Во второй половине 60-х - начале 80-х гг

Тема 16. Система государственного управления

Новый этап политического и социально-экономического раз­вития СССР, связываемый в литературе с именем Л. И. Брежне­ва, начался с конца 60-х гг., когда произошли такие внешнеполи­тические события, как подавление организацией Варшавского Договора чехословацкой либеральной революции («Пражской вес­ны»), осуществлявшейся под лозунгом «демократического соци­ализма», обострение отношений СССР с маоистским Китаем, усиление напряженности в отношениях СССР с США в связи с американской агрессией во Вьетнаме. Все это стимулировало, с одной стороны, усилия руководства КПСС и СССР по укрепле­нию обороноспособности и централизованного управления, с другой - борьбу с попытками нетрадиционного («оппортунистического», «фальсификаторского», «ревизионистского») толкования социалистической идеологии, в том числе в управленческой сфе­ре. В социально-экономической сфере также произошли поэтап­ные изменения, ставшие рубежом развития общества. В стране начались контрреформы по всему спектру политико-администра­тивного управления: в политике (смена концепции строительства коммунизма концепцией развитого социализма), в управлении (уп­разднение совнархозов и восстановление министерств), в эконо­мике (свертывание политики сентябрьского пленума ЦК КПСС), в партии (отмена принципа ротации кадров, разделения партко­мов по отраслевому принципу), в гражданском обществе (пре­следование инакомыслящих).

В начале своей деятельности в качестве первого лица в госу­дарстве Л.И. Брежнев не только не имел своей программы дей­ствий, но даже не стремился ее сформировать, что было доста­точно редким случаем не только в мировой, но и в отечественной истории. Его управленческая философия мало чем отличалась от хрущевской, если не считать особенностей его личности. Бреж­нев был самым типичным представителем третьего «сталинско­го» поколения советских кадров выдвиженцев 1930-х гг., уцелев­ших в ходе бесчисленных чисток и репрессий и воспринявших стиль политического исполнительства и проведения в жизнь по­литической линии вождя. Став первым лицом в государстве, Брежнев мог реально заниматься преимущественно повседнев­ным администрированием, бюрократической перетасовкой кад­ров при сохранении политического режима. Он, как аппаратчик и прагматик-управленец, укрепил власть коммунистической по­литической элиты, именовавшейся официально номенклатурой. Важнейшим элементом системы был ранее сложившийся партий­ный аппарат ЦК - ревкомов-обкомов - горкомов-райкомов, ко­торый традиционно подменял соответствующие выборные партийные и особенно советские органы и руководил всеми ос­тальными общественными организациями. Этот аппарат толь­ко при ЦК составил более 4000 человек, работавших более чем в 20 отделах, которые подразделялись на сотню секторов. Па­раллельно функционировало около 100 министерств и ведомств. Всего управленческим трудом занимались 18 млн. человек, что, однако, значительно меньше количества чиновников в совре­менной России, в которой отсутствует административно-коман­дное управление. Советский депутатский корпус всех уровней формировался исключительно партийными органами, которые предлагали избирателям одобрить в ходе безальтернативных, хотя всеобщих и тайных, выборов одного кандидата от «неру­шимого блока партии и народа». Советская власть по-прежне­му выполняла функцию ширмы для всевластия аппарата партии - государства. По многим показателям политическая брежневская система «развитого социализма» весьма напоми­нала сталинскую, но без ее ведущей карательно-репрессивной функции.

Брежнев не был вождем или диктатором сталинского образ­ца. Мнение о том, что он реанимировал сталинизм или проводил в жизнь неосталинизм, не совсем корректно. Действительно, все, что было апробировано при Сталине и дало необходимый пози­тивный результат, как правило, возвращалось в управленческую практику. Но при этом не все хрущевские реформы были полно­стью перечеркнуты. Для Брежнева гораздо важнее было устра­нить радикальный дух безудержного авантюрного реформатор­ства, ввести преобразования в русло продуманности, постепен­ности, стабильности, и в этом он более чем преуспел. Термин «стабильность» является определяющим при характеристике все­го этапа 1970-х - первой половины 1980-х гг., так как застойные тенденции стали явственно фиксироваться в основном в конце этого периода.

Большой эффект дали реформаторские решения, подготов­ленные А.Н. Косыгиным и его окружением. Председатель Сов­мина А.Н. Косыгин, по общему мнению, значительно превосхо­дил Брежнева по компетентности в экономических вопросах и профессионализму в государственном управлении, и был еще в большей степени, чем Брежнев, прагматик и технократ. Все идео­логические и политические кампании он оценивал с позиций по­лезности для развития производства (особенно легкой промыш­ленности), совершенствования системы управления на основе ог­раниченной и контролируемой децентрализации, воспитания но­вого поколения хозяйственных руководителей. До середины 70-х гг. в руководстве существовало скрытое противоборство Косыгина и Брежнева, закончившееся победой последнего. Пос­ле отхода Косыгина от управленческой деятельности Брежнев предпринимает политические акции, которые закрепляют отказ советского государства от рыночных реформ.

