Тема №11 административно-правовой статус органов местного самоуправления

Виды органов исполнительной власти, их классификация.

В административно-правовой литературе применяются следующие критерии для классификации органов исполнительной власти, государственного управле­ния и сведения их в определенные видовые группы.

По основаниям образования все органы исполнительной власти, государствен­ного управления подразделяются на органы:

— образование которых предусмотрено конституциями (президентуры — пре­зиденты и их администрация, правительства);

— создаваемые на основе текущего законодательства и подзаконных актов (ми­нистерства, государственные комитеты, комитеты, департаменты, управления, отделы, службы, администрации и другие ведомства).

По порядку образования. Этот критерий позволяет свести все органы исполни­тельной власти в две родовые группы:

— избираемые (президенты, главы администраций краев, областей, городов фе­дерального значения, автономной области, автономных округов, если они зани­мают эту должность в результате выборов населением);

— создаваемые путем распоряжения, указа, исходящего от уполномоченных ор­ганов исполнительной власти (министерства, государственные комитеты, коми­теты, ведомства, отделы, управления, администрация и др.).

По характеру компетенции. По данному критерию органы исполнительной власти подразделяются на органы:

— общей компетенции, ведающие всеми отраслями и сферами управления (пре­зидентуры, правительства, администрация краев, областей, городов федераль­ного значения, автономных образований);

— отраслевой компетенции, ведающие какой-либо одной отраслью управления (министерства, некоторые комитеты и ведомства, отделы и управления);

— межотраслевой (специальной) компетенции, ведающие вопросами управле­ния, имеющими межотраслевое значение (органы статистики, стандартизации, метрологии, сертификации, служба занятости населения и др.).

По порядку разрешения подведомственных вопросов. Классификация по дан­ному критерию позволяет выделить две группы органов исполнительной вла­сти:

— коллегиальные органы, обсуждающие и разрешающие подведомственные вопросы, имеющие наиболее важное значение, коллегиально (Правительство Российской Федерации, правительства субъектов федерации, некоторые госу­дарственные комитеты и др.);

— едино-начальные органы, в которых подведомственные им вопросы разреша­ются единолично руководителем данного органа исполнительной власти (мини­стерства, ведомства, управления, отделы, службы, администрация и др.). Однако в едино-начальных органах исполнительной власти единоначалие соче­тается с коллегиальностью. В министерствах, ведомствах, управлениях и других едино-начальных органах образуются коллегии, в состав которых входят руко­водитель органа, его заместители и другие руководящие работники, а также специалисты. Коллегия рассматривает наиболее важные вопросы управления отраслью, сферой и т.п. Решения коллегии проводятся в жизнь, как правило, приказами руководителя едино-начального органа.

По территории деятельности. Этот критерий определяется федеративным устройством и административно-территориальным делением Российской Феде­рации. По территориальным масштабам деятельности различаются:

— федеральные органы исполнительной власти, распространяющие свою дея­тельность на всю территорию России (Президент России и его Администрация, Правительство России, федеральные министерства, государственные комитеты и иные федеральные органы исполнительной власти);

— региональные федеральные органы исполнительной власти, действующие на территории определенных регионов, т.е. на части территории России. Деятель­ность этих органов может осуществляться в пределах нескольких республик, краев, областей и иных территориальных единиц (в пределах военного округа, железной дороги и др.). Такие органы являются межтерриториальными (межре­гиональными). Федеральные органы могут осуществлять свою деятельность и в пределах одной административно (государственно)-территориальной единицы (налоговые инспекции, военные комиссариаты и др.). Образование, реорганиза­ция и ликвидация территориальных органов производятся соответствующими вышестоящими федеральными органами исполнительной власти по согласованию с субъектами федерации, на территории которых они действуют. В таком же порядке производится назначение руководителей региональных (территори­альных) органов, а их финансирование, как правило, осуществляется за счет средств федерального бюджета;

— органы исполнительной власти субъектов федерации, осуществляющие дея­тельность, соответственно, в пределах территорий республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей и автономных округов. В масштабе республик действуют президенты, правительства, министерства, ко­митеты и иные ведомства. В масштабе края, области, города федерального зна­чения и автономного образования исполнительная, управленческая деятель­ность осуществляется соответствующей администрацией, руководимой ее гла­вой (губернатором, мэром). Администрации подчинены управления, отделы, комитеты, департаменты и иные краевые, областные, городские, окружные ор­ганы отраслевой и специальной компетенции.

По источнику финансирования. Органы исполнительной власти по данному критерию можно сгруппировать следующим образом:

— бюджетные, не связанные с производственной деятельностью, обращением материальных ценностей и финансируемые за счет федерального бюджета или бюджета субъекта федерации;

— осуществляющие хозяйственную, коммерческую и иную деятельность, свя­занную с производством материальных ценностей или оказанием платных услуг и получающих прибыль.

