YIII. Сбалансированность бюджетов

В России принцип сбалансированности бюджета определён в Бюджетном кодексе в качестве одного из главных принципов построения бюджетной системы. Его претворение позволяет прекратить, распространённую в 90-е годы, практику составления и утверждения фактически несбалансированных бюджетов, особенно на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований.

На стадии составления проектов бюджетов реализация принципа сбалансированности бюджета обеспечивается благодаря соблюдению другого принципа – общего (совокупного) покрытия расходов бюджета.

На стадии исполнения бюджета дополнительными факторами, влияющими на сбалансированность бюджета, выступают, с одной стороны, методы оперативного регулирования бюджетных потоков, позволяющие эффективно маневрировать бюджетными средствами, а с другой – механизм сокращения бюджетных расходов и бюджетные резервы, использование которых, позволяет финансировать внезапно возникающие непредвиденные раходы.

Сбалансированность бюджетов определяется двумя состояниями:

1. профицит бюджета;

2. дефицит бюджетов;

При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета. Бюджетный дефицит не относится к числу финансовых явлений носящий чрезвычайный характер. В экономической теории отношение к нему разное, но его нельзя считать абсолютным злом или абсолютным благом, многое зависит от причин его возникновения и источников покрытия. Его пределы зависят от экономической ситуации.

Дефицит бюджета характеризуется превышением расходной части бюджета над доходной.

В мировой практике различают следующие виды дефицита бюджета:

1. Циклический дефицит бюджета – результат действия встроенных стабилизаторов экономики. «Встроенный» (автоматический) стабилизатор – экономический механизм, позволяющий снизить амплитуду циклических колебаний уровней занятости и выпуска, не прибегая к частным изменениям экономической политики. В качестве таких стабилизаторов обычно выступают прогрессивная система налогообложения, система государственных трансфертов (в том числе страхование по безработице) и система участия в прибылях.

2. Структурный дефицит бюджета – разность между расходами и доходами бюджета в условиях полной занятости. Кстати циклический дефицит нередко оценивается как разность между фактической величиной бюджетного дефицита и структурным дефицитом. Оценки структурного дефицита используются, в основном, в индустриальных странах, где размеры бюджетных дефицитов определяются в большей степени циклическими колебаниями, а не дискреционными мерами правительства.

3. Первичный дефицит бюджета – разность между величиной общего дефицита и всей суммой выплат по долгу (скрытый дефицит бюджета, обусловленный квазифискальной деятельностью государства). Наличие первичного дефицита является фактором увеличения долгового бремени.

Исторически, в отношении состояния бюджета, выдвигались три концепции:

1. Концепция ежегодного сбалансированного бюджета, состоит в том, что независимо от фазы экономического цикла каждый год расходы бюджета должны быть равны доходам. Это означает, что например, в период спада, когда доходы бюджета, налоговые поступления, минимальны, то государство, для обеспечения сбалансированности бюджета, должно снижать государственные расходы (государственные закупки и трансферты). А поскольку, снижение и государственных закупок и трансфертов ведёт к уменьшению совокупного спроса и, следовательно, объёма производства, то эта мера приведёт к ещё более глубокому спаду. И, наоборот, если в экономике бум, т.е. имеются максимальные налоговые поступления, то для уравновешивания расходов бюджета с доходами государство должно увеличивать государственные расходы, провоцируя ещё более высокую инфляцию. Таким образом, теоретическая несостоятельность такого подхода к регулированию бюджета достаточно очевидна.

2. Концепция бюджета, балансируемого на циклической основе заключается в том, что иметь сбалансированный бюджет ежегодно необязательно. Важно, чтобы бюджет был сбалансирован в целом в течение экономического цикла: бюджетный излишек, увеличивающийся в период бума, наиболее высокой деловой активности, когда доходы бюджета максимальны, должен использоваться для финансирования дефицита бюджета, имеющего место в период рецессии, минимальной деловой активности, когда резко сокращаются доходы бюджета. Эта концепция также имеет существенный недостаток: дело в том, что фазы бума и рецессии различаются по продолжительности и глубине. Поэтому суммы бюджетного излишка накопленного в период экономического бума и размера бюджетного дефицита, который накапливается в период спада, как правило, не совпадают, поэтому полностью сбалансировать бюджет не удаётся.

