Правове регулювання міжбюджетних відносин

В Україні проблема формування міжбюджетних відносин та ви­бору їх оптимальної моделі виникла разом з проголошенням неза­лежності, становленням інституту місцевого самоврядування та побудовою нової системи органів державної влади. Цивілізовані міжбюджетні відносини у нашій державі виникли з прийняттям Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядуван­ня в Україні» [24] та БК України.

Модель міжбюджетних відносин у будь-якій державі базується на існуючому державному та територіальному устрої, тому такі взаємовідносини є також інструментом організації влади і місце­вого самоврядування, розподілу компетенції між «центром» та територіями.

У залежності від того, органи управління яких рівнів є суб'єктами міжбюджетних відносин, розрізняють вертикальні та горизонтальні міжбюджетні відносини. Вертикальні міжбю­джетні відносини виникають між органами державної влади та органами місцевого самоврядування, а також між органами міс­цевого самоврядування різних рівнів. Горизонтальні міжбюджетні відносини — це міжбюджетні відносини між органами місцевого самоврядування одного рівня. Такі міжбюджетні відносини зумов­лені необхідністю здійснення у країні фінансового вирівнювання і передачі фінансових ресурсів з одних регіонів іншим з метою за­безпечення суспільних послуг на рівні державних мінімальних соціальних стандартів [25].

Зміст поняття «міжбюджетні відносини» включає низку аспек­тів:

1) розподіл функцій, компетенцій та відповідальності у сфері надання управлінських, державних та громадських послуг, а також здійснення фінансового контролю;

2) виконання органами місцевого самоврядування власних та делегованих повноважень органів виконавчої влади;

3) перерозподіл бюджетних доходів та видатків;

4) розподіл фіскальних повноважень та відповідальність за вста­новлення відповідних податків, зборів і платежів;

5) здійснення фінансового вирівнювання.

Підґрунтям для існування міжбюджетних відносин є визначені чинним законодавством:

— розподіл повноважень між державною виконавчою владою та органами місцевого самоврядування,

— гарантії з боку держави щодо фінансування наданих повно­важень органам місцевого самоврядування,

— розмежування доходів і видатків між ланками бюджетної системи.

Повноваження та функції держави, які згідно із законодав­ством України передаються на виконання органам Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування, називаються де­легованими державними повноваженнями і деталізуються у ст. ст. 25-38 та 42-44 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» [24], ст.ст. 13-14 та 17-29 Закону України «Про місце­ві державні адміністрації» [26]. Передача видатків на виконання таких повноважень та функцій здійснюється відповідно до ст.ст. 92, 93 БК України.

Інший вид видатків на здійснення повноважень — це видатки, пов'язані з фінансуванням повноважень та функцій на реалізацію прав та обов'язків Автономної Республіки Крим та місцевого само­врядування, які мають місцевий характер і визначені законами України. Відповідно до Закону України «Про місцеве самовряду­вання в Україні» [24] такі повноваження називаються власними повноваженнями органів місцевого самоврядування. Вони вста­новлюються у ст.ст. 140, 142-144 Конституції України та дета­лізуються в ст.ст. 25-38 та 42-44 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» [24] та ст.ст. 13-14 та 17-29 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» [26]. Виконання власних повноважень органів місцевого самоврядування може пе­редаватися від одних органів місцевого самоврядування іншим за відповідним рішенням цих органів. Тому видатки на виконання власних повноважень органів місцевого самоврядування також можуть передаватися з одного місцевого бюджету до іншого відпо­відно до ст.ст. 92, 93 БК України.

