Этапы и алгоритмы территориального прогнозирования и планирования

Задача обеспечения совместимости подходов центра и регионов к территориальному прогнозированию, планированию и программированию

Одним из самых сложных вопросов в организации тер­риториального прогнозирования является обеспечение ме­тодологического единства прогнозов, выполненных регио­нами, и прогнозов федерального уровня. Региональные со­циально-хозяйственные системы внутри страны уже в силу своего меньшего масштаба по сравнению с национальной макроэкономической системой менее инерционны, вследст­вие чего здесь возникают бульшие ограничения в использо­вании экстраполяционных методов прогнозирования и тре­буются активные, творческие прогнозные разработки, спо­собные преодолевать неопределенность регионального бу­дущего. Региональные экономики сильно зависимы от решений, которые будут приниматься в центре, а также от множества других внешних для них факторов и обстоя­тельств. Повышенная «открытость» региональных эконо­мик должна в ходе прогнозирования каким-то образом га­ситься, потому что прогноз не может быть аморфным и не­комплексным. Для этого используются разнообразные приемы «замыкания» открытой прогнозируемой системы, например путем разделения показателей для регионов на экзогенные и эндогенные.

Для характеристики интегральных параметров социаль­но-экономической динамики в региональных разработках применяется (вместо ВВП) показатель валового регио­нального продукта (ВРП), который определяется путем суммирования добавленной стоимости отраслей экономики региона. Ввиду того, что технически невозможно выделить на региональном уровне те части добавленной стоимости, которые формируются как услуги обществу в целом (на­пример, оборонная деятельность, государственное управле­ние), а также исчислить некоторые другие компоненты до­бавленной стоимости, реализуемой на федеральном уровне, суммарный ВРП всех регионов меньше, чем ВВП.

Уже это обстоятельство говорит о невозможности осу­ществлять территориальный прогноз путем агрегации дан­ных, полученных в регионах. Столь же невозможно идти в рыночных условиях по пути разверстки по регионам дан­ных централизованных прогнозов. При всем том территори­альный разрез прогнозов и планов на уровне государства должен быть проводником идеи упрочения целостности страны, способствовать реализации в региональных проек­тировках общенациональных целей и задач.

Большие масштабы нашей страны и неравномерность размещения природного, человеческого и производственно­го потенциалов вызывают необходимость при исследовании перспективного развития разрабатывать интегральный про­гноз территориального экономического и социального развития России, который в комплексе отражал бы феде­ральные и региональные проблемы в территориальной ор­ганизации хозяйства, позволял получать аналитическую информацию, необходимую для принятия наиболее рацио­нальных государственных решений, для достижения балан­са интересов страны и регионов в условиях развития ры­ночных отношений. Интегральный прогноз территориаль­ного социально-экономического развития должен рассмат­риваться как территориальный срез общего долгосрочного прогноза развития страны. В нем должен содержаться ана­лиз структуры, характера функционирования и развития основных отраслей и сфер экономики Российской Федера­ции в территориальном аспекте. Должны выявляться объ­ективно действующие тенденции и закономерности терри­ториального эволюционирования экономики и социальной сферы. А в итоге здесь определяются наиболее вероятные варианты территориального экономического и социального развития Российской Федерации с учетом проводимой го­сударственной политики по всем направлениям.

Попытка реализации новых подходов к формированию региональной политики и пространственного разреза стра­тегий экономического развития с учетом ускорения струк­турных преобразований в традиционных секторах предпри­нята в разработанном Минэкономразвития РФ проекте долгосрочного прогноза развития Российской Федерации до 2015 г. Авторы прогноза выделяют пять групп регионов, отличающихся по структурным особенностям своих эконо­мик: 1) регионы с преобладанием машиностроения и пище­вой отрасли в структуре промышленности; 2) регионы с преобладанием нефтегазовой отрасли; 3) регионы с преоб­ладанием металлургии; 4) регионы с диверсифицированной отраслевой структурой промышленности; 5) регионы со слабой диверсификацией отраслевой структуры промыш­ленности. Рассмотрены два варианта развития — базовый (при сохранении сложившихся тенденций) и целевой, кото­рый характеризуется как инновационно-инвестиционный. По этим вариантам рассчитаны и сравниваются три обоб­щающих показателя: физические объемы ВРП, объемы про­мышленного производства и денежные доходы населения.