3. Концепция стабильности экономики, а не сбалансированность бюджета. Суть настоящей концепции сформулированной Кейсом, заключается в том, что инструменты государственного бюджета, государственные закупки, налоги и трансфертs? Должны быть использованы в качестве антициклических регуляторов, стабилизирующих экономику на разных фазах экономического развития. Если в экономике спад, то государство, в целях стимулирования деловой активности и обеспечения экономического подъёма, должно увеличивать свои расходы, государственные закупки и трансферты, и уменьшать налоги, что приведёт к росту совокупного спроса. И, наоборот, если в экономике бум, перегрев, то государство должно сокращать свою активность в расходовании средств и увеличивать налоги, что будет сдерживающим фактором деловой активности и "остудит" экономику, направит её к стабилизации. Состояние государственного бюджета при этом, значения не имеет. При использовании данной концепции многие страны скатились в ситуацию хронического бюджетного дефицита и усиления инфляционных процессов.

Природа возникновения бюджетного дефицита:

1. дефицит бюджета связан с необходимостью осуществления крупных государственных вложений в экономику (это не кризисные явления, а государственное регулирование экономической конъюнктуры);

2. дефицит бюджета связан с возникновением чрезвычайных обстоятельств (стихийные бедствия, войны) когда обычных резервов становится недостаточно и приходится прибегать к источникам иного рода;

3. дефицит бюджета связан с кризисными явлениями в экономике, неэффективностью финансово-кредитных связей, неспособностью правительства держать под контролем финансовую ситуацию в стране;

В мировой практике дефицит бюджета считается управляемым если:

– государственный долг страны не превышает 50 % от ВВП;

– бюджетный дефицит не превышает 2-3% валового внутреннего продукта;

Проиллюстрируем динамику бюджетного дефицита в Российской Федерации:

1993г.-10,6% к ВВП; 1997г.- 3,85 к ВВП;

1994г.- 9,2% к ВВП; 1998г.– 4,7% к ВВП;

1995г.-7,9% к ВВП; 1999г.- 2,54% к ВВП;

1996г.- 3,85% к ВВП; 2000г. – первичный профицит;

2001г. – 2008г. профицит.

2009г. – 7,8%; 2011 – 3,59% (прогноз);

2010г. – 6,8%; 2012 – 3,09% (прогноз).

2013 – 2,89% (прогноз)

Бюджетным кодексом РФ установлены следующие ограничесния по размеру бюджетного дефицита:

- для федерального бюджета, дефцит не может превышатьразмер нефтегазового дефицита (4,7% от ВВП);

- для бюджета субъекта РФ – не более 15% утверждённого общего объёма доходов;

- для бюджета муниципального образования – бюджетный дефицит не может превышать 10% утверждённого общего объёма доходов.

При наличии бюджетного дефицита обязательно указание в законе о бюджете источников его покрытия.

Общий объём этих источников финансирования дефицита бюджета в суме не может превышать 1% ВВП при утверждении бюджета.

На настоящий момент, в соответствии с законодательством, определены внутренние и внешние источники финансирования дефицита федерального бюджета.

Источники внутреннего финансирования дефицита бюдже та включают в себя:

1.разницу между средствами полученными (поступившими) от:

а) размещения ценных бумаг и средствами, направленными на их погашение;

б) возврата бюджетных кредитов и сумм представленных внутри страны и других бюджетных кредитов;

в) и погашенным кредитом МФКО и кредитных организаций.

– поступления от продажи акций, находящихся в собственности РФ;

– поступления от реализации драгоценных металлов и камней за вычетом затрат на их приобретение;

– курсовую разницу по средствам федерального бюджета.

Источники внешнего финансирования дефицита бюджета включают в себя:

1.разницу между средствами полученными и затраченными:

– от размещения государственных ценных бумаг деноминированных в иностранной валюте;

– от кредитования МФКО, иностранных юридических лиц и кредитных организаций;

– от погашения основного долга.

Объём бюджетного дефицита для федерального бюджета не может превышать 1% прогнозируемого ВВП.

Исторический опыт покрытия дефицита бюджета:

– вовлечение денег населения;

– возвращение капиталов (налоговые каникулы, как в Бразилии и Аргентине);

– опыт различной системы налогообложения (Китай – льготная система для возвратившихся капиталов китайцев и более жёсткая для китайского капитала внутри страны).