3. Система органов исполнительной власти, принципы её построения.

Система органов исполнительной власти базируется на принципе федерализма. Юридически она закреплена Конституцией, конституциями республик в составе России, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации и иными нормативными актами.

В соответствии с принципом федерализма действующая система исполнитель­ной власти состоит из следующих звеньев:

— федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации;

— органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации — респуб­лик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, ав­тономных округов.

Представляя единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, федеральные органы и органы субъектов федерации в пределах своих полномо­чий призваны проводить в жизнь социально-экономические преобразования в России в целом, осуществлять эффективную региональную политику, защищать права и свободы человека и гражданина, обеспечивать правопорядок. Единство системы исполнительной власти юридически выражается в том, что акты федеральных органов исполнительной власти обязательны для соответст­вующих органов исполнительной власти субъектов федерации, а акты послед­них подлежат соблюдению федеральными органами исполнительной власти. Федеральные органы исполнительной власти по согласованию с органами исполнительной власти субъектов федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конститу­ции и федеральным законам. В свою очередь органы исполнительной власти субъектов федерации по соглашению с федеральными органами исполнитель­ной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий. В то же время органы исполнительной власти субъектов федерации в пределах своей компетенции самостоятельны. В случае расхождения между федеральным зако­ном и иным нормативным актом Российской Федерации, изданным вне преде­лов ведения России и ее совместного ведения с субъектами федерации, действу­ет акт субъекта федерации

К федеральным органам исполнительной власти относятся: Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, фе­деральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти. Президент Российской Федерации. На должность Президента — главы госу­дарства — может быть избран гражданин Российской Федерации в возрасте не моложе 35 лет, постоянно проживающий в России не менее 10 лет. Президент избирается сроком на 4 года на основе всеобщего равного и прямого избира­тельного права при тайном голосовании. Одно и то же лицо не может занимать должность Президента более двух сроков подряд. Порядок избрания Президен­та определяется федеральным законом. Президент Российской Федерации наделен широкими полномочиями:

— определяет внутреннюю и внешнюю политику России в соответствии с Кон­ституцией и федеральными законами, его полномочия распространяются и на сферу государственного управления;

— создает органы исполнительной власти, определяет содержание и важнейшие направления деятельности ее системы;

— формирует Правительство Российской Федерации (назначает с согласия Го­сударственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации, при­нимает решение об отставке Правительства, по предложению Председателя Правительства назначает на должность и освобождает от должности заместите­лей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных минист­ров);

— имеет право председательствовать на заседании Правительства Российской Федерации;

— издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории России;

— вправе отменять акты Правительства Российской Федерации и приостанав­ливать действие актов органов исполнительной власти субъектов федерации;

— формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, фор­мирует Администрацию Президента;

— назначает на должность и освобождает от должности полномочных предста­вителей Президента Российской Федерации в краях, областях, городах феде­рального значения, автономной области, автономных округов в целях обеспече­ния единства государственной политики в деятельности органов исполнитель­ной власти России, повышения эффективности взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами субъектов федерации;

— назначает на должность и освобождает от должности высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации;

— является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами России;

— в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной уг­розы агрессии вводит военное положение, а при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных конституционным законом, вводит чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.

Президент прекращает исполнение полномочий досрочно в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности, В случае прекращения полномо­чий Президентом их временно исполняет Председатель Правительства Россий­ской Федерации.

Президент, Администрация Президента, многочисленные советы и иные служ­бы, состоящие при них, образуют самостоятельный орган управления (прези­дентуру). Этот орган возглавляет Президент, Он определяет полномочия главы Администрации Президента, советников и других должностных лиц. Правительство Российской Федерации. Федеральным органом общей компе­тенции, осуществляющим исполнительную власть в России, является Прави­тельство Российской Федерации. Оно обеспечивает согласованную деятель­ность органов исполнительной власти и правомочно решать вопросы государст­венного управления, отнесенные Конституцией и федеральными законами к ве­дению России.

Правовое положение Правительства, его состав, порядок формирования опреде­ляются Конституцией и федеральными законами. В своей деятельности Прави­тельство руководствуется также указами и распоряжениями Президента Рос­сийской Федерации, которому оно подотчетно. Порядок деятельности Прави­тельства регулируется федеральным конституционным законом. Правительство Российской Федерации — коллегиальный орган. В состав Пра­вительства входят Председатель Правительства, его заместители и федеральные министры. Председатель Правительства назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы России. Другие члены Прави­тельства — заместители и федеральные министры — также назначаются Прези­дентом по предложению Председателя Правительства.

