Практика построения российской модели бюджетного федерализма

В настоящее время бюджетные полномочия и расходы бюджетов нечетко определены действующим законодательством и нет полного разграничения полномочий и расходов, установленных законом. Это связано с тем, что в бюджетном законодательстве установлена слишком общая система разграничения полномочий и значительная часть полномочий осуществляется совместно, без разграничения по видам бюджета. Такая система приводит к вертикальной несбалансированности бюджетной системы и дает возможность вышестоящим органам власти произвольно определять бюджеты, за счет которых финансируются государственные расходы, и не предоставлять для совместно финансируемых полномочий средства на субсидиарной основе.

Это приводит к тому, что расходы неравномерно распределены в бюджетной системе, за счет территориальных бюджетов (региональных и местных) финансируется 70% расходов на поддержку отраслей народного хозяйства, и более 80% расходов на образование и на здравоохранение. Вертикальное выравнивание также связано с установлением эффективной системы закрепления доходных источников за бюджетами разных уровней.

Российская модель распределения доходов построена на сочетании отдельных элементов как американской, так и европейской модели. Частично доходы формируются за счет региональных налоговых платежей, удельный вес которых в территориальных бюджетах не более 30%. А недостаток средств покрывается за счет распределения налогов других уровней бюджетной системы, имеющих совместный характер.

Несмотря на такое распределение доходов, в большинстве региональных бюджетов доходы не могут покрыть расходы. До настоящего времени более 70 бюджетов субъектов РФ являются дотационными.

Дефицит консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2013 году прогнозируется в сумме 120,8 млрд. рублей, или 0,2 % ВВП, с последующим снижением в 2014 году до 86,8 млрд. рублей, или до 0,1 % ВВП. В 2015 году указанные бюджеты в целом сбалансированы по доходам и расходам [39].

Основными источниками финансирования дефицитов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации остаются кредиты кредитных организаций, бюджетные кредиты из федерального бюджета, государственные (муниципальные) ценные бумаги, а также средства от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в государственной и муниципальной собственности.

Предусматривается сократить объемы бюджетных кредитов из федерального бюджета, предоставляемых субъектам Российской Федерации, с 128,4 млрд. рублей в 2011 году до 70,0 млрд. рублей в 2015 году, или на 45,5 %.

Бюджетные кредиты предполагается предоставлять в основном для частичного покрытия дефицитов бюджетов субъектов Российской Федерации и на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации [39].

В соответствии с частью 5 статьи 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации межбюджетные трансферты, полученные в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, не использованные в текущем финансовом году, могут использоваться в очередном финансовом году на те же цели при наличии потребности в указанных трансфертах в соответствии с решением главного администратора бюджетных средств [1].

Расходы федерального бюджета по разделу «Межбюджетные трансферты бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований общего характера» в соответствии с ведомственной структурой в 2013 году осуществляют семь главных распорядителей бюджетных средств, в 2014 году будут осуществлять– шесть, в 2015 году – 5. Наиболее крупный из них – Минфин России, на который в 2013 году будет приходиться 95 % расходов по данному разделу, в 2014 и 2015 годах – 97 %.

Кроме того, в РФ есть еще ряд частных проблем, связанных с особенностями организации налоговой системы России. При установлении действующей налоговой системы не определены принципы территориального распределения налогов, и разделение налогов на федеральные, региональные и местные носит произвольный характер. При этом основные фискальные источники бюджетов (косвенные налоги) отнесены к федеральным налогам, что дает возможность концентрации этих средств в федеральном бюджете. Поэтому создается зависимость территориальных бюджетов от действий федеральных органов.

Обеспечение горизонтального бюджетного выравнивания связано с соблюдением единого стандартного уровня потребления государственных услуг жителями различных субъектов РФ.
Для обеспечения этой цели применяются единые правила и методы распределения финансовой помощи из вышестоящих бюджетов в нижестоящие. Эта финансовая помощь необходима для финансирования минимального уровня расходов, который требуется для формирования государственного стандарта потребления услуг. И вторая цель – это балансирование бюджетов.
Финансовая помощь должна предоставляться таким образом, чтобы повысить размер услуг для тех субъектов, у которых недостаточные доходы.

Для решения всех этих проблем требуется выбрать наиболее эффективные формы межбюджетных трансфертов.

В соответствии со статьей 129 межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются в форме:

- дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации;

- субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации;

- субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации;

- иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации;

- межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов [1].