Существуют классические методы покрытия дефицита государственного бюджета (название классических этим методам дано, так как они применяются для покрытия дефицита бюджета в любых странах мира):

1. Совершенствование налоговой системы;

2. Государственные займы;

3. Эмиссия;

4. Реализация золотовалютного запаса;

Совершенствование налоговой системы во всём мире идёт в двух направлениях:

1. увеличение или уменьшение налогового бремени, увеличение или уменьшение количества налогов;

2. улучшение собираемости налогов.

Вторым классическим способом покрытия дефицита бюджета являются государственные займы на внутреннем и внешнем рынке.

Третий источник покрытия дефицита – эмиссия. Это самый негативный источник покрытия дефицита бюджета, так ка он носит инфляционный характер. Он применялся для покрытия дефицита с 1991 по 1995г., что привело к гиперинфляции в экономике Российской Федерации. Благодаря большим усилиям Правительства РФ и ЦБ данный источник не применялся с 1 января 1995г. (законодательно запрещён), но невозможность применения иных методов покрытия дефицита бюджета, в результате финансового кризиса 1998г., заставило Правительство РФ, уже в декабре 1998г., осуществить эмиссию на 17 млрд. руб., а в бюджете 1999г. законодательно было закреплено осуществление эмиссии для покрытия дефицита. (2000г.-первичный профицит, 2001г.- профицит)

Четвёртый способ – реализация золотовалютных резервов.

С точки зрения истории самый большой золотовалютный запас, в истории нашего государства был на момент смерти И.В. Сталина и равнялся он 2800 тонн золота, а на 1 января 1992г. было официально объявлено, что золотовалютный запас - 200 тонн золота. Считается, что 2 тыс. тонн золота официально использовались, без огласки, для покрытия социалистического бюджета, а одним из достижений социализма был бездефицитный бюджет, часть осела на счетах в виде золота партии. Вообще в мире 85% золотого запаса находится у 10 стран. Такое же количество золото, как у этих стран, находится на руках у частных лиц.

Золото–валютные резервы развитых стран мира состоят из 4–х составляющих:

1. официального золотого запаса, используемого для пополнения валютных резервов путём продажи золота на мировом рынке;

2. собственно валютных запасов, диверсифицированных в доллары США, Евро, английские фунты, японскую иену;

3. доля, в виде резерва, в соответствии с квотами МВФ;

4. СДР.

В настоящий момент используется термин международные резервы. Они представляют собой высококачественные финансовые активы, находящиеся в распоряжении Банка России и Правительства Российской Федерации по состоянию на отчетную дату.

Международные резервы складываются из:

· активов в иностранной валюте;

· монетарного золота;

· специальных прав заимствования (СДР);

· резервной позиции в МВФ и других резервных активов.

В категорию "активов в иностранной валюте" входят:

- валютные активы Банка России и Правительства Российской Федерации в форме наличной иностранной валюты;

- остатков средств на корреспондентских счетах и депозитов до востребования в банках-нерезидентах;

- депозитов в банках-нерезидентах с первоначальным сроком погашения до 1 года включительно;

- ценных бумаг, выпущенных нерезидентами; прочих финансовых требований к нерезидентам с первоначальным сроком погашения до 1 года включительно.

В категории "другие резервные активы" также учитываются средства в форме обратных РЕПО.

Часть Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, номинированная в иностранной валюте и размещенная на счетах в Банке России, переразмещается Банком России в иностранные финансовые активы, которые также являются составной частью международных резервов Российской Федерации.

В активы Российской Федерации в иностранной валюте не включаются средства, размещенные в банках-резидентах и ценные бумаги, служащие обеспечением по сделкам прямого РЕПО.

С 2008г. в БК РФ введено понятие ненефтегазового дефицита федерального бюджета.

Ненефтегазовый дефицит федерального бюджета представляет собой разницу между объемом доходов федерального бюджета, без учета нефтегазовых доходов федерального бюджета и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния и общим объемом расходов федерального бюджета в соответствующем финансовом году.

С 01.01.2011г. его размер не может превышать 4,7% ВВП. Ненефтегазовый дефицит федерального бюджета финансируется за счёт нефтегазового трансферта и источников покрытия дефицита федерального бюджета.

Начиная с 2008 года нефтегазовые доходы учитываются отдельно от других доходов федерального бюджета.

Дефицит федерального бюджета, утвержденный федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, не может превышать размер ненефтегазового дефицита федерального бюджета.

Кредиты Центрального банка Российской Федерации, а также приобретение Центральным банком Российской Федерации государственных ценных бумаг Российской Федерации при их размещении не могут быть источниками финансирования дефицита федерального бюджета.