У відповідності зі ст. 86 БК України розмежування видів ви­датків, визначених пп. 2 і 3 ч. 1 ст. 82 БК України, між місцеви­ми бюджетами здійснюється на основі принципу субсидіарності з урахуванням критеріїв повноти надання гарантованих послуг та

наближення їх до безпосереднього споживача. Відповідно до цих критеріїв види видатків поділяються на:

перша група — видатки на функціонування бюджзтних установ та реалізацію заходів, які забезпечують необхідне Іершочергове надання гарантованих послуг і які розташовані найближче до спо­живачів. Видатки першої групи здійснюються з бюджетів сіл, їх об'єднань, селищ, міст;

друга група — видатки на функціонування бюджетних установ та реалізацію заходів, які забезпечують надання основних гаран­тованих послуг для всіх громадян України. Видатхи другої гру­пи здійснюються з бюджетів міст республіканською Автономної Республіки Крим та міст обласного значення, а також районних

бюджетів;

третя група — видатки на функціонування бюджетних уста­нов та реалізацію заходів, які забезпечують гарантовані послуги для окремих категорій громадян, або реалізацію програм, потреба в яких існує в усіх регіонах України. Видатки третьої групи здій­снюються з бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів [1].

З бюджетів міст Києва та Севастополя здійснюються видатки

всіх трьох груп.

Розмежування видатків між бюджетами може бути чітким і сис­тематичним, якщо воно проводиться на основі єдиних принципів та правильно обраних критеріїв щодо визначення доцільності від­несення тих чи інших видатків до певного бюджету. При цьому обрані принципи та критерії мають застосовуватися до всіх видів видатків при вирішенні питання щодо віднесення їх до того чи іншого бюджету.

Одним із основних принципів та критеріїв розмежування ви­датків є принцип субсидіарності, який також покладено в основу побудови бюджетної системи України. Згідно з цим принципом, надавачі будь-яких соціальних послуг мають бути: максимально наближеними до безпосереднього споживача цих послуг, якщо це не знижує ефективності управління такими видатками і не веде до необґрунтованого збільшення вартості надання таких послуг.

Ще одним критерієм віднесення видатків до певного бюджету є критерій повноти надання соціальної послуги. Якщо певна соціаль­на послуга може бути надана органами місцевого самоврядування

як міста, так і району, то необхідно віддати повноваження на надан­ня такої послуги тим органам, які можуть надавати її самостійно у найбільш повному обсязі, і відповідно віднести до бюджету цього органу видатки на її фінансування.

Найближчими до споживачів соціальних послуг є органи міс­цевого самоврядування, які створені територіальними громадами села, селища, міста та їх об'єднань. Тому здійснення видатків на ви­конання соціальних послуг, що вимагають найбільшого набли­ження до безпосередніх споживачів, визначено як видатки першої групи та віднесено до бюджетів сіл, селищ, міст та їх об'єднань [27].

Слід мати на увазі, що міжбюджетні відносини не обмежуються лише розподілом і перерозподілом надходжень від загальнодер­жавних податків і зборів. Міжбюджетні відносини є взаємними фі­нансовими відносинами між органами влади всіх рівнів, які мають бюджет; звідси і назва відносин — міжбюджетні [28].

Міжбюджетні відносини — це відносини між державою, Авто­номною Республікою Крим та територіальними громадами щодо забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необ­хідними для виконання функцій, передбачених Конституцією України та законами України (ст. 81 БК України).

Міжбюджетні відносини ґрунтуються на наступних принципах:

1) збалансованість інтересів усіх учасників міжбюджетних відно­син — забезпечує урахування інтересів всіх рівнів бюджетної системи.

З урахуванням взаємопов'язаності всіх бюджетів на території держави принцип збалансованості необхідно розглядати не лише у вузькому розумінні (як це визначено у ст. 7 БК України), але й у його широкому тлумаченні — тобто відносно всієї бюджетної системи, що в першу чергу виражається у збалансованості інтересів усіх учасників міжбюджетних відносин.

Збалансованість інтересів усіх учасників міжбюджетних від­носин, яка полягає по суті у забезпеченні відповідності між по­вноваженнями на здійснення видатків з місцевих бюджетів та бюджетними ресурсами, що мають забезпечувати виконання цих повноважень,— постає одночасно і принципом, і першочерговою метою самих міжбюджетних відносин.

Насьогодні у національній бюджетній системі залишаються про­блеми незбалансованості інтересів усіх учасників міжбюджетних відносин.

2) законодавче розмежування видаткових повноважень, відпо­відальності та доходних джерел між різними рівнями бюджетів.