Председатель Правительства представляет Президенту предложения о структу­ре федеральных органов исполнительной власти, В соответствии с Конституци­ей, федеральными законами и указами Президента Председатель определяет ос­новные направления деятельности Правительства и организует его работу. Правительство Российской Федерации согласно Конституции обладает широ­кими полномочиями во всех сферах жизнедеятельности государства:

— разрабатывает и представляет в Государственную Думу федеральный бюд­жет и обеспечивает его исполнение;

— отчитывается перед Государственной Думой об исполнении федерального бюджета;

— обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кре­дитной и денежной политики; проводит единую государственную политику в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспе­чения, экологии;

— управляет федеральной собственностью;

— осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безо­пасности, реализации внешней политики Российской Федерации;

— воплощает в жизнь меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. Правительство осуществляет и иные полномочия, функции, возложенные на не­го Конституцией, федеральными законами, указами Президента России. В част­ности, в сфере экономики Правительство разрабатывает проекты важнейших программ экономического развития, создает условия для свободного предпри­нимательства на основе рационального сочетания всех форм собственности. Правовыми формами осуществления Правительством свежих полномочий яв­ляются постановления и распоряжения, принимаемые на основе и во исполне­ние Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента Рос­сийской Федерации. Оно же обеспечивает организацию и исполнение прини­маемых им актов. Последние обязательны к исполнению на всей территории России. Акты Правительства вступают в силу со дня их принятия, если в них не предусмотрено иное.

Постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Кон­ституции, федеральным законам, указам Президента России могут быть отме­нены Президентом.

Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом Российской Федерации. Оно может подать в отставку и до истечения срока сво­их полномочий. Отставка принимается или отклоняется Президентом Россий­ской Федерации. Правительству может быть выражено недоверие Государст­венной Думой, которая выносит по этому вопросу постановление, принимаемое большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. По­сле выражения недоверия Правительству Президент России вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Государственной Думы.

Председатель Правительства может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверни Правительству. При отказе в доверии Президент принимает решение об отставке Правительства или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов.

В случае отставки или сложения полномочий Правительство по поручению Президента продолжает действовать до сформирования нового Правительства Российской Федерации.

Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти. К организационно-правовым формам органов федеральной исполни­тельной власти относятся:

— министерство Российской Федерации;

— государственный комитет Российской Федерации;

— федеральная служба России;

— российское агентство, федеральный надзор России и другие федеральные ор­ганы исполнительной власти.

Министерство Российской Федерации является центральным органом феде­ральной исполнительной власти, осуществляющим руководство порученной ему отраслью управления или сферой деятельности; образуется на основании указа Президента Российской Федерации; возглавляется министром, который назначается на должность и освобождается от должности Президентом Россий­ской Федерации по представлению Председателя Правительства России. Ми­нистр входит в состав Правительства, осуществляет государственное управле­ние и координацию деятельности в подчиненной отрасли или сфере деятельно­сти на основе единоначалия и несет персональную ответственность за выполне­ние возложенных на министерство задач и функций.

Министерство в своей деятельности руководствуется Конституцией, федераль­ными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации и положением о министерстве, утверждаемом Президентом или Правительством России.

Министр издает приказы, распоряжения, указания, инструкции по вопросам, входящим в его компетенцию (в необходимых случаях совместно с другими фе­деральными органами исполнительной власти).

Министр имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Правительством Российской Федерации. В министерстве образуется совещательный орган — коллегия в составе министра (председатель коллегии), его заместителей по должности, руководящих работников и специалистов ми­нистерства, ученых, представителей других организаций. Персональный состав коллегии утверждается Правительством России. Решения коллегии оформляют­ся протоколами и реализуются при необходимости приказами министра. Структуру министерства составляют руководство (министр, его заместители, коллегия), главные управления, управления, департаменты, отделы и иные под­разделения. Структура и положения о структурных подразделениях утвержда­ются министром. Министерство является юридическим лицом, имеет самостоя­тельный баланс, печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием. Федеральными министерствами являются:

— Министерство Российской Федерации по атомной энергии;

— Министерство внешних экономических связей и торговли Российской Феде­рации;

— Министерство внутренних дел Российской Федерации;

— Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрез­вычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;

— Министерство Российской Федерации по делам национальностей и федера­тивным отношениям;

— Министерство здравоохранения Российской Федерации;

— Министерство иностранных дел Российской Федерации;

— Министерство культуры Российской Федерации;

— Министерство науки и технологий Российской Федерации;

— Министерство обороны Российской Федерации;

— Министерство общего и профессионального образования Российской Феде­рации;

— Министерство природных ресурсов Российской Федерации;

— Министерство путей сообщения Российской Федерации;

— Министерство сельского хозяйства и продовольствия Российской Федера­ции;

— Министерство Российской Федерации по сотрудничеству с государствами — участниками Содружества Независимых Государств;

— Министерство топлива и энергетики Российской Федерации;

— Министерство транспорта Российской Федерации;

— Министерство труда и социального развития Российской Федерации;

— Министерство финансов Российской Федерации;

— Министерство топлива и энергетики Российской Федерации;

— Министерство экономики Российской Федерации;

— Министерство юстиции Российской Федерации;

Государственный комитет Российской Федерации является центральным ор­ганом федеральной исполнительной власти, осуществляющим на основе колле­гиальности межотраслевые регулирование. Образуется на основании указа Пре­зидента Российской Федерации, возглавляется председателем, который назнача­ется на должность и освобождается от должности Президентом России. Кроме председателя в состав государственного комитета входят заместители председа­теля и члены комитета. Заместители председателя и члены государственного комитета, соответственно, назначаются, утверждаются и освобождаются Правительством Российской Федерации.

