое уездное поли­цейское управление, возглавлявший его капитан-исправник на­значался губернатором, а два заседателя избирались. Расшири­лись административный статус и функции земского исправника, станового пристава. В помощь последнему учреждена должность урядника, в компетенцию которого входили обязанности широ­кого диапазона: от надзора за «благочинием» во время богослу­жения в церкви до наблюдения за продажей вина. Пяти тысячам урядников в 46 губерниях были подчинены выборные крестьян­ские сотские и десятские в волостях.

Городскую администрацию пореформенного уездного города представлял городничий с канцелярией, подчинявшийся губерн­скому правлению. Во главе административных частей, участков, на которые делился город, стояли полицейские частные приставы из дворян, участковые, околоточные, квартальные надзиратели. Функционировали управы благочиния, в губернских городах - го­родские полицейские управления, различные судебные органы. В конце XIX в. управы благочиния заменили канце­лярии обер-полицмейстеров, полицмейстеров, градоначальств, имевшие структурные распорядительные, исполнительные, инс­пекционные и другие отделения, а также появившиеся в городахсыскные, секретно-розыскные (охранные) отделения. Появились специализированные управления полицейским телеграфом, меди­цинские полицейские управления, адресные столы и бюро, управ­ления фабричной, речной, железнодорожной и другой полиции.

Разрастался возникший в первой половине XIX в. институт градоначальства как особый институт власти и управления с чрезвычайными полномочиями. Если тогда в градоначальства вы­делялись портовые и пограничные города с развитой торговлей (Одесса, Феодосия, Керчь-Еникале, Измаил, Таганрог), то во второй половине века градоначальства учреждались в составе МВД главным образом в стратегически важных городах: Кяхте, Дербенте, Пе­тербурге, Севастополе, Дальнем, Николаеве, а в начале XX в. - в Ростове-на-Дону (1904 г.), Москве (1905 г.), Баку (1906 г.), Ялте (1914 г.). Просуществовали они до февраля 1917 г. Градоначаль­ники имели аппарат, состоявший из различных отделений, кан­целярии, чиновников особых поручений, заведовали городским управлением и благоустройством (до 1870 г.), председательство­вали в особом по городским делам присутствии, в статистичес­ком комитете, возглавляли городскую полицию, надзирали за торговлей, судоходством, почтой, состоянием крепостей, публич­ных зданий, присутственных мест. В 1876 г. градоначальни­ки получили право издавать «обязательные постановления», имев­шие силу государственного закона, а в 1886 г. - право ссылать в административном порядке лиц, подозреваемых в противозакон­ной деятельности. Население воспринимало градоначальника как главу городской администрации.

Государственное управление Польшей, Кавказом и други­ми регионами было приближено к общероссийскому по органи­зации, функциям, структуре. Были упразднены наместничества и созданы 10 генерал-губернаторств: Московское и девять на окраи­нах, каждое из которых имело широкие полномочия, управляло несколькими губерниями. В царстве Польском создано 10 губер­ний, в Финляндском княжестве - 7, на Кавказе число губерний увеличено с 6 до 11 в конце XIX в., в Сибири - с 4 до 9, в Остзейском крае - до 3, в Степном генерал-губернаторстве с Казахстаном - до 9. Туркестанское генерал-губернаторство вклю­чало Бухарский эмират, Хивинское ханство, которые сохранили определенную самостоятельность, сочетавшую элементы васса­литета и протектората, и находились в зависимости от Россий­ской империи. Генерал-губернаторы, военные и гражданские гу­бернаторы имели разветвленный бюрократический аппарат, привлекали к управлению сохранившиеся местные структуры и кад­ры.