Порушення принципу достатності на рівні місцевих бюдже­тів може мати серйозні негативні наслідки для економіки регіо­нів. Невідповідність доходів місцевих бюджетів видатковим по­вноваженням місцевих органів влади може призводити до спроб введення додаткових місцевих зборів або адміністративного втру­чання місцевої влади в товарно-матеріальні потоки регіону — отже, може призвести до порушення принципу нейтральності оподатку­вання по відношенню до економічних суб'єктів різних регіонів [29].

Міжбюджетний розподіл дохідних джерел завжди має бути ре­зультатом компромісу між економічною самостійністю місцевих органів влади та завданнями вирівнювання умов життя по території країни [ЗО].

3) самостійність (автономність) бюджетів різних рівнів — по­ходить від самостійності і автономності місцевого самоврядування, відображає механізм реалізації повноважень місцевого самовряду­вання у бюджетній сфері.

Розбудова бюджетної системи може відбуватися з використан­ням двох протилежних принципів — принципу єдності всіх бюдже­тів та принципу їх автономності [31].

Принцип автономності означає, що: по-перше, держава визна­чає правову базу місцевого самоврядування, але не втручається у його внутрішню діяльність; по-друге, право суб'єктів місцевого самоврядування на прояв самостійної волі і самостійну діяльність. На принцип «широкої автономії» щодо компетенції, порядку і засо­бів її здійснення, а також наявності необхідних для цього ресурсів вказує і Європейська хартія місцевого самоврядування. 4) рівність усіх місцевих бюджетів у взаємовідносинах із дер­жавним бюджетом та між собою — означає, визначення єди­них (рівних) для всіх органів місцевого самоврядування нормативів відрахувань від загальнодержавних податків до місцевих бюджетів; єдиний порядок сплати податків і зборів. Нормативи мінімальної бюджетної забезпеченості визначаються на підставі єдиної мето­дики. Всі бюджети мають рівне право на перерахування до них міжбюджетних трансфертів у тих чи інших формах (на рівнях: державний бюджет — місцевий бюджет; місцевий бюджет міс­цевий бюджет). При цьому необхідно зазначити, що даний принцип

не означає, що загальнодержавний і місцевий рівні публічної влади можуть виступати як рівні у сфері вирішення загальнодержав­них проблем, вироблення загальнодержавної бюджетної політики, оскільки ці питання повинні вирішуватися вищим рівнем пред­ставницької влади.

5) рівність бюджетних прав органів місцевого самоврядуван­ня — означає у першу чергу рівні права органів місцевого само­врядування на власний бюджет, на мінімальний бюджет місцевого самоврядування, на власну доходну базу, достатню для забезпечен­ня населення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб, які гарантуються державою.

6) розмежування (закріплення) на постійній основі та розподіл за тимчасовими нормативами регулюючих доходів за бюджетами різних рівнів бюджетної системи держави — означає, що відповід­но до цього принципу щорічними законами про Державний бюджет України розподіляються між бюджетами надходження, наприклад, від загальнодержавних податків і зборів.

7) розмежування і закріплення видатків за певними рівнями бюджетної системи держави — закріплено у статтях глави 14 БК України.

Гарантування всім громадянам рівних прав і свобод, зокрема таких як право на соціальний захист, достатній життєвий рівень, освіту, охорону здоров'я тощо, вимагає фінансування відповідних видатків з бюджетів усіх адміністративно-територіальних одиниць із застосуванням єдиних підходів щодо їх кількісного виміру [32].

Розподіл видатків повинен якнайбільше відповідати розподілу повноважень у виконанні державних функцій (надання суспільних благ та послуг, вирішення завдань перерозподілу доходів, прове­дення стабілізаційної політики), тобто й видатки, й повноваження у прийнятті відповідних рішень мають належати тому ж самому рівню державної влади, отже, це дозволить підвищити відповідаль­ність місцевих органів влади за ефективність державних видатків і спрямованість їхньої діяльності на інтереси місцевих жителів [32].

