Правительство РФ

Исполнительная власть. Правительство Российской Федерации в системе государственной власти

Исполнительная власть и ее органы в литературе и быту еще име­нуют административной властью (администрировать — управлять, распоряжаться, заведовать). На нее возложено непосредственное управление государственными делами.

Исполнительную власть целесообразно рассматривать в двух ас­пектах:

I) в строго юридическом (узком) смысле как:

— право и возможность субъектов управлять кем-либо, подчинять своей воле других людей, издавать акты, осуществлять организацион­ную работу как совокупность полномочий^[7];

— право и возможность должностного лица принимать решение, которое реализует подчиненный работник (весь персонал) под кон­тролем и ответственностью этого должностного лица^[8];

2) в политологическом смысле как:

— подсистему государственной власти, образующую вместе с дру­гими ее ветвями единый государственный организм и вырабатываю-то управленческие решения под их влиянием^[9];

— политологическую категорию, отражающую комплекс политико-правовых явлений и прежде всего аппарат исполнительной власти, компетенцию его органов и служащих, их деятельность^[10].

Исполнительная власть обеспечивает управляющее воздействие:

а) организующего характера — осуществляет практическую деятельность по организации исполнения законов, обеспечения исполнения актов высшего руководства. Она переводит политические проблемы в организационные, объединяет энергию, усилия граждан, наводит
порядок, поддерживает его и в нормальных, и в экстремальных условиях;

б) универсального характера — проявляется, осуществляется непрерывно и везде, где функционирует человеческое сообщество;

в) не только стимулирующего, мобилизационного, но и административно-принудительного (в рамках закона) характера — опирается на силу, возможность самостоятельно осуществлять физические, административно-штрафные и иные меры принуждения;

г) предметного характера — осуществляется на конкретных территориях с конкретным контингентом людей, вовлекает реальные ресурсы, использует инструменты материального стимулирования и мотивации (награждение, финансовую поддержку и пр.).

Исполнительную власть представляют и осуществляют государственные и муниципальные органы исполнительной власти и администрация всех уровней управления. Названные выше признаки исполнительной власти детерминируют ее организационно-правовые оценки.

Исполнительную власть возглавляет правительство — коллегиаль­ный орган, в состав которого входят руководители министерств и центральных ведомств.

Правительство именуется по-разному, ча­ще Совет министров или Кабинет министров. Встречаются и другие наименования: Государственный совет (Норвегия, Финляндия, Швеция), Федеральный совет (Швейцария), Федеральное правитель­ство (Германия), Правительство (РФ) и т. д. Различие в наименова­нии правительства не влечет за собой изменение сущности этого выс­шего органа исполнительной власти. Вместе с тем конституционный статус и роль правительства зависят от формы правления, политиче­ских и исторических традиций конкретной страны.

В зависимости от формы правления избирается определенный по­рядок формирования правительства. Существуют два основных спосо­ба создания правительства: парламентский и внепарламентский.

Парламентский способ используется в странах с парламентской формой правления — парламентских республиках (или монархиях), смешанных парламентско-президентских республиках. Право на фор­мирование правительства получает та политическая партия или коали­ция партий, которая имеет большинство мест в нижней палате парла­мента. Традиционный порядок формирования правительства сводится к тому, что вначале глава государства назначает главу правительства, который затем формирует правительство и предлагает парламенту его персональный состав. В случае если предлагаемый состав правитель­ства или его глава не получают доверия большинства парламента (или его нижней палаты), возможен роспуск парламента и назначение гла­вой государства служебного правительства на период, пока соберется вновь избранный парламент. Таким образом, юридическое закрепле­ние кандидатуры председателя и состава правительства осуществляет парламент республики с помощью важнейшего права — вынесения вотума доверия.

Внепарламентский способ формирования правительства использу­ется в президентских республиках и смешанных республиках — президентско-парламентских. Право на формирование правительства в этих странах имеет не парламент, а президент, избираемый всена­родно.

При смешанной форме правления, где сочетаются элементы пре­зидентской и парламентской республик, также применяется внепарла­ментский способ формирования правительства.

По политической структуре правительства бывают

однопартийны­ми,

многопартийными (коалиционными) и

беспартийными.

Однопартийное правительство возможно в тех государствах, где установлена парламентская или смешанная формы правления. В этих странах правительство образует та из политических партий, которая получила в результате выборов абсолютное большинство мест в пар­ламенте или его нижней палате. В этом случае правительство пред­ставляет собой одновременно и руководство победившей на выборах партии. Однопартийное правительство возможно и в президентских республиках. Здесь президент как глава государства обычно формиру­ет правительство (кабинет) из представителей своей партии. В странах с тоталитарным политическим режимом правительство, как правило, состоит из членов руководящей политической партии.