Государственный комитет в своей деятельности руководствуется Конституцией, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента России, поста­новлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации и поло­жением о государственном комитете, утверждаемом Президентом или Прави­тельством России.

Председатель государственного комитета издает приказы, распоряжения, ука­зания по вопросам, отнесенным к компетенции соответствующего государст­венного комитета, кроме вопросов, подлежащих рассмотрению на заседаниях комитета. Решения государственного комитета по межотраслевым вопросам, имеющим общенормативный характер, принимаются совместно членами коми­тета и оформляются в виде постановления.

В целях всестороннего рассмотрения основных отраслевых вопросов в государ­ственном комитете образуется коллегия в составе председателя комитета (пред­седатель коллегии), заместителей председателя по должности, руководящих ра­ботников комитета и других организаций. Решения коллегии проводятся в жизнь приказами председателя государственного комитета. Количество членов комитета и коллегии комитета определяется Правительством Российской Феде­рации. Им же утверждается персональный состав членов комитета и коллегии. Структуру государственного комитета составляют руководство (председатель комитета, его заместители, коллегия), главные управления, управления, отделы и иные подразделения и службы. Структуру центрального аппарата, штатное расписание и положения о подразделениях, утверждает председатель государст­венного комитета. Государственный комитет является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием. К рассматриваемым федеральным органам исполнительной власти относятся:

— Государственный антимонопольный комитет;

— Государственный комитет по вопросам развития Севера;

— Государственный высший аттестационный комитет;

— Государственный комитет по государственным резервам;

— Государственный комитет по делам молодежи;

— Государственный комитет по жилищной и строительной политике;

— Государственный комитет по земельным ресурсам и землеустройству;

— Государственный комитет по кинематографии;

— Государственный комитет по поддержке и развитию малого предпринима­тельства;

— Государственный комитет по охране окружающей среды;

— Государственный комитет по печати;

— Государственный комитет по связи и информатизации;

— Государственный комитет по стандартизации, метрологии и сертификации;

— Государственный комитет по статистике;

— Государственный таможенный комитет;

— Государственный комитет по физической культуре и туризму.

Из данного перечня видно, что государственные комитеты функционируют в различных сферах управления.

Функции большинства государственных комитетов носят межотраслевой, над-ведомственный характер. В связи с этим их полномочия отличаются от отрасле­вых министерств. Государственные комитеты формируют и реализуют единую государственную политику в смежных сферах и отраслях, осуществляют мето­дическое руководство, организацию и координацию при формировании госу­дарственной политики; определяют приоритетные направления развития отрас­лей управления; организуют работу по решению важнейших межотраслевых научно-технических и иных проблем.

Государственные комитеты в пределах своей компетенции осуществляют госу­дарственный контроль и надзор за соблюдением установленных правил. Так, например. Государственный комитет Российской Федерации по стандартизации, метрологии и сертификации (Госкомстандарт России) осуществляет надзор за соблюдением обязательных требований государственных стандартов, метроло­гических правил и контроль за правильностью проведения сертификации. Гос­комстандарт России применяет в пределах своей компетенции санкции за несо­блюдение правил, норм и стандартов, направляет предписания об устранении нарушений обязательных требований стандартов к товарам, снятии с производ­ства, прекращения выпуска и реализации таких товаров, отзыве их от потреби­теля; налагать штраф на изготовителей (исполнителей, продавцов) товаров, ру­ководителей предприятий и органов по сертификации в случаях, предусмотрен­ных законодательством.

Федеральная служба России, российское агентство, федеральный надзор России и другие федеральные органы исполнительной власти осуществляют специальные исполнительные, контрольные, разрешительные или надзорные функции. Эти органы создаются Президентом Российской Федерации. Руково­дители указанных органов назначаются Президентом, а их заместители — Пра­вительством Российской Федерации.

Федеральные службы, агентства и другие органы руководствуются в своей дея­тельности Конституцией, федеральными законами, указами и распоряжениями и распоряжениями Президента России, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, положениями о них, которые утвержда­ются Президентом или Правительством России.