8) субсидіарності — цей принцип є похідним від попереднього, який лише розмежовує (розподіляє) і закріплює видатки за пев­ними рівнями бюджетної системи держави. Виходячи із змісту принципу субсидіарності, передбаченого ст. 7 БК України як роз­поділу видів видатків між державним бюджетом та місцевими

бюджетами, а також між місцевими бюджетами, який повинен ґрунтуватися на максимально можливому наближенні надання суспільних послуг до їх безпосереднього споживача, постає очевид­ним, що принцип субсидіарності визначає і мету, і основу розподі­лу видів видатків — максимально можливе наближення надання суспільних послуг до їх безпосереднього споживача. Таким чином, принцип розмежування і закріплення видатків за певними рівнями бюджетної системи держави і принцип субсидіарності постають взаємообумовленими і взаємопов'язаними. Застосування принципу субсидіарності дозволяє проаналізувати всі види суспільних благ та послуг з точки зору доцільності передачі повноважень у їх наданні.

9) стимулювання розвитку регіонів та фінансового вирівню­вання.

Фінансове вирівнювання — приведення у відповідність витрат місцевих бюджетів (за економічною та функціональною класифі­каціями) до гарантованого державою мінімального рівня соціаль­них послуг на одного мешканця, ліквідація значних диспропорцій у здійсненні бюджетних видатків за окремими територіями. Але, враховуючи, що нині у нас не розроблено і законодавче не визна­чено державні соціальні гарантії, метою фінансового вирівнювання є наближення видатків місцевих бюджетів у розрахунку на одну особу наявного населення до середнього рівня видатків, який є у країні. З'ясування сутності й механізму здійснення фінансового вирівнювання як у нашій, так і в зарубіжних країнах свідчить, що його слід розглядати не лише як діяльність у межах бюджетної системи, пов'язану з перерозподілом бюджетних ресурсів. У ши­рокому розумінні фінансове вирівнювання відображає процеси політичного, економічного і соціального значення, за допомогою яких вирішуються загальнодержавні завдання щодо забезпечення динамічного зростання економіки, розвитку продуктивних сил, поліпшення добробуту населення, усунення розбіжностей у рівнях розвитку окремих територій, фінансового забезпечення місцевого самоврядування, вирішення національних проблем тощо. Усе це надає фінансовому вирівнюванню виняткового значення і зумовлює його особливе місце у фінансовій системі, і в тому числі у міжбю-джетних відносинах.

Як доходи, так і видатки місцевих бюджетів окремих регіонів України мають досить значні відмінності. Тому виникає потреба

у проведенні фінансового вирівнювання, яке спрямоване на ніве­лювання (у певних межах) таких відхилень, тому що їх наявність створює неоднакові умови для надання державними органами еко­номічних, соціальних, адміністративних та інших послуг. Як відо­мо, у Конституції України закріплені рівні можливості для всіх гро­мадян у здійсненні своїх прав, незалежно від того, на якій території вони проживають. Сплачуючи однакові податки, громадяни в праві розраховувати на однаковий рівень надання суспільних послуг, фінансування яких забезпечується переважно за рахунок бюджет­них коштів [32].

Закон України від «Про стимулювання розвитку регіонів» [33] визначає правові, економічні та організаційні засади реалізації державної регіональної політики щодо стимулювання розвитку регіонів і подолання депресивності територій, і відіграє значну роль у забезпеченні дотримання принципу, який розглядається.

В основу політики держави у сфері міжбюджетних відносин-закладений принцип формування доходної та видаткової час­тини кожного бюджету. Відповідно до цього принципу, будь-який бюджет має бути забезпечений фінансовими ресурсами, достатніми для покриття першочергових завдань. Слід погодитися з тверджен­ням вчених про те, що, оскільки на практиці поки що цього немає, метою вказаної політики є перерозподіл ресурсів між бюджетами для вирівнювання доходної частини бюджетів нижчих рівнів до мі­німально необхідного рівня мінімальної бюджетної забезпеченос­ті.

Бюджетне регулювання — це надання коштів із загальнодержав­них дохідних джерел, що закріплені за бюджетами вищих рівнів, бюджетам нижчестоящих рівнів з метою збалансування їх на рів­ні, необхідному для виконання планів економічного і соціального розвитку на певній території.