Под дотациями понимаются бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия текущих расходов при недостаточности собственных доходов. Эти средства выделяются в основном на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований.

Под субвенциями понимаются бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на безвозмездной и безвозвратной основе для осуществления целевых расходов.

Под субсидиями понимаются бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на безвозмездной и безвозвратной основе для финансирования целевых расходов на условиях долевого участия.

Система межбюджетных отношений с каждым годом становится все сложнее, увеличивается число как восходящих, так и нисходящих финансовых потоков внутри бюджетной системы. Дальнейшее развитие и совершенствование межбюджетных отношений необходимо рассматривать с позиции обеспечения непрерывного улучшения деятельности всех уровней власти по повышению качества жизни российских граждан. С этой целью необходимо более совершенное развитие системы межбюджетных трансфертов, отвечающее современным требованиям российской экономики. Это предполагает:

- объединение всех дотаций в одном фонде, методика распределения которого будет направлена исключительно на выравнивание вертикального дисбаланса российской бюджетной системы;

- отказ от дополнительных выравнивающих компенсационных механизмов за счет повышения эффективности распределения необусловленной финансовой помощи;

- замену узкоспециализированных трансфертов целевыми блочными трансфертами на финансирование определенных направлений деятельности без жестких условий расходования получаемых средств [9, с. 367].

Все это в совокупности позволит сделать систему межбюджетных отношений в Российской Федерации более прозрачной, формализованной и, следовательно, объективной. Кроме того, это повысит мотивацию субъектов Российской Федерации к наращиванию собственного налогового потенциала и усилит их ответственность за принимаемые решения.

Бюджетный федерализм предполагает, что финансовые взаимоотношения субъектов РФ с федеральным центром должны быть нацелены на эффективное формирование и использование общегосударственных финансовых ресурсов. Взаимоотношения между федеральным центром и субъектами Федерации должны строиться с учетом влияния многообразных факторов исторического, географического, политического, экономического и культурного значения в интересах населения государства.

Развитие бюджетного федерализма в России сталкивается с рядом проблем, среди которых:

- несоответствие расходных полномочий органов власти определенного уровня имеющимся доходным источникам;

- большие встречные финансовые потоки, когда доходы, взимаемые на территории, изымаются в вышестоящий бюджет, а затем в виде финансовой помощи, дотаций и субвенций передаются обратно;

- несоответствие законов и решений субъектов РФ нормам федерального законодательства, несоблюдение в ряде случаев федеральных законов [15, с. 26].

Первоочередной проблемой бюджетного федерализма является разграничение расходных полномочий бюджетов всех уровней. При распределении расходных полномочий между уровнями власти следует исходить из следующего принципа: расходные полномочия должны быть закреплены за тем нижним уровнем власти, который может осуществить их с наибольшей эффективностью.

Построение эффективной модели бюджетного федерализма в России невозможно без создания реального механизма стимулирования регионов к достижению финансовой самодостаточности. Предусмотрены лишь меры по защите интересов федерального бюджета. В частности, в случае нарушения субъектом Федерации установленного порядка зачисления налогов и иных платежей в федеральный бюджет, нарушения порядка закупки товаров для государственных нужд Правительство РФ вправе приостановить финансирование из федерального бюджета по всем направлениям. Кроме того, в Министерстве финансов РФ предусмотрено утверждение плана финансовой стабилизации региона. В противном случае выделение финансовой поддержки для региона может и не состояться. Тем самым федеральный центр становится ответственным за финансирование мероприятий, находящихся в компетенции региональных и местных властей. На практике такая система взаимоотношений неизбежно порождает безответственность отдельных лиц, причастных к решению соответствующих задач. Подобная схема взаимоотношений не стимулирует получателей бюджетной помощи к поиску возможностей увеличения доходной части бюджета.

Основными направлениями бюджетной политики на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов предусматривается, что в сфере межбюджетных отношений бюджетная политика будет сосредоточена на решении следующих задач:

- финансовое обеспечение перераспределения полномочий между уровнями публичной власти;

- обеспечение сбалансированности бюджетов бюджетной системы, в том числе путем предоставления межбюджетных трансфертов, а также стимулирования наращивания доходной базы региональных и местных бюджетов;

- укрупнение межбюджетных трансфертов в рамках ключевых направлений государственной политики;

- повышение предсказуемости распределения межбюджетных трансфертов.

В таблице 1 приведены данные об объемах межбюджетных трансфертов, распределенных между бюджетами субъектов Российской Федерации.