Утвержденный федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период общий объем источников финансирования дефицита федерального бюджета, не связанных с использованием средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, не может превышать 1 процент прогнозируемого валового внутреннего продукта, указанного в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Профицит бюджета характеризуется превышением доходной части бюджета над расходной.

С 2008г. при формировании доходной части бюджета определяется объём нефтегазовых и не нефтегазовых доходов.

К нефтегазовым доходам федерального бюджета относятся доходы федерального бюджета от уплаты:

· налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (нефть, газ горючий природный из всех видов месторождений углеводородного сырья, газовый конденсат из всех видов месторождений углеводородного сырья);

· вывозных таможенных пошлин на нефть сырую;

· вывозных таможенных пошлин на газ природный;

· вывозных таможенных пошлин на товары, выработанные из нефти.

Эти доходы используются для формирования и финансирования:

- нефтегазового трансферта;

- Резервного фонда;

- Фонда будущих поколений (Фонд национального благосостояния);

Определенная часть указанных нефтегазовых доходов в виде нефтегазового трансферта ежегодно направляется на финансирование расходов федерального бюджета.

Нефтегазовый трансферт представляет собой часть средств федерального бюджета, используемых для финансирования не нефтегазового дефицита за счёт нефтегазовых доходов и средств Резервного фонда.

Величина нефтегазового трансферта утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Объем нефтегазового трансферта установлен в процентах от прогнозируемого на соответствующий год объема валового внутреннего продукта:

- в 2008 году - 6,1 %;

- в 2009 году - 5,5 %;

- в 2010 году - 4,5 %;

С 01.01.2011г., величина нефтегазового трансферта установлена в размере 3,7 процента.

После формирования нефтегазового трансферта в полном объеме нефтегазовые доходы поступают в Резервный фонд.

Резервный фонд – часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению. Фонд призван обеспечивать выполнение государством своих расходных обязательств, в случае снижения поступлений нефтегазовых доходов в федеральный бюджет.

Резервный фонд способствует стабильности экономического развития страны, уменьшая инфляционное давление и снижая зависимость национальной экономики от колебаний поступлений от экспорта невозобновляемых природных ресурсов.

Резервный фонд фактически заменил собой Стабилизационный фонд Российской Федерации. В отличие от Стабилизационного фонда Российской Федерации помимо доходов федерального бюджета от добычи и экспорта нефти источниками формирования Резервного фонда также являются доходы федерального бюджета от добычи и экспорта газа.

Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период устанавливается нормативная величина Резервного фонда в абсолютном размере, определенном исходя из 10 процентов прогнозируемого на соответствующий финансовый год объема ВВП, указанного в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, что является гарантией исполнения расходов федерального бюджета в течение трех лет при снижении мировых цен на энергоресурсы. Указанный временной горизонт связан с трехлетним периодом бюджетного планирования и необходимостью адаптации бюджетной политики к изменяющимся внешнеэкономическим условиям.

Резервный фонд формируется за счёт:

· нефтегазовых доходов в объёме превышающим утвержденную на соответствующий финансовый год величину нефтегазового трансферта при условии, что накопленный объем Резервного фонда не превышает его нормативной величины;

· доходов от управления средствами Резервного фонда.

В случае недостаточности нефтегазовых доходов для формирования нефтегазового трансферта в установленном размере, федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период утверждается предельный объем использования средств Резервного фонда для финансового обеспечения указанного трансферта.

Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период может быть предусмотрено использование средств Резервного фонда на досрочное погашение государственного внешнего долга.

После наполнения Резервного фонда до указанного размера нефтегазовые доходы направляются в Фонд национального благосостояния.

Совокупный объём средств Резервного фонда в 2011г. заложен в размере 284,4 млрд. руб.

Дата	в млрд. долларов США	в млрд. рублей
01.12.2010	40,88	1 279,85

Фонд национального благосостояния (Фонд будущих поколений) – представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации, а также обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации.

Он формируется за счёт:

· нефтегазовых доходов федерального бюджета в объеме, превышающем утвержденный на соответствующий финансовый год объем нефтегазового трансферта, в случае, если накопленный объем средств Резервного фонда достигает (превышает) его нормативную величину;

· доходов от управления средствами Фонда национального благосостояния.

Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период устанавливается объем средств федерального бюджета, направляемых на формирование Фонда.