Многопартийное (коалиционное) правительство формируется в тех странах, где при парламентской или смешанной форме правления ни одной из партий в результате выборов не удается получить в парла­менте такого большинства, которое дало бы возможность образовать однопартийное правительство. Коалиционное правительство имеет место, например, в Италии, Испании, Индии, других странах с мно­гопартийной либо модернизированной многопартийной системой (2, 1/2), при которой одна из двух сильных партий в парламенте, не имея абсолютного большинства, входит в коалицию с меньшей, третьей, чтобы сформировать правительство.

В некоторых странах возможны ситуации, когда создается беспар­тийное правительство при существующей многопартийной системе. Это происходит в случае, если партиям в парламенте не удалось дого­вориться в процессе выборов о создании коалиции. В таком случае глава государства формирует служебное правительство. Создается оно обычно временно, на короткий срок и работает до тех пор, пока не удастся сформировать правительство на партийной основе.

Организационно-функциональная структура и состав правительства очень разнообразны и порой законодательно не регулируются (Вели­кобритания).

Полномочия правительства в большинстве конституций различных стран характеризуются самым общим образом.

Основу статуса и деятельности Правительства РФ составляют кон­ституционные положения (глава 6, ст. 110—117) и Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 31 декабря 1997 г. № 3.

Правительство РФ — совокупный федеральный орган исполни­тельной власти, вбирающий в себя, консолидирующий все федераль­ные органы исполнительной власти. Именно такое понимание зало­жено в ч. 1 ст. ПО Конституции РФ. Его упразднение означает уп­разднение самой исполнительной власти.

Вместе с тем это конституционное положение создает двусмыс­ленность правительства, ибо оно «осуществляет исполнительную власть», т. е., как объясняет словарь В. И. Даля, «исполняет на деле сказанное или придуманное». Кем сказанное — возникает вопрос? Очевидно, ст. 113 Конституции РФ ждет следующей поправки: «Председатель... возглавляет и организует работу правительства».

Статусное положение правительства «подправлено» федеральным конституционным законом о нем.

Правительство — высший орган федеральной исполнительной вла­сти. Впрочем, единая исполнительная власть как вертикальная ветвь должна иметь логическое завершение сверху донизу. Пока это не обеспечено ни Конституцией РФ, ни Законом о Правительстве РФ, ни указами Президента РФ. Более того, Указом от 3 октября 1994 г.

«О мерах по укреплению системы исполнительной власти в Россий­ской Федерации» президент ввел подчиненность глав администраций субъектов РФ по предметам ее ведения и совместного ведения — не правительству, а президенту. Это было явным превышением объема полномочий президента, но и эта мера не укрепила вертикальную ветвь исполнительной власти.

Правительство РФ — коллегиальный орган. Его постановления принимаются на заседаниях правительства, коллегиях и ответствен­ность правительства — коллегиальная (с председателем в отставку уходит весь состав правительства). В состав правительства входят за­меститель председателя и федеральные министры. Правительство име­ет Аппарат.

Компетенция Правительства РФ, как и Президента РФ, определяет­ся ведением Российской Федерации и совместным ведением Федера­ции и ее субъектов. Предметы ведения регулируются ст. 71—72, 114 Конституции РФ.

Основные задачи (отсюда и важнейшие функции) правительства:

1. разрабатывать и представлять в Государственную Думу феде­ральный бюджет, обеспечивать его исполнение, представлять Государ­ственной Думе отчет;

2. обеспечивать единую финансовую, кредитную и денежную по­литику на всей территории России;

3. обеспечивать единую государственную политику во всех сферах жизнедеятельности общества;

4. осуществлять управление федеральной собственностью, госу­дарственным имуществом;

5. осуществлять меры по безопасности граждан, охране собствен­ности и общественного порядка;

6. осуществлять меры по обеспечению обороны страны, государ­ственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;

7. обеспечивать единое правовое пространство, действие и верхо­венство Конституции РФ, федерального законодательства.

Полномочия Правительства РФ как высшего органа исполнитель­ной власти общей компетенции достаточно широки и реализуются во всех сферах его профессиональной деятельности, прежде всего в сфе­ре формирования государственного аппарата и руководства его дея­тельностью. Правительство направляет и координирует деятельность госаппарата через министерства, департаменты и другие ведомства.

