Введение 2 страница. Важно подчеркнуть, что Федеральный закон № 25-ФЗ не определяет статус депутатов, членов выборных органов местного самоуправления

Важно подчеркнуть, что Федеральный закон № 25-ФЗ не определяет статус депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, членов избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе. Они замещают муниципальные должности, но муниципальными служащими не являются (п. 2 ст. 1).

Не являются муниципальными служащими технические исполнители в органах местного самоуправления (п. 2 ст. 10). Не относятся к категории муниципальных служащих и должностные лица муниципальных учреждений и организаций, поскольку должность муниципальной службы - это должность в органах местного самоуправления (п. 2 ст. 6).

Принципиальным положением Федерального закона № 25-ФЗ, отличающим статус муниципальных служащих от статуса государственных гражданских служащих Российской Федерации, является то, что замещение должностей муниципальной службы осуществляется на основе трудового договора (контракта), а не служебного контракта, как это предусмотрено для государственных гражданских служащих Российской Федерации. Данное положение Федерального закона является одной из его концептуальных основ, поскольку позволяет не дублировать в законодательстве о муниципальной службе многочисленные нормы трудового законодательства.

Помимо количественной стороны категории муниципальной службы следует также выделить и качественные, отличающие ее от других видов служб: 1) муниципальная служба, как и любой другой вид службы, формируется и реализуется в установленных для нее организационных структурах. Если для государственной службы такой является государственный орган, то для муниципальной службы - орган местного самоуправления; 2) цели и задачи муниципальной службы в социальном аспекте схожи с задачами государственной службы: обеспечение прав и свобод человека и гражданина, исполнение Конституции Российской Федерации и законов - федеральных и субъекта Российской Федерации, правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, исполнение других полномочий, возложенных на муниципальную службу. В социальном аспекте муниципальная служба является прямым продолжением государственной службы, но в границах муниципального образования, в рамках которых действует орган местного самоуправления, что, в свою очередь, выдвигает перед муниципальной службой особые задачи:

1) обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения;

2) защита прав и законных интересов, прежде всего, самого муниципального образования, закрепленных в отношениях, с субъектом Российской Федерации, на территории которого находится муниципальное образование;

3) правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, которые определяются Уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Российской Федерации и Федеральными законами № 25-ФЗ от 2 марта 2007 г. и № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г.;

4) формирование состава муниципальной службы является задачей, прежде всего, органов местного самоуправления на основе правовых норм о муниципальной службе;

5) принципы муниципальной службы.

Таким образом, муниципальную службу можно рассматривать с объективной и субъективной сторон. С объективной стороны муниципальная служба представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые связаны с зачислением на должность, поощрением, прохождением службы, отставкой и т.д. В этом смысле муниципальная служба рассматривается как комплексный правовой институт.

С субъективной стороны муниципальная служба - профессиональная деятельность лиц, которые занимают оплачиваемые невыборные должности в органах местного самоуправления и реализуют принадлежащие муниципальному образованию права и обязанности[20].

Возможны и другие подходы. Представляется, что определение муниципальной службы в объективном смысле - это система правовых норм, регулирующая общественные отношения в сфере деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, связанных с поступлением на муниципальную должность муниципальной службы, ее прохождением и прекращением.

В субъективном же смысле муниципальная служба представляет собой профессиональную деятельность граждан на муниципальных должностях муниципальной службы, замещаемых по трудовому договору и занимающих оплачиваемые из местного бюджета должности в органах местного самоуправления для реализации принадлежащих муниципальному образованию прав и обязанностей.

Задачи, стоящие перед муниципальной службой, реализуются через профессиональную деятельность муниципальных служащих, которые, в свою очередь, как и в целом муниципальная служба, неразрывно связаны с органами местного самоуправления, их назначением в жизни местных сообществ. В непосредственной деятельности муниципальных служащих муниципальной службы находят реальное воплощение задачи и функции органов местного самоуправления; поскольку в их должностях отражаются полномочия соответствующих органов местного самоуправления, они неотрывны от их структуры и в то же время имеют целью организацию кадрового состава органа местного самоуправления. Данная позиция находит полное одобрение в юридической литературе по исследуемой проблеме, например: "Местное самоуправление как форма публичной власти не только не исключает, но, наоборот, предполагает наличие и функционирование в системе организации различных видов оплачиваемых чиновников и служащих, обеспечивающих решение всех вопросов местного значения. Современное состояние экономики, социально-культурной и бытовой инфраструктуры всех поселений таково, что без подключения к их управлению специалистов, профессионалов соответствующих органов муниципального управления руководить местным хозяйством невозможно"[21].