Экономическая необходимость реформ, в частности введе­ния элементов рыночной политики, была совершенно очевидна, и можно было ожидать, что сама жизнь заставит новое консерва­тивное руководство продолжать хотя бы в урезанном виде преобразования. Однако острота проблемы была неожиданно снята нахождением мощного источника дополнительной валюты в виде экспорта обнаруженных с помощью космических спутников круп­нейших запасов нефти, газа и других энергоносителей. За счет нефтедолларов государство стало закупать западное оборудова­ние и технологии и на этой экстенсивной основе решать назрев­шие проблемы. Вместо того чтобы добиваться повышения каче­ства продукции, интенсификации производства, получения при­были, внедряя достижения научно-технического прогресса в про­изводство, бюрократия сделала ставку на импортные накачки. Поскольку распределительная функция госаппарата вновь стала главной, управление сосредоточилось на вертикалях власти, а са­мостоятельность субъектов в горизонтальных структурах была практически ликвидирована.

Сущность политики Брежнева заключалась в сохранении до­стигнутых темпов производства и экстенсивном расширении про­изводственных мощностей. В результате СССР фактически «про­спал» информационную революцию - компьютеризацию. Вто­рой космический прорыв в науке и производстве не удался. В то время как США, Западная Европа и Япония развивались на пост­индустриальных направлениях модернизации, советская эконо­мика традиционно и инерционно развивалась в рамках индустри­ального этапа. Хотя были отрасли, например, космическая, обо­ронная, которые выпускали конкурентоспособную продукцию, не они определяли погоду в стране. Именно в этом заключается са­мый, может быть, главный методологический просчет брежнев­ского руководства, ибо все, что не развивается, - останавливает­ся и умирает.

Буквального застоя в экономике в конце 1960-х - первой по­ловине 1970-х гг. не было и близко, до системного социально-по­литического кризиса было еще далеко, но негативная тенденция замедления социально-экономического развития уже обознача­лась. Правление Брежнева явилось периодом утверждения кон­сервативного традиционалистского, политического режима, в деятельности партийно-государственного аппарата господствовал принцип бюрократического централизма. В политической элите доминировали отношения своеобразного вассалитета нижестоя­щих по отношению к вышестоящим деятелям, отношения лич­ной преданности.

Новое партийное руководство последовательно осуществи­ло цикл политических контрреформ. На XXIII съезде КПСС в 1966 г. были отменены ограничения на занятие руководящих должностей в партийной иерархии, восстановлено название «ге­неральный секретарь ЦК КПСС». Позднее Брежнев совместил эту должность с постом Председателя Верховного Совета СССР и Председателя Совета Обороны. Первоначально Брежнев про­являл себя как энергичный и достаточно компетентный руково­дитель, хотя и тяготевший к консерватизму, но осуществляв­ший грамотное руководство в интересах страны. Но в конце своего правления он потерял здоровье и возможность критическо­го мышления и даже попытался при поддержке своего окруже­ния организовать подобие нового коммунистического культа своей личности. Но, несмотря на все усилия, предпринятые го­сударственной идеологической машиной, культ в пропаганде не привел к культу в массовом общественном сознании, ибо, во-первых, после столь «великой и страшной» личности, как Ста­лин, претендовать на культ заурядной фигуре Брежнева было практически невозможно. Хрущев считался ниспровергателем культа личности Сталина, что создавало ему возможность вой­ти в историю как «великому реформатору», то Брежнев пришел к власти как заурядный эпигон третьего порядка и объективно не мог ни на что претендовать. Для культа нужны особые соци­ально-психологические условия, которые отсутствовали в отно­сительно спокойной атмосфере 70-х гг., необходимы крупные управленческие заслуги перед нацией, нужна, наконец, особая харизматическая личность. Всего этого у Брежнева не было и близко, если не считать маниакальной страсти к геройским зо­лотым звездам.

Начиная с середины 70-х гг. в силу резкого ослабления здо­ровья Брежнева реальное управление в партии сосредоточилось на Политбюро ЦК КПСС. В рамках этого органа образовалась узкая группа партийных олигархов в составе Ю.В. Андропова, А.Н. Громыко, Д.Ф. Устинова, М.И. Суслова, в какой-то мере К.У. Черненко, которая вместе с Брежневым фактически реша­ла все принципиальнейшие вопросы. По-прежнему сохранял свои позиции Секретариат ЦК КПСС, 20 отделов которого все более дублировали и подменяли министерства правительства. Через эти отделы осуществлялось так называемое политическое, за­частую прямое руководство отраслями народного хозяйства. Ана­логичное положение сложилось и на местах, где местные ЦК, крайкомы и обкомы монополизировали принятие всех полити­ческих решений и контролировали деятельность советских и хо­зяйственных организаций.

В управлении экономикой был восстановлен отраслевой принцип и устранена введенная Хрущевым совнархозовская террито­риальная система. Министерство занималось перспективным и годовым планированием развития соответствующей отрасли, ут­верждало штаты центрального управления, положения о глав­ках, контролировало их деятельность. Развитие управленческой системы шло замедленным эволюционным путем — через со­здание новых структур, перераспределение ответственности в рам­ках министерств и ведомств, изменение системы показателей, адаптации к новым задачам. Все эти годы декларировался, про­рабатывался, но плохо осуществлялся курс на интенсификацию производства и повышение его эффективности.

Структура управляющей системы, т.е. постоянный состав подразделений, основанный на жестком штатном расписании, где все должности управленческих работников зафиксированы, а их обязанности регламентированы, была рациональна в условиях стабильной номенклатуры изделий и значительных объемов про­изводства. Начиная со второй половины 70-х гг. она все сильнее стала расходиться с потребностями экономики, в частности не давала возможности гибко реагировать на изменяющиеся цели производства.