У процесі бюджетного регулювання вирішується багато завдань, основними з яких є:

1) досягнення відповідності між видатками та доходами всіх бюджетів, тобто їхнє збалансування;

2) забезпечення рівномірності надходження доходів для запо­бігання перебоїв у фінансуванні видатків;

3) створення зацікавленості органів місцевого самоврядування у повній мобілізації доходів на своїй території;

4) забезпечення самостійності у використанні додатково одер­жаних коштів у процесі виконання місцевих бюджетів;

5) перерозподіл бюджетних ресурсів між територіями. Таким чином, фінансове вирівнювання реалізується у процесі

формування механізмів надання фінансової допомоги місцевим бюджетам, головними з яких є бюджетне регулювання і фінансова допомога територіям у вигляді бюджетних трансфертів.

Відповідно до п. 32 ст. 2 БК України міжбюджетні трансфер­ти — це кошти, які безоплатно й безповоротно передаються з одного бюджету до іншого. Міжбюджетні трансферти поділяються на (ст. 96 Бюджетного кодексу України):

1) дотацію вирівнювання;

2) субвенції;

3) кошти, що передаються до державного бюджету України та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів;

4) додаткові дотації [1].

Правові засади міжбюджетних відносин між районними бюдже­тами та іншими місцевими бюджетами, трансферти до яких визна­чаються законом про державний бюджет України на наступний рік, регулюються БК України.

З метою забезпечення виконання зазначених законодавчих актів Кабінет Міністрів України постановою № 1149 від 8 грудня 2010 р. затвердив Формулу розподілу обсягу міжбюджетних трансфер­тів (дотацій вирівнювання та коштів, що передаються до держав­ного бюджету) між державним та місцевими бюджетами, а також Формулу розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів (дотацій вирівнювання та коштів, що передаються до місцевого бюджету) між районним або міським (м. Севастополя, міста республікансько­го Автономної Республіки Крим чи обласного значення) бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, їх об'єднань, селищ, міст адміністративне підпорядкованих відповідному району або місту [34].

У відповідності з положеннями БК України з державного бюдже­ту місцевим бюджетам надаються такі трансферти:

1) дотація вирівнювання бюджету Автономної Республіки Крим, обласним бюджетам, бюджетам міст Києва та Севастополя, район­ним бюджетам та бюджетам міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення, іншим бюджетам місцевого самоврядування, для яких у державному бюджеті визначаються міжбюджетні трансферти;

2) додаткова дотація на вирівнювання фінансової забезпеченості, місцевих бюджетів;

3) субвенції на здійснення державних програм соціального за­хисту;

4) додаткова дотація на компенсацію втрат доходів місцевих бю­джетів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, внаслідок надання пільг, встановлених державою;

5) субвенція на будівництво, реконструкцію, ремонт та утри­мання вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах;

6) субвенція на виконання інвестиційних програм (проектів);

7) інші додаткові дотації та інші субвенції [1].

Між місцевими бюджетами надаються такі трансферти:

1) субвенції на утримання об'єктів спільного користування чи ліквідацію негативних наслідків діяльності об'єктів спільного ко­ристування;

2) субвенції на проведення видатків місцевих бюджетів, що вра­ховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів;

3) субвенції на проведення видатків бюджетів місцевого само­врядування, що не враховуються при визначенні обсягу міжбю­джетних трансфертів;

4) субвенції на виконання інвестиційних програм (проектів), у тому числі на будівництво або реконструкцію об'єктів спільного користування;

5) додаткові дотації та інші субвенції [1].

Для вирішення проблем вертикальної незбалансованості, що ви­никає внаслідок невідповідності між відповідальністю за видатки та податкоспроможністю (можливостями збору податків на міс­цевому рівні) визначальна роль належить дотації вирівнювання та коштам, що передаються з місцевих бюджетів до Державного бюджету.