Сословное управление бывшего крепостного крестьянства. «Общим положением о крестьянах, вышедших из крепост­ной зависимости» от 19 февраля 1861 г. для бывших крепостных был предусмотрен статус временно обязанных, который сохранял барщину, оброк, помещичий надзор за их поведением. Вре­менно обязанные существовали до 1883 г., когда перешли нако­нец в состояние крестьян-собственников, обрели личную свобо­ду, гражданские права, что способствовало разви­тию их общественного управления на уровне деревни.

«Общее положение» учитывало общинный образ жизни миром[154], опыт обществен­ного управления государственных и удельных крестьян, закре­пило понятие «сельское общество» - административную едини­цу и экономическое объединение крестьян, принадлежавших прежде одному помещику. Статья 17 гласила: «Вышедшие из крепостной зависимости крестьяне составляют, по делам хозяй­ственным, сельские общества, а для ближайшего управления и суда соединяются в волости. Для разрешения дел, возникавших из обязательных поземельных от­ношений между помещиками и временно обязанными крестьянами, были учреждены: а) губернские по крестьянским делам присутствия; б) уездные мировые съезды и в) мировые посредники.

В разделе «Об устройстве сельских обществ и волостей и общественного их управления» «Общего положения» определены законодательно (4 главы, 122 статьи) состав, порядок формирования, деятельности, мера ответственности крестьянского управления, его различных структур и должностных лиц.Крестьянское управление установлено на двух уровнях: сельского общества и волости, которая представляла административное объединение сельских обществ в рамках одного или несколь­ких приходов с численностью от 300 до 2000 ревизских душ мужского пола, проживающих в радиусе 12 верст от волостного (приходского) центра.

Сельское общественное управление составляли: а) сельский сход домохозяев, б) сельский староста.Сельский сход созывался старостой в воскресные или праздничные дни, в том числе по инициативе мирового посредника и помещика, и представлял первичный орган крестьянского управления. Он выбирал старосту и других должностных лиц сельского общества в случае надобности: сборщика податей, десятских, сотских, назначал выборных на волостной сход, принимал приговоры об общих (коренных) переделах наделов земли раз в 12 лет и частых переделах по смерти и рождении мужчин; о других поземельных делах, о раскладке казенных пода­тей, земских и мирских денежных сборов, натуральных повиннос­тей, о взыскании недоимок, о временном устранении крестьян от участия в сходах до трех лет, удалении из общества вредных и по­рочных членов его, о назначении опекунов и попечителей, об обще­ственных нуждах, благоустройстве, призрении и обучении грамоте, об отбывании рекрутской повинности. Приговоры по этим де­лам принимались большинством голосов при наличии старосты и половины домохозяев. Для решения дел о переделах мирской зем­ли, замене общинного пользования землею участковым или по­дворным, установлении мирских добровольных складок и расходо­вании мирских капиталов, о предоставлении порочных крестьян в распоряжение властей требовалось согласие не менее двух третей домохозяев. Приговоры записывались в книгу.

На сельского старосту возлагался широкий круг обязаннос­тей: исполнение приговоров сельского схода, распоряжений во­лостного управления и мировых учреждений; наблюдение за ис­правным отбыванием повинностей, содержанием до­рог, мостов, целостностью межевых знаков, за порядком в училищах, больницах, богадельнях, свое­временным составлением ревизских сказок, выдачей крестьянам билетов и паспортов на отлучку. Он заведовал мирским хозяй­ством, мирскими суммами, обеспечивал целостность и хранение общественного хлеба. Наделен староста был и правом ареста, штрафа, принудительных работ за незначительные проступки мирян, но с правом наказанных обращаться с жалобой к мирово­му посреднику. Предписано старосте было исполнять беспреко­словно все требования мирового посредника, судебного следова­теля, земской полиции и других властей, а также все приказания волостного старшины по делам полицейского ведомства.

Волостное управление составляли: а) волостной сход, б) во­лостной старшина с волостными правлением, в) волостной кре­стьянский суд[155].