Участие в законодательной деятельности — другое важнейшее на­правление в работе правительства.

Исполнение законов — одна из основных сфер деятельности пра­вительства. Как известно, оно требует от правительства активных дей­ствий, связанных с претворением в жизнь обязывающих предписаний.

Это весьма сложная задача, так как правительство призвано обеспе­чить в этой области гарантированный результат. С этой целью прави­тельство и его учреждения, ведомства принимают во исполнение за­конов свои акты, вырабатывают различные программы реализации за­конов, которые затем должны в самом точном, прямом смысле осуществиться, претвориться в жизнь, реализоваться в активной дея­тельности субъектов. Федеральное правительство осуществляет надзор за тем, чтобы субъекты Федерации исполняли федеральные законы в соответствии с действующим правом.

Нормотворческая деятельность (правоприменительная политика) правительства тесно связана с исполнением законов, правопримени­тельной практикой. Различного рода нормативные акты, прежде всего постановления правительства, принимаются по вопросам, входящим в его компетенцию.

Еще одно из основных направлений Правительства РФ — состав­ление и исполнение бюджета. Здесь инициатива и полномочия всеце­ло принадлежат правительству. По общему правилу различные прави­тельственные структуры готовят проект федерального бюджета, его доходную и расходную части. Окончательный проект представляется на утверждение правительства Министерством финансов. Затем проект федерального бюджета направляется в парламент, который может вносить в него поправки и дополнения. Парламент утверждает проект закона о бюджете, представленный правительством. После утвержде­ния федеральный бюджет целиком выходит из сферы влияния парла­мента. Правительство может принимать меры по его корректировке. Исполнение бюджета полностью возлагается на правительство и под­чиненный ему административный аппарат.

Осуществление внешней политики — также одно из основных на­правлений деятельности правительства. Правительство РФ представ­ляет интересы страны в международных организациях; заключает ме­ждународные договоры Российской Федерации в соответствии со сво­ей компетенцией; регулирует внешнеэкономическую деятельность, осуществляет контроль в этой области.

Глава правительства. Возглавляет Правительство РФ его Председа­тель. Он определяет направления деятельности правительства и орга­низует его работу, представляет правительство внутри страны и в ме­ждународных отношениях, подписывает акты правительства, вносит Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов испол­нительной власти, назначении и освобождении заместителей предсе­дателя правительства и федеральных министров, наложении на них дисциплинарных взысканий, распределяет обязанности между замес­тителями председателя правительства, утверждает регламент работы правительства, систематически информирует президента о работе правительства, исполняет обязанности президента во всех случаях, когда президент не в состоянии выполнять свои обязанности.

Председатель Правительства РФ проводит заседания членов пра­вительства систематически, не реже одного раза в месяц. Заседания, как правило, носят открытый характер, но отдельные вопросы могут рассматриваться и на закрытых заседаниях. Расходы на содержание правительства определяются в федеральном бюджете. Для обеспече­ния работы правительства могут быть созданы дополнительные орга­ны и учреждения при правительстве, финансирование которых долж­но осуществляться в пределах ассигнований на его содержание.

Политическая ответственность Правительства РФ и его членов. Конституцией РФ предусмотрена возможность отставки правительства в случаях, если:

1. правительство само подает в отставку и президент принимает ее (он может и отклонить такую отставку);

2. президент по собственной инициативе принимает решение об отставке правительства;

3. Государственная Дума выражает ему недоверие и президент объявляет об отставке правительства;

4. председатель правительства ставит перед Государственной Ду­мой вопрос о доверии правительству и Дума отказывает ему в дове­рии, на основании чего президент принимает решение об отставке правительства.

В случае отставки правительства, как и при сложении полномочий перед вновь избранным президентом, оно продолжает выполнять свои обязанности до сформирования нового состава.

Наряду с коллективной отставкой правительства возможна и пер­сональная отставка отдельных его членов, которые могут освобож­даться от должности президентом.

Конституция РФ предусматривает осуществление Государственной Думой парламентского контроля за деятельностью правительства в следующих формах:

1. рассмотрение вопроса о доверии правительству по инициативе самой Государственной Думы или по инициативе правительства;

2. парламентские слушания комитетов и комиссий Государствен­ной Думы по вопросам деятельности федеральных органов исполни­тельной власти;

3. образование Счетной палаты для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета (при участии Совета Федерации);

4. отчет правительства об исполнении федерального бюджета;

5. назначение Уполномоченного по правам человека, деятель­ность которого связана с контролем за правительством и другими ор­ганами администрации в области соблюдения прав человека.