С 1973 г. стала формироваться обновленная система управ­ления. Главные управления министерств ликвидировались, и ус­танавливалась трехзвенная схема управления: министерство - производственное объединение - предприятие. Поиск решения шел опытным путем организации хозрасчетных объединений, путем прямого давления партийных органов на министерства с требованием переходить на эту систему управления. Однако мно­гие предприятия и даже объединения были по-прежнему бесправ­ны в вопросах развития собственной инфраструктуры, матери­ального стимулирования работников, распределения жилья. Цен­трализация управления, позволявшая ранее концентрировать ре­сурсы на важнейших объектах в период освоения построенных производств, теперь становилась отрицательным фактором, так как способствовала неоперативности, негибкости, бюрократизму в худшем смысле этого слова.

Необходимость согласования интересов территорий и ве­домств, являвшаяся серьезнейшей управленческой проблемой, привела к появлению довольно устойчивых механизмов: созда­вались советы директоров, штабы по координации и контролю за строительством, практиковалось создание постоянных и времен­ных партийных групп. Все эти структуры создавались по иници­ативе партийных органов. Государственной структуры, которая могла бы эффективно выполнять функции согласования ведом­ственных интересов при строительстве и освоении производств, создать не удалось. Только через партийные органы шло согла­сование планов развития.

К концу 70-х гг. начала все более рельефно проявляться тен­денция стагнации, обостряемая исчерпанием резерва рабочей силы. В экономике стали усиливаться деградация и консервация основных фондов, сверхмилитаризация хозяйства, кризис систе­мы управления, проявлявшийся в затратности производства, мо­нополистичное, немобильности форм собственности, дефицит­ности внутреннего рынка, нестимулированности труда, внедре­ния престижных, но нерентабельных программ.

Развитие производства подошло к качественно новому рубе­жу - появлению производственно-территориальных комплексов, что потребовало и новых форм управления. С 1979 г. стали фор­мироваться производственные территориальные органы управле­ния. Имевшаяся система оценки деятельности предприятий — по валу — недостаточно стимулировала внедрение новой техники и переход на выпуск новой продукции. Эта проблема осознавалась на всех уровнях управления и предпринимались попытки ее ре­шить.

Постановление ЦК КПСС от 12 июля 1979 г. «Об улучшении планирования и усилении эффективности производства и каче­ства работы» предлагало (обязывало) введение более 200 показа­телей, отражающих все направления хозяйственной деятельнос­ти предприятий и подлежащих утверждению вышестоящими орга­нами. Вводился показатель нормативно чистой продукции, кото­рый заменял показатель «валовая продукция», не дававший вер­ного представления о состоянии хозяйственной деятельности. Но новый показатель не получил широкого применения и не оправ­дал надежд. Продолжились централизация управления экономи­кой, развитие директивного планирования, всемерное ограниче­ние рыночного ценообразования и методов материального сти­мулирования производства. В результате темпы прироста эконо­мики упали до нормы западных стран - 3,5% в год, но это было значительно меньше 8,4% в 8-й пятилетке. В принципе СССР вступил в развитую индустриальную фазу развития, для кото­рой, как показал опыт Европы, характерно стабильное развитие без фантастических приростов валового продукта. Но коммунис­тические идеологи все еще надеялись, что преимущества социа­лизма могут позволить форсированными методами развиваться вопреки всему. Вместо того чтобы научиться правильно распорядиться гигантским экономическим потенциалом страны и подго­товить условия для перехода в постиндустриальное общество на основе научно-технической революции, идеологи КПСС стреми­лись следовать иллюзии продолжения коммунистического стро­ительства, о формировании «развитого социализма», о сохране­нии прошлых темпов развития.

Советская экономика при Брежневе представляла собой не­простой феномен, который некорректно клеймить термином «застой». Ориентация Брежнева на стабильность и отказ от уп­равленческих реформ имела под собой определенное обоснова­ние, заключавшееся в постепенно развивающемся по нисходя­щей, экстенсивно, но росте экономики. С 1970 по 1988 г. общее промышленное производство в СССР возросло в 2,38 раза про­тив 1,32 раза в Англии, 1,33 - в ФРГ, 1,48 - во Франции, 1,68 - в США, в 2,0 - в Японии. Среднегодовые темпы роста общественного производства постепенно снижались, но это было бесспорно связано с возрастанием его абсолютных объемов. Объем законченного общественного продукта в СССР за 1960 г. был превышен в 1970 г. в 2,1 раза, в 1980 г. - в 3,5 раза, а в 1988 г. - в 4,7 раза. При всех недостатках и пороках полити­ческой экономической системы она обеспечивала довольно вы­сокий уровень благосостояния населения, реализацию консти­туционных прав на труд, отдых, бесплатное образование и здра­воохранение, пенсионное обслуживание. Население рассчиты­вало на последующие успехи и достижения и до определенного времени выражало достаточное политическое согласие с правя­щей компартией, что проявлялось в итогах различных выборов в законодательные органы власти. Хотя выборы были безаль­тернативные, но тайные, и избиратели все-таки имели реаль­ную возможность выразить своей протест, вычеркивая предло­женную кандидатуру или производя соответствующую надпись на бюллетене. Однако это делали в масштабе всей страны не­сколько десятков тысяч человек, что относительно 200-милли­онного населения составляло десятые доли процента.