Функции крестьянского управления осуществлялись в пределах волости и сельскогообщества, не имели выхода на уездный, губернский уровень; кон­тролировались администрацией, которая имела право от­странять волостного старшину, сельского старосту временно или окончательно от должности в случаях неисправного исполнения обязанностей, злоупотреблений. Решения об этом принимал уезд­ный мировой съезд, утверждал губернатор.

Фактически крестьянские органы являлись исполнительной инстанцией администрации, они облегчали администрации сбор налогов, выкупных платежей, ком­плектование армии, выполнение государственных и земских по­винностей, разрешение поземельных споров.

Незначительно видоизменилось казачье сословное управле­ние. Было усилено государственное управление казачеством[156].

Становление земского управления. В «Положении о губернских и уездных земских учреждени­ях» от 1 января 1864 г. утверждалось, что «для заведования дела­ми, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии и каждого уезда, образуются губернские и уез­дные земские учреждения». Власть расписала подробно предметы ведения, пределы функций как уездных, так и губернских земских органов, предписала их строго соблюдать.В числе предметов ведения названы устройство и содержание путей сообщения, обеспечение народного продовольствия, благотворительность, способы прекращения нищенства, прочие меры призрения, попечение о больницах, богадельнях, строительстве церквей, развитии местной торговли и промышленности, народном образовании, народном здравии, медицинской и вете­ринарной помощи, устройстве тюрем, исполнение потребностей воинского и гражданского управления, участие в делах почтовой, подводной, постойной повинности.

Земство получило право предпринимать все законные меры для выполнения предписанных им функций, представлять через губернское начальство высшему правительству сведения о местных хозяйственных потребностях, хода­тайствовать по этим вопросам. Земские учреждения приобрели статус юридического лица, право иметь недвижимое и другое иму­щество, капиталы, заключать договоры, принимать обязательства, предъявлять гражданские иски, отвечать в гражданских судах по своим имущественным делам.

В сфере вверенных дел земства действовали самостоятельно в пределах губернии и уезда. Им запрещено было выходить из определенного круга дел, вмешиваться в действия государ­ственных, сословных, общественных органов. За превышение пол­номочий земские учреждения должны были отвечать по закону. Губернатор, министр внутренних дел могли остановить исполнение земских постановлений, противоречащих государственным законам и пользам, принудить земства исполнять обязательные для них повинности. Земские учреждения имели право жаловаться в Сенат на неправильные, по их мнению, распоряжения губернского и центрального начальства.

Земскими учреждениями являлись: 1) уездные земские со­брания, 2) губернские земские собрания, 3) уездные и губернские управы как их распорядительные исполнительные органы.Принципиально отличительной чертой земств являлась вы­борность состава в лице гласных и демократический порядок формирования земских учреждений путем выборов на основе многосо­словного принципа с учетом имущественного ценза (состояния).

Гласные избирались на трех сословно-куриальных съездах: а) уездных землевладельцев, б) го­родских избирателей, в) выборных от сельских обществ.

Первую курию составляли крупные землевладельцы[157], владельцы торговых и промышлен­ных предприятий или другого недвижимого имущества в уезде[158], а также уполномоченные от нескольких землевладельцев, в том числе церковных, разных учреждений, обществ, компаний и товариществ, владевших в уезде не менее 1/20 долей земельно­го ценза; председательствовал на съезде этой курии уездный пред­водитель дворянства.

Городскую курию составляли лица с купеческими свидетель­ствами, владельцы промышленных или торговых заведений с го­довым оборотом не менее 6 тыс. руб., а также владельцы недви­жимой собственности, оцененной для взимания налога в 500 руб. в небольших городах, 1000 руб. в городах с населением от 2000 до 10000 жителей и 3000 руб. в городах, где проживало более 10000 жителей. Председательствовал на съезде этой курии городской голова. Отстранялись от выборов мелкие владельцы, интеллигенция, рабочие, работники наемного труда, не обладав­шие имущественным цензом.