В большинстве регионов России темпы роста экономики существенно отличаются при различных сценариях разви­тия. Наибольшая разница темпов роста промышленности при целевом и базовом сценариях развития прогнозируется в 2015 г. к уровню 2003 г. для группы регионов с преоблада­нием машиностроительной и пищевой отраслей в структуре промышленности: она составляет 52 процентных пункта. В регионах с преобладанием нефтегазовой отрасли разница в темпах по двум вариантам оказывается минимальной. От­вет на вопрос, превратится ли Россия в сырьевую перифе­рию глобального рынка или станет частью новой, постинду­стриальной экономики, как справедливо замечают авторы прогноза, зависит от того, смогут ли конкретные компании и производства встроиться в мировые цепочки добавления стоимости. А это зависит от наличия и подготовки эффек­тивных региональных кластеров.

Результаты прогнозных расчетов показывают, что при инновационно-инвестиционном варианте создаются более благоприятные условия для снижения региональной нерав­номерности развития, опережающего роста регионов с вы­сокой долей обрабатывающих и наукоемких производств, для укрепления экономической целостности России. Пред­полагается опережающее развитие Сибири и Дальнего Вос­тока, Северо-Запада и Юга европейской части России, а также Калининградской области по сравнению с другими регионами.

В табл. 14.1 показана отраслевая структура валового ре­гионального продукта по макрорегионам по состоянию на 2004 г. в разрезе федеральных округов (ФО) в Российской Федерации. Видно, что для Центрального федерального ок­руга (особенно это заметно по Москве) характерна относи­тельно небольшая концентрация экономики на задачах про­мышленности, и в противовес этому здесь доминируют тор­говля и коммерческая деятельность по реализации товаров и услуг. Диаметрально противоположная картина в Ураль­ском ФО, где промышленное производство занимает 47,7% в составе ВРП округа. Во многом это обеспечивается вхож­дением в округ Тюменской области. Данные таблицы свиде­тельствуют о высокой доле добавленной стоимости, прихо­дящейся на транспорт в Дальневосточном ФО. Заметна также специализация регионов Южного ФО на сельскохо­зяйственном производстве.

Таблица 14.1

Отраслевая структура валового регионального продукта (ВРП) по федеральным округам за 2004 г.(в текущих ценах; %)

	Удельный вес добавленной стоимости отрасли в объеме ВРП, %
промыш­ленность	сельское хозяйство	строи­тельство	транспорт	торговля и коммер­ческая деятельность по реализации то­варов и услуг	отрасли, оказывающие нерыночные услуги	другие отрасли
Российская Феде­рация (по сумме ре­гионов)	31,2	5,1	7,2	7,0	19,8	8,1	14,7
Центральный ФО	18,3	3,2	6,0	4,2	35,5	6,8	18,9
В том числе Москва	7,9	0,0	4,7	3,0	49,9	4,1	22,3
Северо-Западный ФО	36,2	2,5	8,7	9,2	13,7	9,3	15,3
Южный ФО	18,5	15,6	10,0	9,4	15,4	11,6	14,5
Приволжский ФО	37,6	8,1	6,8	7,7	12,8	8,5	12,7
Уральский ФО	47,7	2,0	7,5	6,7	8,1	4,8	10,4
Сибирский ФО	35,6	7,1	6,0	8,8	17,1	10,7	11,9
Дальневосточный ФО	31,3	4,0	10,4	11,1	11,9	13,6	16,4

Одна из важнейших задач экономического анализа в процессе прогнозирования состоит в определении влияния региональной специализации на рациональность использо­вания природных ресурсов и выявлении, с одной стороны, территорий ускоренного экономического роста, а с другой — депрессивных зон.