Руководители рассматриваемых органов несут персональную ответственность за выполнение возложенных на органы задач и функций, утверждают структуру и штатное расписание аппарата и положения о подразделениях и службах соот­ветствующих органов, издаю! приказы, дают указания, организуют контроль их исполнения. В федеральной службе и других органах образуются коллегии, утверждаемые Правительством России, Коллегия является совещательным органом. Ее реше­ния оформляются приказами руководителя органа.

Рассматриваемые органы являются юридическими лицами, имеют расчетные и иные счета в учреждениях банков, печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием. К указанным органам, например, относятся:

— Государственная архивная служба России;

— Государственная налоговая служба Российской Федерации;

— Федеральная миграционная служба России;

— Федеральная служба безопасности Российской Федерации;

— Служба внешней разведки Российской Федерации;

— Федеральная пограничная служба Российской Федерации;

— Российское космическое агентство;

— Департамент налоговой полиции;

— Главное управление охраны Российской Федерации.

Территориальные (региональные) федеральные органы. К ним относятся дей­ствующие в пределах края, области: Государственная налоговая инспекция, управление статистики, миграционная служба, военкоматы и др. К региональ­ным федеральным органам относятся: командование военного округа, командо­вание пограничного округа, управление железной дороги, региональный орган Госгортехнадзора России и др. Эти органы находятся в подчинении соответст­вующих вышестоящих федеральных органов исполнительной власти. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В преде­лах ведения Российской Федерации и полномочий России по предметам совме­стного ведения России и ее субъектов органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Вместе с тем по предметам ведения субъектов Россий­ской Федерации последние образуют свои органы исполнительной власти, ру­ководствуясь нормативно-правовыми актами, устанавливающими общие прин­ципы организации органов государственной власти субъектов федерации. Сис­темы органов исполнительной власти различных субъектов федерации неодина­ковы. Имеются различия в количестве и организационно-правовых формах со­ставляющих их органов. Однако несмотря на различия форм (названий) органов в субъектах Российской Федерации, функционируют органы исполнительной власти общей, отраслевой и межотраслевой (специальной) компетенции. Система и организационно-правовые формы органов исполнительной власти в республиках определяются их конституциями, законами и иными актами: дру­гих субъектов — краев, областей, городов федерального значения и автономных образований — их уставами, принимаемыми в соответствий с законами и ука­зами Президента России.

К органам общей компетенции относятся:

— правительства республик и других субъектов федерации, образуемые либо представительными органами государственной власти, либо президентами, либо на основе сочетаний выборности глав правительств и назначения на должности других членов правительств;

— администрация краев, областей, городов федерального значения, автоном­ной области, автономных округов.

Руководство администрацией осуществляет глава администрации (губернатор), который является высшим должностным лицом соответствующего государст­венно-территориального, автономного образования. Глава администрации, если он не занял эту должность в результате выборов, назначается на должность и освобождается от должности Президентом Российской Федерации по представ­лению Председателя Правительства России. Глава администрации является членом постоянно действующего координационно-консультативного Совета глав Администрации при Президенте Российской Федерации. Глава Администрации:

— взаимодействует с органами законодательной (представительной) власти со­ответствующего субъекта федерация согласно с принципом разделения властей;

— обладает правом законодательной инициативы в законодательном (предста­вительном) органе края, области, города федерального значения, автономного образования;

— подписывает и обнародует законы, принятые законодательным (представи­тельным) органом;

— вправе опротестовать решение законодательного (представительного) органа в судебном порядке.

Глава администрации входит в единую систему исполнительной власти России, образуемую федеральными органами исполнительной власти и органами ис­полнительней власти субъектов федерации, в части осуществления полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а равно в рамках реализации полномочий, переданных федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов федерации; подчиняется Президенту России и Правительству России по предметам ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации, по предметам со­вместного ведения России и субъектов федерации.

Законодательное (представительное) собрание вправе обратиться к главе адми­нистрации с предложением о внесении изменений и дополнений в акты органов исполнительной власти или их отмене в случае противоречия актов законам субъекта федерации. Законодательный (представительный) орган вправе заслу­шать главу администрации по вопросам исполнения законов субъекта федера­ции, бюджета, реализации целевых программ и планов социально-экономического развития соответствующей территории.

Правовой статус главы, администрации. В своей деятельности глава админи­страции руководствуется Конституцией, федеральными конституционными за­конами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента России, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федера­ции, Положением о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, ус­тавом и законодательством субъекта федерации. Глава администрации обладает следующими основными полномочиями:

— представляет интересы соответствующего субъекта федерации в Правитель­стве Российской Федерации, федеральных органах исполнительной власти, в отношениях с другими субъектами федерации, а также в соответствии с законо­дательством Российской Федерации может вступать в отношения с соответст­вующими органами и должностными лицами зарубежных государств;

— разрабатывает и представляет на утверждение законодательного (представи­тельного) органа субъекта федерации бюджет и обеспечивает его исполнение;

— формирует органы исполнительной власти субъекта федерации в соответст­вии с законодательством субъекта федерации;

— назначает на должность и освобождает от должности глав администраций городов и районов, а также решает вопросы применения к ним мер дисципли­нарной ответственности, если в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации, они не отнесены к органам местного самоуправления;

— решает вопросы о представительстве органов исполнительной власти субъ­ектов федерации при Президенте Российской Федерации, Правительстве России и органах исполнительной власти других субъектов федерации.