Дотація вирівнювання — це міжбюджетний трансферт на вирів­нювання дохідної спроможності бюджету, який його отримує. Таку дотацію отримують місцеві бюджети, чия дохідна спроможність недо­статня для фінансування делегованих державою повноважень у сфері державного управління, охорони здоров'я, освіти, соціального забез­печення і соціального захисту, культури, спорту тощо.

Особливість сучасної трансфертної політики полягає передусім у наявності механізму автоматичного перерахування дотації ви­рівнювання з державного бюджету. Вона перераховується управ­ліннями Державної казначейської служби в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі відповідним бюдже­там шляхом застосування нормативів щоденних відрахувань, за­тверджених Законом про Державний бюджет України, від доходів загального фонду державного бюджету, які мобілізуються на від­повідній території і за рахунок яких здійснюється перерахування дотації.

Субвенції — міжбюджетні трансферти для використання на досягнення певної мети в порядку, визначеному тим орга­ном, який прийняв рішення про її надання. Субвенція видається бюджету нижчого рівня з чітко обумовленим цільовим призна­ченням, як допомога держави місцевим органам на відповідні програми, зокрема інвестиційні та заходи соціального розвитку. Обсяги та умови надання і використання субвенцій з Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим і міс­цевих бюджетів затверджуються законом України про Держав­ний бюджет на поточний рік, а також відповідними урядовими постановами.

Субвенції на виконання інвестиційних проектів надаються з одного місцевого бюджету іншому на підставі договору між надавачем субвенції та її отримувачем. При цьому у БК України чітко визначено, що субвенції на виконання інвестиційних проектів від­носять до доходної частини бюджету розвитку місцевих бюдже­тів, проте у видатковій частині бюджету розвитку надання таких субвенцій не передбачено. Перерахування субвенцій із загального фонду бюджетів здійснюється згідно з річним розписом бюджету, із спеціального фонду — пропорційно плановим обсягам, затвер­дженим законом про Державний бюджет та рішеннями відповідних місцевих рад про бюджет.

Таким чином, в Україні складається нова система міжбюджет-них відносин, проте питання про необхідність їх оптимізації залишається актуальним. Від того, яким буде співвідношення функцій щодо регіонального розвитку між центральними і міс­цевими органами влади в Україні, а звідси і розподіл бюджетних коштів між ланками бюджетної системи, залежать якість та швидкість економічного розвитку як у регіонах, так і в країні у цілому.

Враховуючи стратегічні перспективи подальшого регіонально­го розвитку, основними заходами посилення ролі місцевих бю­джетів у вирішенні питань стабілізації регіонального розвитку є, по-перше, розширення переліку закріплених дохідних джерел місцевих бюджетів, по-друге, зміщення акцентів у трансфертній політиці до зацікавлення бюджетів-донорів передавати кошти з метою стимулювання економічної ініціативи на місцях.

Головне завдання державної політики у сфері регулюван­ня міжбюджетних відносин — сприяти динамічному соціаль­но-економічному розвитку всієї країни та окремих регіонів за допомогою раціонального управління загальнодержавними та місцевими ресурсами [35]. Держава має чітко визначитись у кінцевій стратегічній меті реформування системи міжбюджет­них відносин. Слід говорити не про активне державне втручання в управління економічними аспектами регіонального розвитку, а про державну політику сприяння залученню внутрішнього по­тенціалу регіонів до процесу загального економічного зростання, стимулювання повнішого й ефективнішого використання міс­цевих матеріальних, трудових, інтелектуальних ресурсів для забезпечення добробуту всіх громадян України незалежно від місця їх проживання.

Головними цілями сучасної політики у сфері міжбюджетних відносин в Україні мають стати забезпечення повного виконан­ня фінансових зобов'язань держави щодо надання суспільних по­слуг на встановленому мінімальному гарантованому рівні, а також усунення дестимулюючих елементів і посилення стимулюючих функцій, насамперед у напрямі заохочення збільшення власних дохідних джерел [36].

Отже, державна політика регулювання міжбюджетних відносин закладає стратегію розвитку регіонів та потребує концептуального підходу, міжбюджетні відносини є основою і рушієм проведення регіональної політики.

Дата добавления: 2017-01-13