Постановлением ЦК КПСС и Совмина СССР от 14 июня 1983 г. вводились новые критерии по выполнению плановых за­даний, по объему реализованной продукции, исходя из договор­ных обязательств, по номенклатуре, качеству и срокам, а также по росту производительности труда, снижению затрат, повыше­нию технического уровня производства. Добиться действитель­ной оценки деятельности предприятий по этим критериям не уда­лось. Много внимания уделялось проблеме улучшения планирования. Достижением следует считать появление во второй поло­вине 70-х гг. территориально-отраслевых программ интенсифи­кации экономики отдельных регионов. Постепенно, хотя очень медленно и непоследовательно, расширялись права производ­ственных объединений. Взятый курс на развитие бригадных форм организации труда требовал расширения самостоятельности ни­зовых структур - бригад, предприятий и передачи им части уп­равленческих функций. Реализация этого курса была затруднена рядом серьезнейших препятствий юридического, организацион­ного, финансового характера, проблемами работы НОТ, психо­логической неготовностью руководителей предприятий. Как яв­ление хозрасчетные бригады состоялись и заняли серьезное мес­то в трудовых коллективах промышленных предприятий, но их создание шло под давлением партийных структур, при сопротив­лении администрации. В целом вследствие установившегося бю­рократического централизма и слабых горизонтальных связей предприятий управленческие реформы не привела к радикаль­ным сдвигам. Однако следует признать, что в стране происходи­ла определенная перестройка административно-командной сис­темы. Оперативное управление производственных объединений перестало быть функцией органов власти. Четко обозначилась тенденция к уменьшению жесткости иерархических структур, расширялась кооперация. Высшие инстанции осуществляли де­легирование оперативных полномочий управления на низший уровень, оставляя за собой задачи интеграции производственных усилий в масштабе страны и регионов, разработку экономиче­ской стратегии.

В сельском хозяйстве также развивалась межотраслевая ин­теграция колхозов и совхозов с обрабатывающими предприятия­ми и научно-исследовательскими организациями. Появились рай­онные, областные и республиканские агропромышленные объе­динения. Во главе их стоял совет объединения и имелся распоря­дительный орган — президиум. Всю новую систему возглавила сначала комиссия при Совете Министров, преобразованная впо­следствии в Госагропром СССР. Первоначальные функции коор­динации министерств и ведомств соответствующего профиля ес­тественным образом были заменены на функции бюрократичес­кого централизованного управления.

В целом в стране шло развитие в качественном и количе­ственном отношении министерств, ведомств, госкомитетов, об­щее число которых достигло 100 единиц в 1980 г. Особенно усилились ведомства военно-промышленного комплекса, успешно обеспечившие в условиях «холодной войны» стратегический па­ритет СССР и США. Однако решение этой глобальной задачи очень дорого обошлось стране и социально-политической сис­теме. В условиях, когда валовой продукт США почти вдвое пре­восходил валовой продукт СССР, достигнутый паритет озна­чал, что советское государство располагало значительно мень­шим объемом оставшихся финансовых средств и было вынуж­дено игнорировать резко возросшие потребительские интересы населения. Советский народ устал от постоянного напряжения сил, бесконечных мобилизаций, требований повышения произ­водительности труда на основе идеологизированного энтузиаз­ма при минимуме материальных стимулов. Апатия, пассивность, аллергия к коммунистическим лозунгам стали все шире рас­пространяться в общественном сознании нации. Этому в нема­лой степени способствовали такие качества власти, как ведомственность и бюрократизм.

Эти пороки подорвали одну из главных основ советского строя - общенародный характер собственности и хозяйства. За­падные экономисты неоднократно отмечали особенность совет­ской системы: с точки зрения частных критериев советская эко­номика выглядела отсталым и корявым, но в целом, исходя из общих критериев, была необычайно и поразительно эффектив­ной, особенно в избранных ключевых направлениях развития. Ве­домственность разрушала эту эффективность, так как являлась замкнутой административно-хозяйственной системой, проводив­шей собственную хозяйственную практику. По мере усиления изо­ляции ведомства происходила своеобразная латентная денационализация части общенародного хозяйства. По мере сращивания партийной номенклатуры с ведомственной ротация кадров замед­лилась и центральная власть все больше теряла контроль за кад­ровым корпусом ведомств. В условиях научно-технической рево­люции требовалось усиление межведомственных связей, в то вре­мя как в реальной действительности шел процесс их ослабления. Более того - ведомственность соединялась с местничеством - тенденцией регионализма, противостоящей интересам центра, го­сударства в целом. Образование региональных элит, включав­ших в себя работников аппарата ведомств и работников област­ных структур власти, породило возникновение настоящих номен­клатурных кланов. Сформированные в период совнархозовского этапа управленческой деятельности региональные кланы не только не были в последующем ликвидированы, но усилены за счет под­ключения представителей центра.

Особую роль в функционировании политического управле­ния страной играл КГБ СССР во главе с Ю.В. Андроповым, ко­торый являлся членом Политбюро ЦК КПСС и членом прави­тельства. В своей деятельности он опирался, как во всех мини­стерствах, на коллегию и партком, но располагал колоссальным аппаратом в центре и на местах. В КГБ насчитывалось вместе с погранвойсками 400 тыс. человек, из которых около 90 тыс. были штатными сотрудниками. Это делало КГБ совершенно уникаль­ным политическим институтом, способным влиять на развитие всей государственной жизни. В аппарате КГБ имелось 5 главных управлений: разведки, контрразведки, погранохраны, спецсвязи, охраны Конституции (фактически подавление инакомыслия) и 11 технических управлений. Среди этих управлений особое зна­чение приобрело пятое управление по охране Конституции, кото­рое занималось фактически контролем идеологической деятель­ности противников существующего конституционного строя.