Таким образом, резюмируя вышесказанное, можно предложить следующее. Муниципальная служба не является разновидностью государственной. Муниципальная служба свойственна публично-правовым образованиям, следовательно, ее представители - муниципальные служащие - являются работниками органов местного самоуправления. Определяющей классификацией муниципальной службы должна быть общепринятая в науке и практике классификация всех работников органов местного самоуправления на руководителей, специалистов и технических исполнителей. Федеральный закон и большинство исследователей придерживаются того мнения, что из состава муниципальных служащих исключаются лица, замещающие выборные должности местного самоуправления (главы муниципальных образований, депутаты представительных органов местного самоуправления, иные выборные должностные лица), и технические исполнители, а также должностные лица муниципальных учреждений и организаций.

1.3. Принципы организации и функционирования муниципальной службы

Под принципами муниципальной службы понимают закрепляемые в Конституции РФ и федеральных законах и обусловленные природой местного самоуправления основополагающие идеи и правила, которые предопределяют актуальное содержание муниципальной службы и перспективы ее правового регулирования[22].

Принципы отражают степень правовых и социальных явлений муниципальной службы РФ, представляющих концептуальную конструкцию ее построения, организации и функционирования, объективные закономерности развития. Природа принципов основывается на закономерностях построения и функционирования муниципальной службы как публично-правового, социального и организационного институтов. Объективность этих принципов обусловлена социальной сущностью и социальным предназначением местного самоуправления. Принципы определяют в конечном счете характер деятельности и поведения муниципальных служащих, охватывают общие закономерности построения, разделения труда, иерархической структуры построения муниципальной службы, административно-процессуальные механизмы ее прохождения.

Методологическая основа принципов заключается в том, что принципы не действуют автоматически сами по себе, а предполагают разработку и правовое закрепление организационных, информационных, нормативных механизмов их реализации на практике. В противном случае они могут остаться правовыми, но ни к чему не обязывающими рекомендациями. Статья 4 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" устанавливает следующие принципы муниципальной службы Основными принципами муниципальной службы являются:

1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;

2) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего;

3) профессионализм и компетентность муниципальных служащих;

4) стабильность муниципальной службы;

5) доступность информации о деятельности муниципальных служащих;

6) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

7) единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы;

8) правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;

9) ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

10) внепартийность муниципальной службы.

Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина отражает требования Венской всемирной конференции по правам человека, общечеловеческих стандартов прав и свобод личности. Муниципальные служащие должны руководствоваться принципом приоритета прав и свобод человека и гражданина в своей деятельности: учитывать интересы граждан; удовлетворять их законные требования; признавать, соблюдать и защищать права и свободы в полном объеме.

Принцип равного доступа граждан устанавливает равные возможности и права для граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, на замещение любой должности муниципальной службы в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой. По отношению к гражданам, претендующим на замещение должности муниципальной службы, не должна допускаться какая-либо дискриминация. Место жительства, наличие или отсутствие гражданства субъектов Российской Федерации, отношение к религии, принадлежность к общественным объединениям, другие обстоятельства, не связанные с профессиональными и деловыми качествами, также не могут влиять на поступление и прохождение муниципальной службы.

Принцип равного доступа на муниципальную службу реализуется через проведение конкурсного отбора. При замещении должности муниципальной службы в муниципальном образовании заключению трудового договора может предшествовать конкурс, в ходе которого осуществляется оценка профессионального уровня претендентов на замещение должности муниципальной службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности муниципальной службы.

Принцип профессионализма и компетентности муниципальных служащих отражает сущность муниципальной службы. Муниципальная служба является профессиональной деятельностью, требующей для своего осуществления специальных знаний и навыков. В научной литературе профессионализм определяется как "высший уровень психофизиологических, психических и личностных изменений, происходящих в процессе длительного выполнения человеком служебных обязанностей, обеспечивающих качественно новый, более эффективный уровень решения сложных профессиональных задач в особых условиях" [23].

Принцип профессионализма и компетентности муниципальных служащих положен в основу формирования кадрового состава муниципальной службы. В первую очередь законом устанавливаются основные квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы, в том числе к уровню профессионального образования; стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности; профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей. Данные квалификационные требования устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы. В некоторых случаях требования к отдельным муниципальным служащим могут устанавливаться специальными федеральными законами.