С целью проведения обоснованной и целенаправленной региональной государственной политики на базе анализа показателей эффективности развития полезно разбиение совокупности рассматриваемых регионов на группы. В рос­сийской практике сложилось разделение всех регионов на две группы — регионы-доноры и регионы-реципиенты, что связано исключительно с характером бюджетного процесса в стране. Такое разделение необходимо, но оно не позволяет вырабатывать дифференцированные меры по изменению ситуации. Полезно в ряде случаев использовать более де­тальные классификации. Так, в аналитических целях пред­лагается разделять регионы по состоянию на тот или иной момент на такие группы: благополучные регионы, лучше средних, проблемные, со средними характеристиками, хуже средних и неблагополучные. Большая определенность в ха­рактеристиках регионов позволяет строить для каждой группы дифференцированную систему минимальных социально-экономических нормативов, переводящих регионы депрессивные в положение регионов с приемлемыми (близ­кими к средним) характеристиками, определять необходи­мые при этом масштабы государственной поддержки, выве­ренные по имеющимся ресурсным возможностям.

Анализ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации за последние годы показывает, что дифференциация в развитии регионов не уменьшается, а возрастает. Если расположить все субъекты РФ в ряды по показателю ВРП на душу населения, то в 2004 г. разрыв ме­жду регионом, стоящим на первом месте (Тюменская об­ласть), и регионом, оказавшимся на последнем месте (Ин­гушетия), составил 45,7 раза. В 1999 г. аналогичный разрыв (между Тюменской областью и Дагестаном) был 16,5 раза.

Поэтому не может быть эффективной государственная экономическая политика, которая строится только на уста­новлении общих для всех финансово-экономических пра­вил. Недоучет особенностей регионов России, которые рез­ко различаются природными условиями, структурой эконо­мики, уровнем экономического развития, научно-техниче­ским потенциалом, составом населения и историческими традициями, может привести к серьезным и трудно испра­вимым последствиям. С другой стороны, регулирование территориального развития при помощи индивидуальных экономических и финансовых льгот, которые определялись в основном политическими соображениями и степенью под­держки центром руководителей субъектов Федерации, при­водит к тому, что однотипные регионы получают различные состав и размер льгот. Таким образом, и «индивидуаль­но-региональный» подход к государственному регулирова­нию не может обеспечить решение территориальных про­блем, явно не способствует активизации реформ и еще больше ослабляет государственное управление. Оптималь­ная государственная политика будет складываться только при систематическом учете как общегосударственных инте­ресов, так и интересов и возможностей субъектов Россий­ской Федерации

При сравнении социально-экономических характери­стик регионов на практике в центр анализа обычно ставят показатель ВРП и его производные. Поскольку это во мно­гих отношениях не является исчерпывающим основанием для выводов, предпринимаются попытки выработать для ранжирования регионов более развернутые и интегральные характеристики. Например, учеными государственного на­учно-исследовательского учреждения «Совет по изучению производительных сил» (СОПС) предложено рассчитывать интегральный показатель, характеризующий социаль­но-экономическое положение и уровень развития регионов, по совокупности параметров, учитывающих экономические, инвестиционные, инфраструктурные, информационно-тех­нические и разнообразные социальные показатели. Такие расчеты по всем субъектам РФ за ряд лет были выполнены в связи с прогнозом территориального экономического раз­вития России до 2015 г.[1]

Инвестиционная политика центра по отношению к ре­гионам учитывает как критерий экономической эффектив­ности, предполагающий инвестирование в хозяйства с вы­сокой и быстрой отдачей, так и критерий социальной спра­ведливости, предполагающий приоритет оказания помощи отстающим по жизненным стандартам регионам. Данная проблема является одной из самых сложных и в методоло­гическом, и в практическом отношении в ряду проблем по обеспечению устойчивого развития для всех (в том числе высокоразвитых) стран. Примечательно, что принятые Пар­ламентской Ассамблеей и Конгрессом местных и регио­нальных властей Европы 25-26 ноября 1999 г. Основопола­гающие принципы устойчивого развития европейского кон­тинента в качестве целевой установки при определении мер пространственного развития назвали достижение во всех странах — членах ЕС «приемлемого уровня жизни».