В 1977 г. была принята новая Конституция, ставшая преем­ницей предшествующих основных законов 1924 и 1936 гг., а так­же проекта, разработанного в 1963 г. По сравнению с последним проектом она была в значительной мере консервативнее и догма­тичнее. Большинство демократических нововведений, предлагав­шихся в 1960-х, из нее были убраны. Главной отличительной особенностью этой Конституции являлось законодательное закрепление в 6-й статье руководящей и направляющей роли Ком­мунистической партии, объявленной ведущей силой общества.

Конституция законодательно зафиксировала построение в СССР общества «развитого социализма» и утверждала принципы общенародного государства. Однако в действительности социа­листические народовластные идеалы не были не только в полной мере реализованы на практике, но более того, не было настоя­щих гарантий против реставрации капитализма. Наличие всего лишь основ развивающегося социализма при сохранении ряда негативных тенденций объясняет сложившуюся реальность, в которой Конституция расходилась с реальной политической прак­тикой функционирования авторитарно-номенклатурного полити­ческого режима.

В Конституции законодательные функции закреплялись за Верховным Советом СССР, состоявшим из палаты Совета Со­юза и палаты Совета Национальностей. Он возглавлял всю строй­ную систему Советов сверху до низовых сельских и районных советов депутатов. Советы являлись органами общего руковод­ства, а непосредственное управление осуществляли выборные исполнительные комитеты, которые непосредственно руково­дили хозяйственной, культурной жизнью, здравоохранением, образованием, органами МВД и т.д. При Верховном Совете был постоянно действующий орган - Президиум Верховного Сове­та СССР, который толковал законы, издавал указы, организо­вывал работу постоянных комиссий, ратифицировал мирные договоры.

Высшим исполнительным органом управления и исполни­тельной власти являлось правительство - Совет Министров СССР, образуемый Верховным Советом нового очередного со­зыва. Центральными органами управления являлись министер­ства и государственные комитеты, опиравшиеся на свои структу­ры. Судебная система и прокуратура практически не изменилась в сравнении с предшествующим порядком. В Основном Законе признавалась роль общественных организаций, в частности, ком­сомола, профсоюзов, органов народного контроля, трудовых кол­лективов. Все эти политические субъекты должны были образо­вать советский социум, развивающийся в русле коммунистичес­кого самоуправления.

На основе Конституции был принят ряд законодательных актов, регулирующих власть на местах. Функции и полномочия местных Советов были существенно расширены. К их ведению были отнесены вопросы местного значения, исходя из общегосу­дарственных интересов и интересов граждан, проживающих на данной территории. Было выделено пять основных направлений деятельности местных Советов, позволявших им быть хозяева­ми на соответствующей территории: 1. Руководство государствен­ным, хозяйственным, социально-культурным строительством. 2. Утверждение планов развития местного бюджета и отчетов об их исполнении. 3. Осуществление руководства подчиненными им органами, предприятиями, учреждениями и организациями. 4. Обеспечение соблюдения законов, охрана государственного и общественного порядка. 5. Содействие укреплению обороноспособности.

Местные Советы наделялись правом координировать и конт­ролировать работу всех расположенных на их территории пред­приятий и организаций по жилищному, коммунальному строи­тельству. Советы могли приостанавливать решения любых руко­водителей, если они противоречили законодательству. Характер­но, что Советам были даны права, отнесенные к исключитель­ной их компетенции без вмешательства исполкомов. Все эти меры по совершенствованию советской системы имели прогрессивное значение, но их было явно недостаточно для обеспечения их ре­ального полновластия. Сессии местных Советов созывались ред­ко, большая часть вопросов решались исполкомами по указке парткомов. Далеко не все депутаты добросовестно выполняли свои обязанности. Избирательная система была построена таким об­разом, что, несмотря на тайное и всеобщее голосование, она ос­тавалась безальтернативной и гарантировала прохождение тех кан­дидатов, которые были безопасны для действующей власти и не могли выступить в защиту интересов региона и групп трудящих­ся даже в случае необходимости.

Вся эта стройная советская система на практике дополнялась параллельно функционировавшей партийно-номенклатурной си­стемой, которая зачастую подменяла Советы. Верховный Совет и его Президиум по-прежнему были фактически не законотвор­ческим, а законоутверждающим и законопубликующим органом, которые готовили по поручению ЦК КПСС и фиксировали уже принятые партийные решения. Депутаты Советов всех уровней избирались на безальтернативной основе под контролем партко­мов из числа заранее подобранных ими кандидатов. Хотя изби­рательная система была всеобщей, тайной, прямой и равной, она не обеспечивала реальной демократии. Судебная система также была подконтрольна власти. Отсутствовал реальный механизм, обеспечивающий независимость судей от администрации, не было по-настоящему независимой адвокатуры, и широкое распростра­нение получило так называемое телефонное право, т. е. согласо­вывание судебных решений с вышестоящими инстанциями и партийной номенклатурой. Система органов народного контроля также была подотчетна партии, более того, была существенно ограничена в правах даже по сравнению с первоначальными ука­зами и законами.

В конституционном порядке закреплялась роль обществен­ных организаций и трудовых коллективов. Общественные орга­ны получили право законодательной инициативы, а трудовые коллективы были определены как самостоятельные элементы политической системы. В развитие этой нормы впоследствии был принят Закон о трудовом коллективе, но, к сожалению, половин­чатого характера.