Глава администрации осуществляет и иные полномочия, установленные зако­нодательством России и законодательством края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа.

Принимает постановления и распоряжения, которые вступают в силу с момента их опубликования, если иное не определено в самом акте. Они обязательны для исполнения на всей территории соответствующего субъекта Российской Феде­рации.

Имеет право обращаться в федеральные органы, органы государственной власти субъектов федерации, органы местного самоуправления, общественные объеди­нения, на предприятия, в учреждения, организации и получать ответы на соот­ветствующие обращения.

Споры и конфликты главы администрации с федеральными органами государ­ственной власти, органами государственной власти соответствующего субъекта федерации и органами местного самоуправления разрешаются посредством со­гласительных процедур, создания паритетных комиссий или в судебном поряд­ке.

Несет ответственность за деятельность руководимых им органов исполнитель­ной власти.

К органам отраслевой и межотраслевой (специальной) компетенции в респуб­ликах, входящих в состав Российской Федерации, относятся министерства, го­сударственные комитеты, главные управления, управления и др.

В других субъектах Российской Федерации функционируют главные управле­ния, управления, комитеты, отделы, департаменты и др. К органам краевой, областной администрации, например, относятся:

— управление юстиции;

— управление (главное управление) внутренних дел;

— финансовое управление;

— управление по вопросам инвестиций;

— управление сельского хозяйства;

— комитет по архитектуре и строительству;

— комитет по экономике и прогнозированию;

— комитет по управлению государственным имуществом;

— комитет по вопросам обороны, мобилизационной подготовки и ликвидации последствий стихийных бедствий;

— комитет по промышленности;

— комитет по торговле;

— комитет по внешнеэкономическим связям;

— комитет по пищевой и перерабатывающей промышленности;

— комитет по поддержке предпринимательства;

— комитет по земельным ресурсам и землеустройству;

— комитет по использованию и охране недр и экологии;

— комитет по жилищному и коммунальному хозяйству;

— комитет по транспорту, связи и дорожному строительству;

— комитет по образованию;

— комитет по научно-технической поли гике;

— комитет по культуре;

— комитет по туризму;

— комитет по здравоохранению;

— комитет по вопросам женщин, семьи и демографической политики;

— комитет по физической культуре и спорту;

— комитет по делам молодежи;

— комитет по национальным вопросам;

— комитет по социальной защите населения;

— комитет по труду и занятости населения;

— комитет по печати и информации;

— комитет по кинофикации;

— отдел записи актов гражданского состояния;

— архивный отдел.

Порядок образования, преобразования и ликвидации, правовой статус указан­ных органов и организация их работы определяются уставами и положениями субъектов федерации. Руководители органов и другие должностные лица назна­чаются на должность и освобождаются от должности главой администрации. Исключения могут предусматриваться законодательством Российской Федерации. Например, министром внутренних дел России назначается начальник управления (главного управления) внутренних дел по согласованию с главой администрации.

В городах федерального значения (в Москве и Санкт-Петербурге) в организации исполнительной власти имеются особенности. В систему органов исполнитель­ной власти Москвы входят: мэрия. Правительство Москвы, отраслевые, межот­раслевые и территориальные органы.

Управления (главные управления), отделы, комитеты, департаменты и другие органы отраслевой и межотраслевой (специальной) компетенции подчиняются главе администрации, а органы, ведающие вопросами совместной компетенции Российской Федерации и субъектов федерации, подчиняются также соответст­вующим федеральным органам исполнительной власти России. Рассматриваемые органы являются юридическими лицами имеют расчетные и иные счета в учреждениях банков и печать со своим наименованием.

4.Президент РФ и исполнительная власть.