Одной из гарантий существования местного самоуправления является стабильность кадров муниципальной службы. Большое значение в этом смысле имеет комплекс правовых норм, установленный законодателем и направленный на закрепление социально-правового статуса муниципального служащего, в том числе: система прав, гарантий и компенсаций, предоставляемая муниципальному служащему; создание необходимых, гарантированных условий труда для муниципальных служащих; обеспечение преемственности на муниципальной службе; обеспечение возможности защиты интересов муниципальных служащих, разрешения индивидуальных трудовых споров; равные для всех муниципальных служащих условия оплаты труда.

Одним из основных принципов муниципальной службы является принцип доступности информации о деятельности муниципальных служащих. Действительно, обеспечение доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления имеет важное значение. На муниципальном уровне принимаются соответствующие акты, регулирующие порядок обеспечения доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления. Следует отметить, что принцип доступности информации о деятельности муниципальных служащих корреспондирует с принципом публичности и открытости деятельности органов местного самоуправления, закрепленным ст. 3 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции"[24]. Публичность и открытость деятельности органов местного самоуправления как принцип противодействия коррупции играет важную роль.

Принцип ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей отражает фундаментальную установку функционирования муниципальной службы, а именно ответственность муниципальных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами. Ответственность органов местного самоуправления, должностных лиц и муниципальных служащих местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. Закрепление принципа ответственности призвано ориентировать муниципальных служащих на укрепление служебной дисциплины, улучшение качества принимаемых управленческих решений, добросовестное и законное выполнение должностных обязанностей, повышение самостоятельности и творческой инициативы. Неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим возложенных на него обязанностей образуют состав дисциплинарного проступка и влекут применение мер дисциплинарных взысканий.

Принцип внепартийности призван оградить муниципальных служащих от влияния и контроля со стороны той или иной политической партии, от принуждения к членству в политической партии, от дискриминации по политическим признакам при поступлении на муниципальную службу. Принадлежность к той или иной политической партии не может являться причиной для отказа в приеме на муниципальную службу. Принадлежность к той или иной политической партии не может являться основанием для увольнения муниципального служащего. Принцип внепартийности призван не допустить подбора кадров по политическим мотивам и создания в муниципальных органах политических партий, общественных организаций или объединений, преследующих политические цели.

В то же время каждый муниципальный служащий при исполнении должностных обязанностей должен соблюдать принцип политической нейтральности.

Муниципальные служащие при исполнении должностных обязанностей не вправе руководствоваться решениями каких-либо политических партий.

Таким образом, основная цель деятельности муниципальной службы - удовлетворение жизненных потребностей жителей муниципального образования.

Глава 2. Специальные вопросы прохождения муниципальной службы, обусловленные ее публичным характером

2.1. Правовой статус муниципального служащего

Каждый муниципальный служащий, в соответствии с законодательством РФ и субъектов РФ, наделен правами и обязанностями, которые образуют ядро его правового статуса.

В переводе с латинского status - это правовое положение гражданина либо юридического лица. Правовой статус характеризует отношение субъекта к государству, его органам, другим лицам[25].

В Большом юридическом словаре «Правовой статус» определяют как, «систему признанных и гарантируемых государством в законодательном порядке прав, свобод и обязанностей, а так же законных интересов»[26]

В свою очередь Н.И. Матузов и А.В. Малько под правовым статусом понимают признанную Конституцией России и законодательством совокупность прав и обязанностей субъектов, а также полномочий органов и должностных лиц, с помощью которых они выполняют свои социальные роли. В структуре правового статуса указанные ученые выделяют: законные интересы, правосубъектность, гражданство, юридическую ответственность, правовые принципы и т.д. Наличие или отсутствие каждого из перечисленных элементов будет зависеть от того, какой конкретно субъект права является объектом исследования[27].

По мнению С.А. Авакьяна, под статусом необходимо понимать "оформленное нормативным актом положение органа, организации, объединения, должностного лица, личности. Статус характеризует их природу, место в системе общественных отношений и субъектов права, важнейшие права и обязанности, формы (порядок) их реализации и принимаемые при этом акты или совершаемые действия"[28].

Таким образом, можно сделать предварительный вывод о том, что правовой статус субъекта общественных отношений - есть сложное юридическое образование, основанное на нормах права - и включающее в себя ряд элементов, характеризующих положение субъекта в системе общества и особенности его взаимоотношений с другими субъектами.