В новую Конституцию были включены новые конституцион­ные права: на жилище, охрану здоровья, пользование достиже­ниями культуры, свободу творчества, участие в управлении госу­дарственными и общественными делами, в обсуждении и приня­тии законов. Эти конституционные права играли большую роль в определении правового статуса граждан, в правомерности их притязаний на ту или иную долю материальных и духовных благ. Публицисты часто подчеркивают, что между юридическими пра­вами и возможностями их реализации на практике в условиях «развитого» социализма существовал большой разрыв. Действи­тельно, порядок правоприменительной деятельности органов го­сударственного управления был сориентирован на широкое ад­министративное усмотрение, которое осложнялось в ряде случа­ев коррупцией среди должностных лиц. Определенная часть чи­новничества взимала с населения поборы за услуги, за счет лич­ного бюджета трудящихся компенсировалась часть стоимости разворованного государственного сырья. Нарушался порядок по­лучения материальных и иных благ из общественных фондов потребления. Помимо этого госаппарат активно участвовал в на­ступлении на свободу слова. Не реальны были права граждан на митинги, демонстрации, обжалование действий должностных лиц в суде и др. Но в то же время следует признать и другое: во-пер­вых, масштаб злоупотреблений периода развитого социализма не может сравниться с тем разгулом коррупции и преступности, который наступил после поражения социалистической системы; во-вторых, советское государство реально гарантировало всем трудящимся определенный минимум жизненных благ; в-треть­их, государство сохраняло политический и экономический по­тенциал, который при правильном использовании и управле­нии мог позволить продуктивно решать эти проблемы. Для этого в первую очередь необходимо было радикально усовершенство­вать административно-управленческую систему и решить воп­рос о регулярной ротации кадров управленцев высшего эшело­на власти.

В 1970-1980-х гг. предпринимались активные попытки по совершенствованию законодательства, регулирующего управлен­ческую систему. Были разработаны и введены законы о труде, об административной ответственности и др. Важную роль сыграло Постановление ЦК КПСС и Совета Министров «О мерах по даль­нейшему совершенствованию паспортной системы в СССР». В новых паспортах устранялась графа «социальное положение», ко сохранялась - «национальность». Это до известной степени про­тиворечило объявленному достижению - формированию в СССР новой наднациональной социальной общности людей - «совет­ский народ».

В общем и целом в развитии системы управления правящая партия руководствовалась так называемыми ленинскими принципами управления, к числу которых относились демократичес­кий централизм, сочетание единоначалия и коллегиальности, интернационализм, социалистическая законность, научное пред­видение. Эти принципы были реализованы в таких понятиях, как партийное политическое руководство деятельностью госу­дарственных органов, широкое участие трудящихся в управле­нии в рамках становления общенародного государства. На всех съездах правящей КПСС подчеркивалась необходимость повы­шения уровня планирования эффективности государственного и хозяйственного руководства. XXIV съезд КПСС ставил зада­чу внедрения современных средств и методов управленческой деятельности, более рациональной организации госаппарата, удешевления его и сокращения лишних звеньев. XXV съезд КПСС подчеркивал важность комплексного подхода, создания системы управления группами однородных отраслей, заверше­ния работы по созданию производственных объединений. Все последующие съезды также в принципе правильно ставили за­дачи, которые практически реализовывались далеко не в пол­ной мере, а в ряде случаев просто саботировались бюрократи­ческой машиной.

Ситуация требовала радикального обновления всех сторон жизни общества, но деградирующая номенклатурная элита во главе с заболевшим лидером оказалась не в состоянии обеспе­чить качественное руководство страной.

В политической системе стала все больше распространяться тенденция бюрократизации государственного аппарата в негатив­ном смысле, усиления «власти канцелярии» и ее отрыва от запро­сов трудящихся масс. Партийные аппараты все более отодвигали Советы от решения реальных проблем. Сессии Советов проводи­лись по заранее подготовленным сценариям. Партийный аппарат взял на себя практически все функции распоряжения и распреде­ления материальных ресурсов, активно подменяя исполнитель­ные и хозяйственные органы. В его работе стали процветать фор­мализм, приписки и очковтирательство, что вызывало рост ве­домственности и местничества. Аппарат становился малоуправляемым и превращался в «вещь в себе». Бюрократизация проник­ла в общественные организации, в которых создавались свои ап­паратные структуры. Формализм стал основным содержанием их работы. Произошло явление, о котором предупреждал Ф. Энгельс: слуги народа превратились в своеобразных господ над обществом. Коммунистические идеологи, стремясь обеспечить единство исполнительной и законодательной власти под контролем правящей единственной партии, забыли, что даже классики марксизма указывали на необходимость разделения властей, ибо оно есть не что иное, как прозаическое разделение труда, приме­ненное к государственному механизму в целях упрощения и кон­троля (Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 5. С. 203). Крайняя центра­лизация и административно-командные методы управления дали свои результаты в годы войны и восстановления народного хо­зяйства, в новых же условиях функционирования индустриаль­ного общества с достаточно развитыми принципами социализма стали анахронизмом. При наличии колоссально выросшего объ­ема общественных и экономических связей стало невозможным из центра контролировать и направлять их развитие в полном объеме. Именно сохранение административно-командных мето­дов управления стало одной из главных причин нарастания за­стойных тенденций в экономике и мешало демократизации об­щественной жизни.