Были предусмотрены многоступенчатые выборы от куриисельских обществ.Кроме избираемых куриальными съездами гласных, назна­чались в состав земских собраний члены от ведомств государ­ственных имуществ и удельного тех уездов, где находились ка­зенные и удельные земли, не отведенные в постоянное пользова­ние крестьян.

Характерной чертой выборной системы являлось избрание земских органов не только от трех сословных курий, но и по специальным квотам и правилам, установленным МВД. Число гласных каждого уезда было расписано государственной ведомостью по количеству землевладельцев, городского и сельского населе­ния. По размерам земельных владений, недвижимого имущества, наделов земли сельских обществ, числу волостей оно колебалось в пределах 14-100 и более. Число губернских гласных составля­ло от 29 до 62.Число гласных от каждого избирательного съезда не должно было превышать суммарное число гласных от двух других съез­дов.Сроки, даты избирательных съездов назначались мини­стром внутренних дел по особому для каждой губернии распи­санию.

Не могли быть гласными местные начальники губерний, ви­це-губернаторы, члены губернских правлений, губернские и уезд­ные прокуроры, стряпчие, чины местной полиции.Они, а также члены судебных мест, чиновники местных ка­зенных палат, уездных казначейств, лица духовного звания не могли быть членами управ, что воплотило демократический прин­цип несовместимости в земствах выборной и административной должностей. Лишь управляющие местной палатой государствен­ных имуществ и удельной конторой могли присутствовать в гу­бернском земском собрании.

Гласные избирались на три года. По ст. 39 им «никаких слу­жебных преимуществ не присваивается и содержание не полага­ется».В 1864 г. по итогам первых выборов дворяне составили 42%, крестьяне - 38% среди гласных уездных собраний. В губернских собраниях дворяне составили 74% в 1865-1867 гг., затем свыше 4/5, а купцы и крестьяне - лишь по 10%. Председательствовали в земских собраниях уездные и губернс­кие предводители дворянства.

Председатель уездной управы утверждался губернатором, а председатель губернской - министром внутренних дел. Эти чиновники имели право приостанавливать любые постанов­ления управ. Для разрешения конфликтов между управой и гу­бернатором было создано особое губернское земское присутствие во главе с тем же губернатором.

Своеобразно и сложно решался вопрос об источниках средств на земскую деятельность. Власть предусмотрела земское самофинансирование, уста­новила дополнительно к государственным налогам и повиннос­тям отдельные земские сборы и натуральные повинности, огра­ничила их объем относительно государственных налогов - неболее 60%.

В соответствии с правилами составления земских бюджетов доходная часть формировалась на основе земского обложения населения, имевшего землю, промышленные, торговые заведе­ния, другое недвижимое имущество. Предусматривались сборы с проходящих и проезжающих по земским дорогам, мостам, переправам; доходы от различных выставок, земских банков и займов, страховых компаний. Сборы, их размер учреждали зем­ские собрания. Была пресечена попытка учреждать их управа­ми. Постепенно сокращались натуральные повинности (благо­устройство, содержание проселочных и других дорог, мостов, почтовая гоньба), которые заменялись денежными.

Примерно половину расходов составляли обязательные: жа­лованье председателю, членам управ, канцелярские расходы, со­держание мировых судов, юстиции, присутствий по крестьянским делам, налоговые выплаты в имперский и местный бюджеты. Так называемые необязательные расходы шли на земские ме­дицину (8%), народное образование (5%) и другую деятельность, в том числе благотворительную. Малые, собираемые с трудом средства ограничивали земское управление, испытывавшее по­стоянный финансовый дефицит.

Создание зем­ских учреждений в области войска Донского натолкнулось на сопро­тивление войсковой администрации, чиновников, землевладель­цев, отставных казачьих офицеров и других привилегированных слоев, 68 станиц из 112, отказавшихся платить земские денежные сбо­ры, чем было парализовано развертывание деятельности земств.Сказалась несовместимость многосословного общественного управления с казачьим сословным самоуправлением и атаман­ским правлением.