В российской практике симбиоз экономических и соци­альных критериев при качественных прогнозных оценках вариантов региональной политики может выражаться в та­ких установках, как обеспечение «роста в среднем», или «подтягивания слабых, депрессивных регионов», или «сни­жения дифференциации уровней развития регионов» и др.

Территориальное прогнозирование предъявляет особые требования к показателям, используемым на разных ступе­нях расчетов. Крайне важна сопоставимость показателей прогнозирования, используемых в масштабе страны и субъ­ектов Федерации. То же самое нужно сказать и о совмести­мости применяемых на разных уровнях и в разных регионах моделей и методов прогнозирования. Наличие большого ко­личества субъектов Федерации, отличающихся по масшта­бам и возможностям, усиливает проявления противоречий между желаемой детализацией прогнозов и требованием их совместимости, толкающие к упрощению применяемых ме­тодик и алгоритмов. Аналитическая и модельная работа на уровне центра с данными региональных прогнозов может быть успешной при использовании достаточно компактных региональных моделей, включающих обобщающие индика­торы регионального развития и в то же время чутко реаги­рующих на регуляционные действия инструментов государ­ственной экономической политики.

По мере увеличения периода прогнозирования и укруп­нения описываемых блоков экономики неизбежно происхо­дит агрегация показателей прогнозов. Региональные про­гнозы составляются с учетом параметров, отражающих по­требности муниципальных образований, которым в настоя­щее время делегируется все больше полномочий в сфере экономики, финансов и социальной жизни. Отсюда — тен­денция к освобождению региональных прогнозов от чрез­мерной детализации. С другой стороны, все чаще при стра­тегическом прогнозировании и планировании территори­ального развития возникает потребность проработки и от­ладки межрегиональных взаимодействий.

После образования в Российской Федерации семи феде­ральных округов, объединивших в целях реализации верти­кальных управленческих воздействий со стороны прези­дентской власти регионы соответствующих субъектов Фе­дерации, стало возможным анализировать экономические процессы в разрезе этих крупных макрорегионов. Табл. 14.2 дает представление об относительных масштабах экономи­ческих систем на базе федеральных округов и динамике их экономического развития в 1998-2004 гг.

Таблица 14.2 -Динамика и структура валового регионального продукта (ВРП) по федеральным округам

	1998 г.	1999 г.	2000 г.	2001 г.	2002 г.	2003 г.	2004 г.
Российская Федерация по сумме регионов	а	93,6	105,6	110,7	106,0	105,6	107,6	107,4
б
Центральный ФО	а	94,7	106,3	114,9	103,7	107,8	108,8	107,5
б	29,36	32,15	33,00	32,32	33,81	34,11	31,51
Северо-Западный ФО	а	95,6	107,4	109,9	104,9	108,9	107,1	108,5
б	10,33	10,34	9,82	9,71	9,99	9,94	10,14
Южный ФО	а	94,4	108,7	111,6	107,9	106,0	104,5	110,3
б	8,06	7,86	7,61	7,93	7,85	7,70	7,46
Приволжский ФО	а	92,0	105,1	108,4	106,9	102,5	106,9	105,8
б	19,24	18,61	18,08	18,03	17,05	16,97	16,59
Уральский ФО	а	93,8	102,8	110,2	108,8	104,2	108,5	106,7
б	13,97	13,56	15,06	15,60	15,13	15,39	17,96
Сибирский ФО	а	92,1	104,4	107,5	107,0	104,2	107,5	107,7
б	13,06	11,76	11,40	11,31	11,10	10,92	11,64
Дальневосточный ФО	а	92,5	106,2	103,0	105,9	103,8	106,0	106,6
б	5,97	5,73	5,03	5,10	5,07	4,96	4,70

а — темпы роста ВРП (в сопоставимых ценах) в % к предыдущему году б — удельный вес ВРП округа (в %) в ВРП России по сумме регионов (в текущих ценах)

Эти данные сви­детельствуют о неравномерности территориальной концен­трации экономических потенциалов в стране и точек эконо­мического роста за последние годы. Значительные измене­ния удельных весов отдельных макрорегионов в течение 1-2 лет (например, по Центральному ФО, Уральскому ФО, Приволжскому ФО, Южному ФО) говорят о слишком большом влиянии на обобщающие экономические показате­ли регионов политических факторов, а также конъюнктуры мировых цен в отраслях, предопределяющих экспортный профиль регионов.