Протекционизм и кумовство проникли в самые высокие ин­станции. Брежнев назначал на высокие посты своих друзей, лич­но преданных клевретов и родственников. Эта порочная практика дублировалась на местах, многократно разрастаясь и усилива­ясь. Представители здоровых сил в партии (П. Машеров в Белоруссии, А. Снечкюс в Литве, братья Стародубцевы в Тульской области и многие другие) не смогли противостоять напору бю­рократического консерватизма, но в обществе нарастало понима­ние необходимости обновления политической элиты.

В 70-х гг. массовое пополнение номенклатурной элиты сни­зу, как это было во время ленинского призыва и после сталин­ских репрессий, фактически прекратилось. В партийно-элитном строительстве утвердилась практика индивидуального многосту­пенчатого отбора кадров. Будучи всем обязанными местной ад­министративно-политической группе руководителей, в круг ко­торых они были допущены, новобранцы стремились делать ка­рьеру, воспроизводя дух и букву существующих партийно-элит­ных отношений. Именно так поднимались по иерархической лестнице М.С. Горбачев и Э.А. Шеварднадзе, А.Н. Яковлев и дру­гие партчиновники, прославившиеся своим славословием вож­дям и бюрократическими прожектами и инициативами. Больше­вистская оппозиционная интеллигенция была уничтожена стали­низмом в 1930-х годах, и с тех пор в управляющей партии, слив­шейся с государственным аппаратом, отсутствовало понимание необходимости института легальной оппозиции, хотя бы в рамках КПСС.

Усиливающееся отчуждение псевдокоммунистической эли­ты от парода объективно создавало предпосылки для формиро­вания демократической антикоммунистической оппозиционной контрэлиты. Эти функции выполнило так называемое диссидент­ское движение, к которому примкнули, с одной стороны, часть сторонников демократического социализма, требовавшая реши­тельной дестабилизации общества, с другой - сторонники либе­рально-демократической ориентации буржуазного типа.

После смерти Брежнева 10 ноября 1982 г. в кулуарах Полит­бюро развернулась борьба за выдвижение кандидатур на высший пост. Победу одержал Ю. В. Андропов, и на пленуме 12 ноября по предложению К.У. Черненко, его конкурента, был избран Генеральным секретарем ЦК КПСС, что в партийном государ­стве объективно приравнивалось к должности правителя - пре­зидента или государя страны.

Избрание Андропова вызвало удовлетворение не только здо­ровой части партийной элиты, но и большинства населения стра­ны, которое ожидало перемен и наведения порядка в управлении страной. К этому времени кризис малоэффективной системы государственного управления был очевиден уже для самых ши­роких кругов общественности. Резко возросло сочувствие к дви­жению диссидентов (инакомыслящих), существование которого ранее массами зачастую игнорировалось. Основные течения оп­позиционной интеллигенции - демократическо-социалистическое, либерально-демократическое и национально-почвенническое закладывали основы для будущей политической оппозиции и со­ответствующих партий. Развитие теневой спекулятивной эконо­мики, рост коррупции в руководящей элите, несоответствие про­возглашаемых лозунгов «развитого социализма» действительно­сти - все это создавало подлинный политический застой. Вме­шательство КПСС в польский внутриполитический кризис, уча­стие СССР в гражданской войне в Афганистане, превратившееся в латентную межгосударственную войну, резко обостряло поли­тическую ситуацию и подводило широкие массы к мысли о необ­ходимости обновления.

Андропов сразу после своего вступления в должность пра­вителя огромного партийного государства начал сокращение лич­ного аппарата генсека. Он стимулировал расследование ряда громких уголовных дел, которые был вынужден ранее свернуть по указанию окружения Брежнева. Но одновременно в стране было продолжено преследование диссидентов, которые также не вписывались в андроповскую модель управления советским государством. В конце 1983 г. в стране были приняты более же­сткие указы Президиума Верховного Совета СССР об усилении ответственности за антисоветскую, антигосударственную дея­тельность.

Борьба за улучшение экономического положения, в котором явственно прослеживались элементы стагнации, началась с ши­рокомасштабной кампании по наведению элементарного порядка и производственной дисциплины, которая была фактически «ну­левым циклом» реформ. На практике борьба за дисциплину обо­рачивались курьезами, когда ретивые начальники организовы­вали облавы на «праздно шатающихся» по Москве. Но в дверь стучалась проблема многоукладной экономики. Различные хо­зяйственные уклады уже давали о себе знать в латентных фор­мах в теневой экономике в СССР и в открытой экономике вос­точноевропейских социалистических стран — в сфере обслужи­вания и легкой промышленности. Андропов осознавал, что в таких отраслях частный сектор полезен и эффективен, и раз­мышлял о его возможностях в СССР. Он особенно интересо­вался шведской социал - демократической моделью экономики. В первую очередь его привлекала эффективная система пере­распределения национального дохода в пользу бедных и средних слоев населения, развитая система социальной зашиты и роль в ней профсоюзов. Концепция «социального партнерства» с ее при­знанием частной собственности была для Андропова как комму­ниста неприемлемой. Смысл андроповской модели реформы уп­равления заключался в том, чтобы, сохраняя политические устои государства, постепенно вести дело к преобразованиям на осно­ве экономических реформ, развития многоукладной экономики, введения рыночных отношений под бдительным контролем го­сударства, пресекающим казнокрадство и коррупцию.