Правовое положение Президента Российской Федерации в системе исполни­тельной власти закреплено в ст. 4 Конституции РФ, согласно которой он явля­ется главой государства и в этом качестве обеспечивает согласованное функ­ционирование и взаимодействие органов всех ветвей государственной власти, принимает меры по охране суверенитета страны, ее независимости и государст­венной целостности, выступает гарантом прав и свобод человека и гражданина. Формально Президент не является главой исполнительной власти, однако он обладает определенной степенью влияния на деятельность исполнительно-распорядительных органов, выражающееся как в прямой (непосредственное подчинение некоторых федеральных органов), так и в косвенной (через Прави­тельство, путем назначения на должности или освобождение от должностей, че­рез издание нормативных или распорядительных актов) форме. Основная задача, возложенная Конституцией РФ на Президента заключается в обеспечении взаимодействия властей. В связи с этим правовое положение Пре­зидента охватывает несколько сфер. Прежде всего, он является главой государ­ства, т.е. первым среди государственных должностных лиц, и обладает рядом особых полномочий: представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях, обладает правом обращаться с посланиями к фе­деральному законодательному органу, назначает и отзывает дипломатических представителей РФ в иностранных государствах, обладает правом помилования и т.д. В качестве Верховного Главнокомандующего обладает правом ввода во­енного положения, утверждает военную доктрину Российской Федерации, на­значает высшее командование Вооруженных Сил. Президент обладает также рядом законодательных полномочий. В частности он обладает правом законода­тельной инициативы и отлагательного вето.

В сфере исполнительной власти роль Президента определяется не только его активным влиянием на деятельность Правительства, поскольку Президенту принадлежит право определять основные направления внутренней и внешней политики государства, но и тем, что он с согласия Государственной Думы на­значает Председателя Правительства, а по предложению последнего - и персо­нальный состав Правительства. Кроме того, Президент имеет возможность ог­раждать Правительство от необоснованного, по его мнению, вмешательства в полномочия Правительства законодательной власти. Он имеет право не согла­ситься с выражением Государственной Думой недоверия Правительству, а если Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, то Президент объявляет об отставке Правительства либо распускает Государст­венную Думу.

Президент устанавливает систему федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, в которую входят министерства Российской Федерации (федеральные министерства) и иные федеральные органы исполнительной вла­сти: государственные комитеты Российской Федерации, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России. Председатель Правительства систематически информирует Президента о работе Правительства. Законопроекты, вносимые Президентом в Государственную Думу и затрагивающие вопросы, отнесенные к компетенции Правительства, а также требующие в соответствии с ч. 3 ст. 104 Конституции РФ заключения Правительства, направляются на согласование (на заключение) Правительства не позднее чем за две недели до внесения их в Государственную Думу. Законо­проекты, вносимые в Государственную Думу Правительством и затрагивающие вопросы, отнесенные к полномочиям Президента, направляются в Администра­цию Президента на согласование также не позднее чем за две недели до внесе­ния их в Государственную Думу. Соответствующее согласование и подготовка заключений производится в двухнедельный срок.

Проекты решений Правительства по кадровым вопросам федеральных органов исполнительной власти, подведомственных Президенту, подлежат согласова­нию с Советом по кадровой политике при Президенте.

Положения о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных Президенту, утверждаются Президентом. Вопросы штатной численности этих органов согласовываются с Правительством.

В экстренных случаях Президент вправе создавать дополнительные структуры исполнительной власти. В качестве примера такого органа можно назвать Вре­менную чрезвычайную комиссию при Президенте по укреплению налоговой и бюджетной дисциплины.

Для разрешения разногласий между органами государственной власти Федера­ции и ее субъектов, а также между субъектами Федерации Президент РФ может использовать согласительные процедуры. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответст­вующего суда.

Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции и федеральным законам, международным обязательствам или на­рушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соот­ветствующим судом.

Президент становится субъектом административного права на четыре года в ре­зультате всенародных выборов. Он приступает к исполнению полномочий с момента принесения им присяги и прекращает их исполнение с истечением сро­ка его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избран­ным Президентом. Конституция РФ предусматривает также основания и поря­док досрочного прекращения исполнения Президентом своих полномочий. Для обеспечения своей деятельности Президент РФ формирует Администрацию Президента, формирует и возглавляет Совет Безопасности. Правительство осуществляет государственную власть в Российской Федерации наряду с Президентом, Федеральным Собранием и судами Российской Федера­ции. Согласно ст. 11 федеральное Правительство осуществляет исполнитель­ную власть Российской Федерации. Несмотря на то, что Конституция РФ не употребляет по отношению к Правительству термина «высший», оно тем не ме­нее является высшим исполнительным органом государственной власти в мас­штабе всей страны. Правовое положение Правительства определяется гл. 6 Кон­ституции РФ и Федеральным конституционным законом 1997г. «О Правитель­стве Российской Федерации»

Правительство - это коллегиальный орган, который возглавляет единую систе­му исполнительной власти в Российской Федерации. В его состав входят Пред­седатель, заместители Председателя Правительства и федеральные министры. В период с января 1994г. по 1997г. была проведена реорганизация федеральных органов исполнительной власти, в частности сокращено количество мини­стерств и ведомств с тем, чтобы они не дублировали друг друга и не вмешива­лись в управление сферами, не отнесенными Конституцией РФ к ведению Фе­дерации. Была также проведена реорганизация структуры аппарата Правитель­ства, направленная на сокращение действия отраслевого принципа и усиление функциональной направленности работы аппарата.