Управление средствами Фондов осуществляет Минфин РФ. Отдельные полномочия по управлению средствами Резервного фонда могут осуществляться ЦБ РФ, Фонда национального благосостояния – ЦБ РФ и специализированными финансовыми организациями в соответствии с договорами, заключаемыми Министерством финансов РФ в порядке, установленном Правительством РФ. В случае привлечения специализированных финансовых организаций для осуществления отдельных полномочий по управлению средствами Фонда национального благосостояния порядок привлечения указанных организаций, а также требования, предъявляемые к ним, устанавливаются Правительством РФ.

В случае привлечения специализированных финансовых организаций для осуществления отдельных полномочий по управлению средствами Фонда национального благосостояния порядок привлечения указанных организаций, а также требования, предъявляемые к ним, устанавливаются Правительством РФ.

Цель управления данными Фондами – обеспечение его сохранности средств указанных фондов и стабильного уровня доходов от их размещения в долгосрочной перспективе. Управление средствами фонда в указанных целях допускает возможность получения отрицательных финансовых результатов в краткосрочном периоде.

Совокупный объём средств Фонда в 2011г. Заложен в размере 5 млрд. руб. в прогнозе на 2012г. Фонд должен увеличиться до 7,5 млрд. руб., а в 2013г. – до 10 млрд. руб.:

Совокупный объём средств Фонда составляет:

Дата	в млрд. долларов США	в млрд. рублей
01.12.2010	88,22	2 761,96

Средства Резервного фонда могут размещаться в иностранную валюту и следующие виды финансовых активов, номинированных в иностранной валюте:

· в долговые обязательства иностранных государств, иностранных государственных агентств и центральных банков;

· долговые обязательства международных финансовых организаций, в том числе оформленные ценными бумагами;

· депозиты и остатки на банковских счетах в иностранных банках и кредитных организациях.

· депозиты и остатки на банковских счетах в Центральном банке Российской Федерации.

Средства Фонда национального благосостояния могут размещаться в иностранную валюту и следующие виды финансовых активов:

· долговые обязательства иностранных государств, иностранных государственных агентств и центральных банков;

· долговые обязательства международных финансовых организаций, в том числе оформленные ценными бумагами;

· депозиты и остатки на банковских счетах в банках и кредитных организациях;

· депозиты и остатки на банковских счетах в Центральном банке Российской Федерации;

· долговые обязательства и акции юридических лиц;

· паи (доли участия) инвестиционных фондов.

Требования к финансовым активам, разрешённым к инвестированию, перечень операций с ними и их предельные доли в общем объеме размещенных средств отдельно для Резервного фонда и Фонда национального благосостояния устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Средства нефтегазовых доходов федерального бюджета, Резервного фонда и Фонда национального благосостояния учитываются на отдельных счетах по учету средств федерального бюджета, открытых Федеральным казначейством в Центральном банке Российской Федерации.

Расчеты и перечисления средств в связи с формированием и использованием нефтегазовых доходов федерального бюджета, нефтегазового трансферта, средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния осуществляются Министерством финансов Российской

Управление средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния в целях обеспечения стабильного уровня доходов от их размещения в долгосрочной перспективе допускает возможность получения отрицательных финансовых результатов в краткосрочном периоде.

Правительство Российской Федерации в составе отчетности об исполнении федерального бюджета представляет в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации ежеквартальный и годовой отчет о поступлении и использовании нефтегазовых доходов федерального бюджета, формировании и использовании средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, а также ежеквартальный и годовой отчет об управлении средствами указанных фондов.

Министерство финансов Российской Федерации ежемесячно публикует сведения о поступлении и использовании нефтегазовых доходов федерального бюджета, величине активов Резервного фонда и Фонда национального благосостояния на начало отчетного месяца, зачисления средств в указанные фонды, их размещении и использовании в отчетном месяце.

В 2007г. активы мировых суверенных инвестфондов выросли до 3,3 трл.$. по прогнозам за ближайшие два года они вырастут до 5,5 трл.$., а к 2015г. до 10 трл.$. Активы фондо превзошли активы хедж-фондов и фондов прямых инвестиций. Почти половина активов приходится на Ближний Восток, около 25% - на Азию, и около 5%- на Россию. Центром деятельности госфондов становится Лондон – здесь открыты представительства суверенных фондов Кувейта, Брунея, Абу -Даби, Сингапура.

Дата добавления: 2014-01-03