Однако правовой статус муниципального служащего рассматривается в рамках нескольких подходов. Некоторые авторы, например В.А. Кобзаренко, рассматривают правовое положение как совокупность правоустанавливающих элементов в виде прав, обязанностей, социально-правовых гарантий, правовых ограничений, ответственности, выражающей установленные и обеспеченные государством меры должного и возможного поведения лиц, исполняющими должностные обязанности в области муниципально-служебных отношений[29]. Другие, например С.В. Михнева, как правовое положение служащего в системе органов местного самоуправления[30].

Достаточно оригинальной попыткой определения структуры правового положения является подход Е.В. Осиночкиной. Она предлагает следующее определение правового статуса муниципальных служащих: это система законодательно установленных обязанностей и прав (правомочий) в сфере реализации целей и задач местного самоуправления[31]. Соответственно, составными частями правового статуса муниципального служащего при указанном подходе будут выступать ограничения прав, ответственность, поощрения[32].

Юридическая энциклопедия под редакцией М.Ю. Тихомирова определяет статус как правовое положение (совокупность предусмотренных законодательством прав и обязанностей)[33]. Это наиболее простое определение правового статуса, однако применительно к должностям категории "права" и "обязанности" хоть и используются, однако более оправданным считается применение термина "полномочия".

В настоящее время имеется несколько подходов к определению правового статуса муниципальных служащих, и если для сторонников первого достаточно характерным является следующий аргумент: "...поскольку на муниципальных служащих распространяется действие законодательства РФ о труде, а Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" устанавливает лишь особенности трудовых отношений с лицом, принятым на работу для реализации управленческих функций органов местного самоуправления, и для этого нанятое лицо наделяется некоторыми административно-властными полномочиями, то муниципальная служба является не самостоятельным институтом муниципального права, а разновидностью государственной (гражданской) службы"[34], то сторонники второго считают, что "муниципальная служба не является государственной, но их единство должно обеспечиваться. И не только в отношении целей и функций, но и принципов организации, которые надо выстраивать на единых исходных основаниях, чтобы не утратить общественно-политического содержания и государственной службы, и муниципальной службы - их направленности на защиту интересов всего общества"[35]

В.П. Миронов считает, что в данном случае компромиссом могло бы быть введение института гражданской службы в органах публичной власти. При этом, по мнению В.П. Миронова, "муниципальную службу следует рассматривать как самостоятельный вид негосударственной гражданской службы, сочетающей элементы государственной и общественной, профессиональной трудовой (служебной) деятельности, что предполагает самостоятельное правовое регулирование муниципальной службы и невключение ее в систему государственной службы"[36].

Можно констатировать, что действительно наличествует тенденция добавления к пониманию правовой природы муниципальной службы еще и общественного начала. Это вполне соответствует духу местного самоуправления, но ставит перед исследователями правового положения муниципальных служащих новые вызовы.

Специфика муниципальной службы, как особого вида служебной деятельности, характеризуется следующими признаками, раскрывающими ее сущность.

К публично-властным признакам будут относиться следующие. Муниципальная служба:

- это вид публичной службы в органах местной публичной власти муниципального образования;

- это деятельность по исполнению полномочий соответствующих органов местного самоуправления, то есть деятельность, находящаяся в подчинении муниципального образования;

К "трудовым" признакам муниципальной службы будут относиться следующие. Муниципальная служба:

- это замещение муниципальным служащим должности муниципальной службы на основе трудового договора (контракта);

- это деятельность, организуемая на постоянной основе, то есть муниципальные служащие осуществляют обеспечение полномочий органа местного самоуправления в качестве основной работы в течение неопределенного времени (постоянно). Постоянная основа деятельности муниципальных служащих обеспечивает профессионализм муниципальной службы, ее стабильность[37]

- это профессиональная деятельность в органах местного самоуправления, иных муниципальных органах, за осуществление которой муниципальные служащие получают денежное содержание из местного бюджета (бюджета муниципального образования).

В дальнейшем в процессе закрепления общественного начала в правовой природе муниципальной службы перечень этих признаков должен быть расширен.

2.2. Права и обязанности лица, замещающего должность муниципальной службы

Глава третья Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее – Закон) посвящена правовому положению (статусу) муниципального служащего. Начальные статьи главы устанавливают основные права и обязанности муниципальных служащих.