Земская деятельность охватила многие стороны местной жиз­ни, приносила заметную пользу населению. Была активизирова­на и расширена организация хозяйственной, торговой, промыш­ленной сфер, что положительно сказалось и на формировании земского бюджета.Земства способствовали приспособлению помещичьих, крес­тьянских хозяйств к запросам пореформенного рынка, организо­вывали сельскохозяйственное выставки, опытные станции, со­здавали артели кустарей, сельскохозяйственные училища, содей­ствовали развитию агрономической и ветеринарной помощи, сель­скохозяйственного кредита, взаимного страхования от огня и вре­дителей сельскохозяйственных помещений, посевов, скота, иму­щества. Благодаря земскому попечительству были улучшены все мест­ные пути сообщения, содержание дорог, мостов, выполнение та­ких натуральных и древних земских повинностей, как дорожная, подводная, почтовая, квартирно-постойная. Значительная часть земских капиталов расходовалась на рас­пространение медицинского, школьного дела и организацию об­щественного призрения.

Реорганизация городского общественного управления (ГОУ). С учетом новых факторов город­ской жизни Положение 1870 г. упразднило сословное управ­ление, шестигласные сословные думы, ввело общественное го­родское управление, основанное на многосословности, опреде­лило его статус, функции, обязанности, права, механизм выбо­ров, формирования учреждений, источники средств, порядок де­ятельности на основе законов империи под кон­тролем адми­нистрации.

В соответствии с новым статусом на ГОУ возложено попе­чение о городском хозяйстве и благоустройстве, определеныпредметы ведения: устройство и содержание городов, улиц, площадей, мостовых, тротуаров, садов-парков, бульваров, во­допровода, канализации, освещения, транспорта; развитие тор­говли, промышленности, бирж, кредитных учреждений, рын­ков, базаров и других форм обеспечения горожан продоволь­ствием; охранение народного здравия, строительство больниц и других благотворительных заведений; попечение о народ­ном образовании, устройстве театров, библиотек, музеев и других подобных учреждений; предоставление правительству сведений о нуждах и пользах города. Оно имело право распоря­жаться принадлежащими городу землей, другой собственнос­тью, приобретать и отчуждать недвижимое и движимое иму­щество, обращаться в суд по имущественном делам города, заключать имущественные обязательства. Параметры полномочий ГОУ были ограничены границами города, отве­денных ему земель, где оно могло действовать самостоятель­но лишь «в пределах предоставленной ему власти», имело пра­во юридического лица, печать с городским гербом. Городское общественное управле­ние должно было отвечать «за превышение власти, за неис­полнение законных требований местных властей, за действия, противные существующим законам».

Должност­ные лица ГОУ предавались за преступления по должности суду, подлежали наказаниям, установленным Уложени­ем о наказании. Для городских голов предусмотрен был суд в судебной палате или в соединенной палате уголовного и граж­данского суда, гу­бернского по городским делам присутствия и первого департа­мента Правительствующего Сената.

Губернатор наделялся правом исполнительных распоряжений по городу в случаях, когда не исполнялись обязательные для го­рода повинности. Лишь через губернатора органы общественного управления могли пода­вать сведения, ходатайства о нуждах города в высшие правитель­ственные инстанции. Полиции было дано право оценивать реше­ния ГОУ по вопросам порядка и благочиния.

Учреждениями ГОУ являлись: а) городские избирательные собрания, б) городская дума, в) городской голова.Сохранялась их выборность на основе цензов: а) имуществен­ного, б) возрастного (с 25 лет); в) оседлого (не менее двух лет до выборов).