В литературе поднимается вопрос об использовании в целях межрегионального регулирования организацион­но-управленческого потенциала федеральных округов. Во­прос этот непростой не только в организационном отноше­нии, но и в силу давних правил концентрации ресурсов, а также по историческим, психологическим и иным причи­нам. Тем не менее в масштабах федеральных округов при соединении их административно-политического ресурса с возможностями имеющихся межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия на территориях, видимо, все чаще будут инициироваться прогнозные проработки, нацеленные на перспективу, и формироваться межрегио­нальные целевые программы. Степень детализации про­гнозно-плановых разработок и наборы показателей на соот­ветствующих ступенях территориальной политики, разуме­ется, будут различными.

При переходе в анализе социально-экономической ин­формации от автономных блоков регионального хозяйство­вания к объектам, зависимым от политики внешнего конту­ра, или от относительно замкнутых хозяйственных систем к системам открытым должны в значительной мере меняться инструменты анализа и методы моделирования.

В общем случае все показатели, используемые при про­гнозах регионального развития, могут быть разбиты на че­тыре группы: 1) входные показатели, относящиеся к базово­му году (периоду) расчетов; 2) экзогенные, или сценарные, показатели, которые задаются как бы извне, методами экс­пертных оценок; 3) эндогенные выходные показатели, рас­считанные на конец прогнозируемого периода и по годам; 4) специальным образом пересчитанные индикаторы регио­нального развития, отражающие параметры качества и эф­фективности хозяйствования в регионе.

Последняя группа — индикаторы регионального разви­тия — включает такие рассчитываемые показатели, как про­изводительность труда одного занятого в регионе; фондоот­дача и фондовооруженность труда; рентабельность основ­ных фондов (по валовой прибыли); удельные инвестиции (на единицу производства товаров и услуг); средняя зара­ботная плата; доля занятых в численности населения регио­на; доля налоговых и неналоговых начислений в ВРП (на­логовая нагрузка); соотношение отчислений доходов регио­нального бюджета в федеральный бюджет и размера дота­ций из центра; собственные доходы регионального бюджета в расчете на одного жителя и др.

Поскольку основные вопросы территориального прогно­зирования и планирования в реальности решаются на ли­нии взаимоотношений между субъектами Федерации и цен­тром (в лице Министерства экономического развития и торговли РФ), необходимо рассмотреть применяемые и возможные алгоритмы увязки по уровням и методы моде­лирования вариантов социально-экономического развития. Накопленные практикой наработки касаются в основном сферы среднесрочного и текущего прогнозирования, но многое из этого опыта уже можно переносить и на область долгосрочного прогнозирования.

Как установлено, всю работу по прогнозированию терри­ториального социально-экономического развития в стране организует и направляет Министерство экономического развития и торговли РФ, конкретно — его департамент тер­риториального развития. Разумеется, предполагается ак­тивное участие в этой работе субъектов Федерации, всех министерств и ведомств, постоянных представителей Пре­зидента РФ в федеральных округах, а также отраслевых и функциональных департаментов самого Минэкономразви­тия РФ.

Формирование прогнозов социально-экономического развития субъектов Российской Федерации как базы стра­тегических планов состоит из следующих крупных этапов.

1. Разработка сценариев (сценарных условий) социаль­но-экономического развития соответствующих территорий на основе анализа ситуации и тенденций в регионах за пре­дыдущий период, долгосрочных прогнозов, концепций и стратегических планов развития Российской Федерации на перспективу.