Действующее законодательство предусматривает и такие формы парламентского контроля, как запросы депутатов, отчеты правительст­ва и его членов, депутатские расследования и др.

Аппарат правительства (орган, обеспечивающий его деятельность):

1. готовит протоколы заседания правительства;

2. доводит до исполнителей протокольные решения в виде выпи­сок из протокола;

3. осуществляет контроль за исполнением поручений, данных на заседаниях правительства и его президиума;

4. по вопросам, рассмотренным на заседании правительства и его президиума, готовит проекты постановлений и распоряжений прави­тельства;

5. публикует акты правительства, имеющие нормативный характер. Акты вступают в силу по истечении семи дней со дня их опубликова­ния (если другой срок введения в действие не оговаривается в акте).

Для осуществления своих функций руководитель Аппарата, его за­местители, руководитель Секретариата и заведующие отделами имеют право:

получать от органов исполнительной власти, предприятий, уч­реждений информацию, необходимую для всестороннего анализа и подготовки вопросов, вносимых на рассмотрение правительства, и осуществления контроля за их исполнением;

поддерживать в установленном порядке деловые отношения со всеми государственными учреждениями и организациями, в том числе путем создания рабочих групп, направления материалов на заключе­ние для проработки вопросов, привлечения консультантов и экспер­тов, включая зарубежных;

возвращать министерствам и ведомствам по договоренности с соответствующими руководителями проекты решений для их дора­ботки или в случае внесения их с нарушением установленного поряд­ка (например, без должного согласования с заинтересованными лица­ми, организациями);

использовать в установленном порядке данные информацион­ных поисковых систем, имеющиеся у госучреждений и организаций, а также быть абонентом таких негосударственных, иностранных и ме­ждународных систем;

изучать и использовать опыт деятельности правительственных органов зарубежных стран;

знакомиться с состоянием дел в органах исполнительной вла­сти всех уровней;

участвовать в заседаниях коллегий министерств и ведомств РФ, а также направлять на заседания других ответственных работни­ков аппарата.

Секретариат Председателя Правительства (его заместителей) воз­главляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от нее в порядке, установленном для руководителей основных струк­турных подразделений аппарата; он работает по заданиям заместите­лей Председателя Правительства, обеспечивает исполнение их поруче­ний, докладывает поступающую информацию, представляет коррес­понденцию, а также выполняет поручения руководителя Аппарата. Утверждается в должности правительством.

К вопросу о политической традиции формирования и смены прави­тельства в Российской Федерации. Проблему составляет необходимость сохранения преемственности политического курса при смене состава правительства. Смена должна осуществляться на основе отработанных процедур, механизмов и институтов. Смена считается произведенной удовлетворительно, если происходит в запланированные сроки, а пра­вительство быстро и во всей полноте входит в суть стоящих перед ним политических, административных и бюджетных обязанностей.

Временной фактор имеет очень большое значение. Период време­ни, в течение которого правительство должно быть сформировано, определяется правовыми нормами, но на практике зачастую зависит просто от традиций, политической конъюнктуры, соотношения сил различных политических группировок. Согласно ст. 117 Конституции РФ (ч. 5) в случае отставки или сложения полномочий Правительство РФ по поручению президента продолжает действовать до сформиро­вания нового Правительства РФ. Из содержания ст. 111 и 112 следует, что Конституция РФ на формирование правительства отводит срок в четыре недели, в том числе на назначение председателя и персо­нального состава членов правительства. Если формирование прави­тельства затягивается, это означает, что глава государства не может найти оптимальное политическое решение, связанное с попытками собрать команду единомышленников, и учесть при этом требования ведущих партийных фракций в парламенте, или даже с поиском чело­века, способного в таких условиях - возглавить правительство.

Политические параметры (условия, факторы), смены правительст­ва влияют на сам процесс и закладывают традиции политической жизни будущей России, а потому требуют анализа, осмысления. Речь идет о событиях, которые дают ход процедуре смены правительства,

Президент РФ, как уже отмечалось, является доминирующей фи­гурой при формировании правительства. Однако нужно иметь в виду, что «первенство» прямо пропорционально той поддержке, которую ему оказывает парламент, прежде всего Государственная Дума. Если поддержка есть, президент доминирует безусловно. Если поддержка условна, значит, и первенство президентское условно. В первом слу­чае глава государства имеет полную свободу в деле формирования правительства по своему усмотрению.