Составлялся один общий список избирателей. В него вклю­чались имеющие право голоса и в порядке по размеру сбора в доход города. Список делился на три разряда (курии) по объему сборов.Общее число гласных определялось по количеству избирате­лей: 30 гласных для города, где избирателей было до 300 человек, плюс по 6 гласных на каждые 150 избирателей свыше 300 человек и так до 72 гласных. Лишь в столице избирались 250, а в Москве 180 гласных. Оговаривалось, что число гласных из нехристиан не должно превышать одной трети их общего числа. Гласныеприсягали на добросовестность исполнения принимаемых имиобязательств.

Все гласные составляли городскую думу - распорядитель­ный орган, представлявший городское общество, от имени кото­рого дума действовала. Она избирала городского голову, городс­кую управу - исполнительный орган, городского секретаря, уч­реждала постоянные и временные комиссии, проводила ежегод­но не менее двух заседаний, которые назначались: а) по усмотре­нию городского головы, б) по требованию губернатора, в) по же­ланию не менее одной пятой гласных. Сроки заседаний утверждались губернатором. Он же раз­решал публиковать решения городской думы, если не усматри­вал в них нарушения имперских законов.

Члены городской управы избирались на 4 года, половина их замещалась через 2 года. Управа вела всю текущую работу под руководством городского головы, подлежащие коллегиальному обсуждению дела решала большинством голосов. Членами уп­равы не могли быть одновременно отец и сын, тесть и зять, род­ные братья.Состав канцелярий, ее отделов по предметам ведения фор­мировался на основе найма специалистов различного профиля. Должностным лицам не присваивались права государственнойслужбы.

Городское общественное управление не финансировалось государством, было основано на самофинансировании (самооку­паемости) путем сборов с недвижимого имущества, с докумен­тов на право производства торговли и промыслов, с трактирных заведений, постоялых дворов, съестных лавочек, с извозного иперевозного промыслов, лошадей, экипажей, собак. Размер сбора с недвижимости был установлен не выше 10% чистого до­хода или 1% его стоимости. Взыскание сборов предусматривало конкретные сроки, взимание пени, арест доходов, продажу иму­щества недоимщиков производилось административным поряд­ком, также как и государственных податей и повинностей, одно­временно с ними. Имелись и доходы с городского (муниципаль­ного) имущества, кредита, займов, аукционных продаж городом движимого имущества, пошлин с привозимого и вывозимого товара. Отдельные города получали пособия из государственно­го казначейства, земских сборов на основании особых постанов­лений. Какие-либо дополнительные сборы, налоги могли уста­навливаться по ходатайству города государственным законода­тельным порядком.

Доходы, расходы устанавливались на предстоящий год, от­ражались в смете (росписи), счетоводстве. Бюджет и отчет на­блюдались губернатором, который следил за соответствием пе­речня и пределов сборов «Городовому положению», расходова­нием средств по назначению.Отчетность городского общественного управления не подле­жала ревизии государственных контрольных учреждений.

Характер реформ управления 80-90-х гг. «Положение о мерах к охранению госу­дарственного порядка и общественного спокойствия» от 14 авгу­ста 1881 г. наделило военные суды правом по представлению МВД и генерал-губернаторов решать дела по законам военного времени.

Евреям было запрещено селиться вне городов и местечек даже в пределах черты оседлос­ти, приобретать недвижимое имущество в сельской местности, селиться в Москве.[159] Ростов-на-Дону, Таганрог оказались изъяты из черты оседлости, которая была сокращена. Была установлена процентная норма в учебных заведениях для еврейских детей, приостановлен в 1889 г. прием евреев в присяжные поверенные.

По Положению от 12 июля 1889 г. уез­ды разделены на 4-5 участков. В каждый назначен министром внутренних дел земский начальник на основе следующих цензо­вых качеств:а) потомственный дворянин, б) высокий иму­щественный ценз, в) высшее образование, г) пре­бывание в течение нескольких лет на постах мирового посредни­ка, мирового судьи.