Разработка предварительного варианта основных по­казателей прогнозов субъектов Федерации. При этом осу­ществляются анализ тенденций развития основных показа­телей, оценка степени их обоснованности и достоверности.

Разработка уточненных показателей прогнозов соци­ально-экономического развития субъектов Федерации. Данная работа в регионах проводится с учетом результатов рассмотрения в Правительстве РФ предварительного про­гноза развития страны и оценки текущей социально-эконо­мической ситуации в отраслях экономики и регионах, а так­же на базе доведенных Минэкономразвития РФ до испол­нительных органов субъектов Федерации уточненных сце­нарных условий функционирования экономики.

Разработка (или уточнение) долгосрочного стратеги­ческого плана социально-экономического развития региона как базы индикативных среднесрочных и годовых планов. Формирование новых и уточнение существующих регио­нальных и межрегиональных целевых программ.

Алгоритм действий предполагает несколько итераций приближения к конечному решению, в которых участвуют и регионы, и различные департаменты Минэкономразви­тия. Варианты прогнозов, сформированные субъектами Российской Федерации, представляются в Минэкономраз­вития (в департамент территориального развития) не толь­ко в печатном виде, но и в электронной форме.

Электронные таблицы с параметрами развития субъек­тов Федерации за ряд прошедших лет и на прогнозируемый период предварительно анализируются специалистами де­партамента территориального развития и вводятся в ин­формационно-аналитическую базу данных. Из нее инфор­мация в систематизированном виде (по экономическим районам и входящим в их состав субъектам Федерации) предоставляется отраслевым и функциональным департа­ментам Минэкономразвития. Прогнозную систематизиро­ванную информацию по данным субъектов Федерации де­партаменты министерства сопоставляют с собственными оценками развития отраслей и сфер экономики в террито­риальном аспекте. Их итоговые экспертные оценки с анали­тической запиской представляются в департамент террито­риального развития, где проводятся комплексные расчеты параметров социально-экономического развития регионов на основе экономико-математического моделирования. Ре­зультаты этих расчетов сопоставляются с материалами от­раслевых и функциональных департаментов, а итоговая прогнозная оценка — с параметрами макроэкономического прогноза.

На завершающей стадии в Минэкономразвития осущест­вляются комплексная оценка социально-экономической ди­намики регионов и подготовка сводного аналитического доклада о прогнозе территориального социально-экономи­ческого развития Российской Федерации. Подобный алго­ритм осуществляется на каждой стадии прогнозирования и при формировании индикативных планов.

Индикативное планирование социально-экономическо­го развития в регионах должно строиться на базе методов, соответствующих методологии общегосударственного ин­дикативного планирования, и одновременно оно должно учитывать реалии рыночной среды в отношениях между предприятиями и органами государственного, регионально­го и муниципального управления. Важное место во всей этой работе занимает этап выдвижения, обоснования и фор­мирования региональных целевых программ. Они возни­кают как по инициативе региональных и муниципальных властей, так и в результате консолидированных усилий групп хозяйствующих субъектов на территориях

Опыт целого ряда регионов, таких как Татарстан, Ниже­городская область, Марий Эл, Бурятия, свидетельствует, что даже в нынешних, еще во многом переходных, условиях рыночной экономики можно достаточно успешно выстраи­вать договорные отношения, на основе которых осуществ­ляется индикативное планирование и управление. Договор­ные отношения здесь обеспечивают согласованность дейст­вий и взаимоувязку интересов хозяйствующих субъектов, регионов и муниципалитетов для достижения единой цели — эффективного развития экономики территории в целом, более сбалансированного производства необходи­мых товаров и услуг, а также решения социальных проблем на территориях (занятость, повышение денежных доходов населения и др.). В целом, однако, в регионах еще слишком редко инициативы местных властей и хозяйствующих субъ­ектов доводятся до реального формирования достаточно за­метных целевых программ социально-экономического и ин­новационного характера. Практика ряда высокоразвитых стран свидетельствует, что частный бизнес на территориях при адекватной политике местных властей может высту­пать инициатором и спонсором интенсификации регио­нального развития.

Дата добавления: 2014-01-03