Анализ приведенных данных показывает, что распределенный объем межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации в 2013 году составит 749 632,1 млн. рублей, или 57,8% общего объема межбюджетных трансфертов, что больше, чем в 2012 году (55,2 %).

Таблица 1 – Распределение межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ в 2012-2015 гг.

(млн.руб.)

Наименование показателя	2012 год (Федеральный закон № 371-ФЗ)	2013 год	2014 год	2015 год
Общий объем межбюджетных трансфертов – всего, в т.ч.:	1 305 625,1	1 296 895,7	1 184 657,2	1 168 741,5
предусмотрено к распределению согласно приложениям к закону, из них:	728 837,7	760 254,7	683 904,5	685 876,1
распределенный объем бюджетам субъектов РФ	721 282,4	749 632,1	607 691,4	587 426,0
в % общего объема	55,2	57,8	51,3	50,3
нераспределенный резерв	7 555,4	10 622,6	76 213,1	98 450,2

В 2014 - 2015 годах доля межбюджетных трансфертов, объемы которых распределены между бюджетами субъектов Российской Федерации уменьшается и составит 51,3 % и 50,3 % соответственно.

По данным Правительства Российской Федерации, количество межбюджетных субсидий сокращается с 104 в 2011 году до 92 в 2013 году, 81 в 2014 году и 70 в 2015 году. Указанное сокращение осуществляется в рамках перехода к формированию программного бюджета [39].

Уменьшение объема межбюджетных субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации в основном связано с:

- завершением в 2013 году реализации мероприятий по модернизации региональных систем общего образования;

- передачей с 2014 года финансового обеспечения ежемесячного денежного вознаграждения за классное руководство органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством о разграничении полномочий между различными уровнями власти в Российской Федерации;

- осуществлением с 2013 года финансирования за счет средств обязательного медицинского страхования расходов по денежным выплатам медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медицинским сестрам скорой помощи; по финансовому обеспечению дополнительной медицинской помощи, оказываемой врачами-терапевтами участковыми, врачами-педиатрами участковыми, врачами общей практики (семейными врачами) и их медицинскими сестрами;

- сокращением объемов софинансирования расходов по дорожному хозяйству (дорожным фондам) в связи с созданием субъектами Российской Федерации региональных дорожных фондов;

- сокращением объемов бюджетных инвестиций в связи с завершением реализации отдельным ФЦП, а также по объектам капитального строительства, не включенным в целевые программы.

При общем сокращении объема предоставляемых межбюджетных трансфертов предусматривается увеличение бюджетных ассигнований на дотации бюджетам субъектов Российской Федерации.

В пределах общей суммы дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов планируется выделять в 2013 - 2015 годах бюджетам субъектов Российской Федерации 100,0 млрд. рублей ежегодно на реализацию указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, в том числе на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы [39].

Анализ прогноза социально-экономического развития регионов на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов показывает, что существенные различия между наиболее и наименее экономически развитыми регионами сохранятся и на ближайшую перспективу.

При этом по уровню бюджетных возможностей (до межбюджетного выравнивания) дифференциация между 10 наиболее и 10 наименее финансово обеспеченными субъектами Российской Федерации увеличится и составит в 2013 году 6,7 раза (в 2011 году – 5,8 раза).

В области межбюджетных отношений необходимо продолжить работу по достижению оптимального баланса между объективно необходимым выравниванием бюджетной обеспеченности и созданием стимулов для экономического роста и увеличения налогового потенциала субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и снижению уровня их дотационности.

Высокий уровень долговой нагрузки бюджетов в ряде субъектов Российской Федерации свидетельствует об имеющихся проблемах в экономике, в формировании и исполнении их бюджетов, что может также осложнить в дальнейшем социально- экономическое развитие и модернизацию экономики этих регионов.

В 2013 - 2015 годах сохранится существенная нагрузка на региональные и местные бюджеты в связи с возвратом ранее предоставленных бюджетных кредитов.

Контрольные вопросы

1. Что представляет собой бюджет с экономической точки зрения?

2. Каковы признаки бюджета?

3. Какие функции свойственны бюджету?

4. Каковы особенности российской модели бюджетного федерализма?

5. В каких формах предоставляются межбюджетные трансферты в РФ?

6. Раскройте основные направления бюджетной политики в сфере межбюджетных отношений в среднесрочный период.

Дата добавления: 2017-01-14