Были упразднены мировые судьи. Земский началь­ник занимался всеми крестьянскими делами, использованием капиталов, других ресурсов, состоянием хозяйства, был постав­лен фактически над всеми крестьянами. Второй инстанцией как в административном, так и судебном отношении являлся уездный съезд земских начальников под председательством уездного пред­водителя дворянства, который координировал работу участковых начальников. Надзор за уездными съездами земских начальни­ков осуществляло губернское присутствие под председательством губернатора, в составе губернского предводителя дворянства, гу­бернских чиновников и назначавшихся МВД двух непременных членов из местных дворян.

Параллельно земским начальникам стали действовать уезд­ные члены окружного суда, рассматривавшие наиболее крупные дела, изъятые у мировых судей. В уездных городах появились вместо мировых судей городские судьи, назначавшиеся мини­стром юстиции. Второй инстанцией для всех этих судов стал уез­дный судебный съезд под главенством уездного предводителя дворянства и в составе уездного члена окружного суда, одного-двух городских судей, нескольких земских начальников. Была ограничена гласность гражданского судопроизводства, суды получили расширенное право рассматривать дела при зак­рытых дверях. Кассационной инстанцией для волостных судов стали административные органы в лице губернских присутствий.

Одновременно с подготовкой и введением института земских начальников на основе проектов МВД были осуществлены меры по сохранению и частичной реорганизации крестьянской общины, ограничены семейные разделы, периодические переделы наделов земли, укреплена неотчуждаемость надельных земель, отменена подушная подать, развито косвенное налогообложение, узаконено Законом от 13 июля 1889 г. переселение крестьян из центральных губерний на свободные земли Сибири и Средней Азии.

В новом Городовом положении от 11 июня 1892 г. были:1) уточнены предметы ведения, функции ГОУ, направленность попечительства на развитие торговли, промышленности, кре­дитного, биржевого дела, здравоохранения, образования, бла­гоустройства, санитарного состояния. Значительно рас­ширены рамки попечительства об устройстве православных храмов, поддержании их в исправности, о дру­гих учреждениях, имевших целью укрепление нравственности городского населения;2) существенно изменены система учреждений городского об­щественного управления, их численный состав, порядок формирования, взаимоотношения с правительствен­ными органами;3) отменены городские избирательные собрания; 4) избирательный налоговый ценз заменен имущественным, право голоса получили лица, учреждения, общества, товари­щества, компании, владеющие не менее года в городе недви­жимым имуществом, оцененным особой комиссией и сто­ящим не менее 3000 руб. в обеих столицах, не менее 1500 руб. в Одессе и губернских городах с населением свыше 100 тыс. человек, не менее 1000 руб. в других губернских, областных, входящих в градоначальства и крупных уездных городах, не менее 300 руб. в остальных городских поселениях;5) сокращена численность гласных до 20 человек в городских поселениях с числом избирателей более 100, до 160 в сто­лицах, до 80 в Одессе и губернских городах с населением свыше 100 тыс. человек, до 60 в других губернских, обла­стных, входящих в градоначальства и уездных городах, до 40 во всех остальных;6) для мелких городов введено так называемое «упрощенное управление»: сход домохозяев избирал собрание 12-16 упол­номоченных, которое выбирало старосту и одного-двухпомощников;7) предусмотрены кандидаты в гласные на случай замены вы­бывших, товарищи, помощники городского головы;8) расширен запрет на выбор должностных лиц одного город­ского учреждения по степени родства;9) дозволено совмещение выборных и чиновных должностей, выборные лица были приравнены к государственным чиновникам и считались на государственной службе;10) расширены система опеки и вмешатель­ство властных органов в дела городского общественного уп­равления. Усилена ответственность гласных, которые могли быть оштрафованы, исключены из состава думы за неявку на ее заседания.

Источники и литература.

1. Леонтович В.В. История либерализма в России. М., 1995.

2. Политическая история России. Хрестоматия для вузов. М., 1996.

Дата добавления: 2014-01-03