Установлено, что муниципальный служащий имеет право знакомиться с документами, которые определяют условия его работы. К таким документам относятся в первую очередь действующие нормативные правовые акты, которыми определен круг его прав и обязанностей. Помимо Конституции Российской Федерации, определяющей основные принципы функционирования органов публичной власти, среди этих актов следует назвать Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и правовые акты, регулирующие ту сферу правоотношений, к которой относятся должностные обязанности конкретного муниципального служащего. С точки зрения регулирования трудовых отношений к таким документам относятся Трудовой кодекс РФ, Закон о муниципальной службе, а также принятые в их развитие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (устанавливающие соотношения должностей, реестр муниципальных должностей и т.п. например Закон Брянской области от 16.11.2007 N 156-З "О муниципальной службе в Брянской области"), нормативные акты органов местного самоуправления (например, утверждающие перечень должностей, при поступлении, замещении которых необходимо представлять сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, утверждающие порядок прохождения аттестации в органах местного самоуправления и т.п.).

Отдельно выделяются критерии оценки качества исполнения должностных обязанностей и условия продвижения по службе. Как правило, такие критерии и условия содержатся в тех документах, с которыми имеет право знакомиться муниципальный служащий. Учитывая тот факт, что у органов местного самоуправления отсутствует обязанность нормативно устанавливать данные критерии и условия и во многих органах местного самоуправления они отсутствуют, не вполне понятна логика законодателя, акцентирующего внимание именно на данных положениях.

Так же муниципальному служащему должны обеспечиваться соответствующие материальные условия, позволяющие ему исполнять свои должностные обязанности. В соответствии с п. 8 ч. 10 ст. 35 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления является исключительной компетенцией представительных органов местного самоуправления.

Пунктом 3 ч. 1 ст. 11 ФЗ № 25 устанавливлено право муниципального служащего на оплату его труда и получение иных выплат. Это право муниципального служащего корреспондирует с общими принципами трудового законодательства, установленными ст. 2 ТК РФ, в первую очередь с таким принципом, как обеспечение права каждого работника на своевременную и в полном размере выплату справедливой заработной платы, обеспечивающей достойное человека существование для него самого и его семьи.

Иные выплаты могут устанавливаться как законами субъектов Российской Федерации, так и муниципальными нормативными актами в соответствии со ст. 22, 23 Федерального закона о муниципальной службе.

Следует отметить особенности судебной практики по данному вопросу. До апреля 2013 г. суды занимали позицию, согласно которой вопросы установления основных и дополнительных гарантий муниципальным служащим урегулированы законом о муниципальной службе, Трудовым кодексом РФ, которые не предусматривают возможности установления нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации дополнительных гарантий для муниципальных служащих (Определение Верховного Суда РФ от 30 января 2013 г. N 34-АПГ12-6). Вместе с тем начиная с апреля 2013 г. судебная практика коренным образом изменилась, и суды, принимая решения о законности установления дополнительных гарантий на уровне субъектов Российской Федерации, отмечали, что общие принципы оплаты труда муниципального служащего, в том числе гарантий, предоставляемых муниципальному служащему, установлены ст. 22 и 23 25-ФЗ, их содержание весьма ясно и определенно указывает на то, что установление ежемесячных и иных дополнительных выплат, дополнительных гарантий законом субъекта Российской Федерации является основой для правомерного использования органами местного самоуправления бюджетных средств (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 10 апреля 2013 г. N 51-АПГ13-1).

Законом устанавлено право муниципального служащего на отдых и связанные с ним права.

Нормальная продолжительность рабочего времени установлена ст. 91 ТК РФ и составляет 40 часов в неделю. Выходные и нерабочие праздничные дни установлены ст. 111, 112 ТК РФ. Нормативное регулирование ежегодного оплачиваемого отпуска более подробно осуществлено в ст. 21 комментируемого Закона (см. комментарий к ст. 21).

Муниципальный служащий имеет право на информацию, которая необходима ему для исполнения своих должностных обязанностей, и на внесение предложений о совершенствовании деятельности соответствующего органа местного самоуправления, муниципального округа. Правила предоставления информации могут быть предусмотрены правовыми актами (например, инструкцией по делопроизводству, регулирующей порядок направления документов, в том числе рассылки копий документов для ознакомления и т.п.).

Однако, как следует из буквального толкования нормы, муниципальный служащий имеет право на получение необходимой ему информации и материалов независимо от того, установлена возможность их получения правовым актом или нет. Исключение составляют информация и материалы особого рода:

Дата добавления: 2015-07-13