В другом Федеральное Собра­ние может требовать от президента назначить председателем человека из нового парламентского большинства, которое может быть враждеб­но президенту. Президент по Конституции РФ может игнорировать подобное давление, но эта ситуация чревата политическими колли­зиями. В данном случае наличие четких процедур передачи дел, как и сохранение постоянного административного ядра госслужащих в пра­вительственном аппарате жизненно необходимы, поскольку может случиться так, что члены уходящего правительства не всегда могут — в силу дурно понимаемых политических соображений — устоять пе­ред соблазном оставить своих преемников без архивов, информации, рекомендаций.

Если правительство опирается на парламентское большинство, его взаимоотношения регулируются достаточно просто. Институциализа­ция переговорного процесса с различными партиями, представленными в Федеральном Собрании, — важная мера для обеспечения поддержки депутатами.

У правительства должна быть общая политическая программа, «повестка дня», к которой в той или иной степени тяготели бы его члены. В противном случае любое политическое разногласие (боль­шое или не очень, принципиальное либо ситуационное) может пара­лизовать работу правительства и даже привести к его падению.

Чем более подготовленными к работе в правительстве являются его будущие участники, тем больше у правительства шансов на леги­тимность. Поэтому так важна тщательная подготовка и переговоры перед формированием правительства, информирование общественно­сти.

Если в правительстве не создан «командный дух», возможности создания динамичного процесса принятия решений, организации эф­фективной работы аппарата будут гораздо меньшими.

Административно-профессиональный фактор играет ключевую роль, причем в любом случае: и если правительство политизировано, и если оно заявляет о своей нейтральности. В первом случае любая смена правительства влечет за собой смену всех высших государственных чиновников, что делает управление процессом смены правительства еще более сложным и громоздким. Однако в реальной жизни такого четкого разделения нет, и даже в нашей стране, где государственная служба законом призвана быть нейтральной, т. е. обслуживающей лю­бую легитимную политическую власть, происходит нечто близкое к системе «дележа трофеев».

Действительно, есть должности, которые в силу своей природы требуют от лиц, их занимающих, чего-то большего, чем просто лояль­ности к власти. Например, от посла в другой стране и работников ди­пломатического корпуса правительство с полным основанием будет ожидать не просто буквального выполнения правовых предписаний и инструкций, а личной поддержки действий президента и правитель­ства.

Но часто бывает так, что новое правительство не встречает дове­рия у чиновников, работавших с предшествующим и осуществлявших ту политику, которую сейчас предполагается изменить. Значит, нужно время, чтобы произвести замену этих чиновников на других, полити­чески более надежных. Поэтому новые назначения будут иметь место и тогда, когда новое правительство уже приступило к выполнению своих полномочий.

Президент может назначить министром и депутата, но при усло­вии одновременного расставания последнего с депутатским манда­том — этот вариант раздвигает рамки карьеры профессиональных по­литиков до членства в правительстве и делает правительство послед­ним уровнем политических компромиссов: министрами могут назначаться и карьерные чиновники, и тогда пропорция профессио­нальных политиков в правительстве сокращается и решение принци­пиальных политических вопросов сосредоточивается в руках профес­сионального правительства или президента.

Итак, сам процесс смены правительства может быть быстрым и длительным, гладким или конфликтным. Государственный меха­низм управления обязан в этот период продолжать функционировать четко, порядок должен охраняться. Но не всегда известно, кто реаль­но этим занимается. Преемственность в государственном аппарате — это один из фундаментальных принципов государственного управле­ния любой демократической системы. Однако особая природа перио­дов перехода от одного правительства к другому такова, что никто не может в полной мере обеспечить преемственность. Уходящее прави­тельство обычно сохраняет свой правовой статус вплоть до момента, пока преемники не вступят в должность, но у него уже нет политиче­ской легитимности. У формируемого правительства есть политическая легитимность, но оно еще не обрело правового статуса. В результате возникает что-то вроде междуцарствия — межвластие. Даже если этот период протекает спокойно, без серьезных потрясений, требующих немедленного реагирования, все равно ему имманентно свойственна проблемность. Но это еще не все. Было бы иллюзией считать, что пе­риод смены правительства кончается, когда новое правительство офи­циально «вступает в должность». Есть разница между «вступлением в должность» и «овладением должностью». То есть фактически период смены охватывает весь период от одного «нормально функционирую­щего» правительства к другому «нормально функционирующему» пра­вительству. Урегулирование властных отношений в этот период на ос­нове не только конституционных, но и административно-процессуаль­ных норм поможет стабилизировать, упорядочить «смену команд», минимизировать влияние политической конъюнктуры, случайных факторов.

Дата добавления: 2015-07-13