Был принят ряд управленческих решений в совместных по­становлениях ЦК КПСС и Совмина СССР о мерах по регулиро­ванию развития отраслей промышленности на основе чисто эко­номических методов, о повышении роли трудовых коллективов. Андропов ставил задачу частично децентрализовать экономику, придать плановой системе менее директивно-административный и менее всеобъемлющий характер. Для этого в ЦК КПСС был создан специальный Экономический отдел, который непосред­ственно возглавил Н.И. Рыжков, вокруг Андропова стала скла­дываться группа прогрессивных ученых и управленцев, готовив­ших разработки новых путей развития экономики, в том числе рыночные модели. В целом умеренные преобразования Андропова, несмотря на свою противоречивость и половинчатость, дали положительный результат - темпы прироста валового продукта составили почти 3,5%. Этот факт не признают современные эко­номисты, считающие, что либеральным рыночным реформам не было альтернативы.

От Андропова интеллигенция ожидала ослабления полити­ческого режима, однако цензура запретила ряд новых постановок в театрах. Это было связано во многом с тем, что идеологией занимались консерваторы К.У. Черненко, М.В. Зимянин, П.Н. Демичев, которые не допускали инновационных подходов. Андропов не стал форсировать политические реформы. На пред­ложения ученых-консультантов ускорить политическую демократизацию он не без оснований ответил: «Надо сначала накор­мить и одеть людей». Для достижения этого состояния прежде всего нужно было усовершенствовать конкретный механизм уп­равления экономикой и всем обществом. При этом Андропов особые надежды возлагал на демократизацию внутренней жизни правящей партии, которая оказалась полностью заформализованной и лишилась атмосферы поиска и инициативы. Он провел умеренную и осторожную чистку и обновление кадров партийно­го и государственного аппаратов, включая органы безопасности. За пятнадцать месяцев его правления было сменено 18 министров СССР, переизбрано 37 первых секретарей обкомов, являвшихся политическими губернаторами на местах. Это перепугало ста­рую политическую элиту, боявшуюся перемен и потери руково­дящих постов. Однако она знала о тяжелом состоянии здоровья Андропова и готовилась к реваншу.

В марте 1984 г. Андропов умер, не оставив политического завещания. Консервативное большинство Политбюро ЦК насто­яло на избрании новым генеральным секретарем ЦК КПСС про­фессионального партийного управленца, длительное время заве­довавшего Общим отделом ЦК, бывшего самого близкого спо­движника Брежнева - К. У. Черненко. При нем возобновились практически все процессы, которые были характерны для послед­него периода правления Л. И. Брежнева.

В конце 1984 г. по сложившейся в партии традиции от имени Черненко была опубликована накануне нового XXVII съезда КПСС статья - платформа под характерным названием «На уро­вень требований развитого социализма. Некоторые актуальные проблемы теории, стратегии и тактики КПСС». В этом докумен­те подчеркивалось, что прежде чем решать задачи коммунисти­ческого строительства, надо пройти длительный исторический этап развитого социализма. Это было запоздалое завуалирован­ное признание очевидного для всех факта, что в принципе до развитого социализма в СССР еще тоже далеко. Признавалось столь же очевидное отставание СССР от западных стран по про­изводительности труда и ставилась задача по решению этой про­блемы в обозримом будущем. В документе заявлялось, что всего этого можно достичь при активизации политических и идеологи­ческих методов руководства партией.

В начале 1985 г. тяжело больной Черненко попытался до­стойно покинуть свой пост. В беседе с Громыко он советовался о добровольном уходе с политической арены, не дожидаясь своей смерти, но не получил его согласия. Более того, больного генсе­ка безжалостно эксплуатировали в политических целях. На всю страну по телевидению показали, как еле передвигающийся Чер­ненко буквально при физической поддержке секретаря МГК Гри­шина голосует на избирательном участке.

М.С. Горбачев так обобщил и проанализировал эту ситуа­цию: «Общество не располагало необходимой информацией, чтобы сделать выбор. Вот если бы оно знало о действительном состоя­нии Брежнева и Черненко, знало, что почти десятилетие у руля страны стояли люди, физически не способные к работе». Госу­дарственная партия с ее бюрократическим аппаратом, построен­ным на принципах авторитаризма и бюрократизма, иерархии и дисциплины, не нуждалась в личностном факторе. Система «го­сударства-партии» требовала, чтобы остальные кадры снизу до­верху были винтиками и шурупчиками в механизме власти и управления. Самостоятельность допускалась в рамках реализа­ции принятых вышестоящими инстанциями решений. Антиры­ночные механизмы, тотальная плановость государственной эко­номики исключали возможности ее радикального реформирова­ния. Огромный народнохозяйственный комплекс нуждался в со­здании дополнительных механизмов самоуправления путем вне­дрения элементов кооперативной, акционерной, личной и даже элементов частной собственности. Дальнейшая эволюция тота­литарно-централизованной управленческой системы была уже невозможна, и в результате наступила стагнация экономики. Перестройка управления стала одной из самых главных задач, стоящих перед обществом.

Источники и литература.

1. История России. / Под ред. Я.А.Перехова. М.; Ростов н/Д, 2002.

2. Коржихина Т.П. Советское государство и его учреждения (ноябрь 1917 - декабрь 1991). М., 1994.

3. Лидеры российской власти и оппозиции. Т. 2. Ростов н/Д, 2002.

4. На пороге кризиса: нарастание застойных явлений в партии и в об­ществе. М., 1990.

5. Российская историческая политология. Ростов н/Д, 1998.

Тема 17. «Перестройка» (1985-1991 гг.):

Дата добавления: 2014-01-03