В результате преобразований федеральная исполнительная власть была разде­лена на две ступени; Правительство России и федеральные органы - министер­ства и иные органы.

Конституция РФ закрепляет определенный порядок формирования Правитель­ства.

Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы. Включение в Кон­ституцию специальной статьи о порядке назначения и согласования с Государственной Думой кандидатуры Председателя Правительства связано с более сложной процедурой решения этих вопросов, а также с весьма серьезными по­следствиями для Государственной Думы неоднократного отклонения кандида­тур на этот пост. Дело в том, что из содержания этой статьи не следует, что Пре­зидент в обязательном порядке представляет вновь избранной Государственной Думе кандидатуру главы Правительства, и полномочия Правительства автома­тически прекращаются в связи с избранием нового состава парламента. В то же время обязательность досрочного роспуска Государственной Думы в случае трехкратного отклонения кандидатуры Председателя Правительства ставит де­путатский корпус перед весьма ответственным выбором.

Председатель Правительства РФ освобождается от должности Президентом РФ в случае невозможности исполнения Председателем Правительства своих пол­номочий или по заявлению Председателя Правительства об отставке. Освобож­дение Председателя Правительства от должности одновременно влечет за собой отставку Правительства.

Заместители Председателя Правительства и федеральные министры назначают­ся ни должности и освобождаются от должности Президентом по предложению Председателя Правительства.

Что касается органов исполнительной власти субъектов Федерации, то они, в соответствии со ст. 11 Конституции, образуются самими субъектами Федера­ции, имеющими свои уставы и законодательство.

Правовое положение этих органов исполнительной власти определяется самими субъектами Федерации. До принятия соответствующих актов органы исполни­тельной власти субъектов Федерации руководствуются соответствующими фе­деральными актами, в частности. Законом от 5 марта 1992 г. «О краевом, обла­стном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации». По­становлением Правительства от 27 мая 1993 г. рекомендована примерная струк­тура органов краевой, областной администрации.

В системе органов исполнительной власти субъектов Федерации нет единообра­зия: имеются президенты, главы субъектов Федерации или главы их админист­раций.

В соответствии с указом Президента от 3 октября 1994 г. «О мерах по укрепле­нию единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» главы исполнительной власти субъектов Федерации, независимо от того, назначены они или избраны, обладают полномочиями, утвержденными Конституцией и федеральными законами, указами и распоряжениями Президента, постановле­ниями и распоряжениями Правительства, соглашениями с федеральными орга­нами исполнительной власти, уставами и законами субъектов Федерации, и в равной степени несут ответ ственность за реализацию этих полномочий. В целях создания условий для реализации принципа народовластия, а также обеспече­ния формирования Совета Федерации в 1996 г. были проведены выборы ранее назначенных Президентом глав администраций субъектов Федерации, как это предусмотрено Указом Президента от 17 сентября 1995 г.

В основе практической деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации лежит Положение об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значе­ния, автономной области, автономных округов Российской Федерации на пери­од поэтапной конституционной реформы, утвержденное Указом Президента от 22 октября 1993 г.

Наряду с системой органов исполнительной власти в Российской Федерации существуют различные представительства, дополняющие эту систему. В 1991 г. были учреждены представительства республик при Президенте и его представи­тельства в республиках.

Специальными указами Президента был создан институт полномочных пред­ставителей Президента России в субъектах федерации. Представитель главы го­сударства является должностным лицом, представляющим интересы Президен­та РФ и осуществляющим свою деятельность в регионе по его поручению. Пол­пред главы государства является государственным служащим и входит в состав Администрации Президента. Перечень его основных задач включает в себя со­действие Президенту страны в реализации его конституционных полномочий в регионе, информирование его о политическом, социальном, экономическом по­ложении, взаимодействие с федеральными и местными органами власти, поли­тическими партиями и общее! венными организациями. Кроме того эти должно­стные лица призваны активно защищать общегосударственные интересы на всей территории страны, обеспечивать единое правовое пространство, проведе­ние единой политики в сферах, отнесенных к ведению Российской Федерации.

СИСТЕМА И ПРАВОВОЙ СТАТУС МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ В КОНСТИТУЦИОННОЙ МОДЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В Российской Федерации, — говорится в ст. 12 Конституции РФ,— признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В Конституции РФ местному самоуправлению посвящена специальная глава VIII, в ря­де норм которой закреплено, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения; осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных тради­ций, а структура органов местного самоуправления определяется населе­нием самостоятельно.

Органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, а также решают иные вопросы местного значения. Эти органы могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финан­совых средств, но реализация переданных им полномочий под­контрольна государству.

Местное самоуправление в Российской Федерации, согласно ст. 133 Конституции РФ, гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Консти­туцией РФ и федеральными законами. Такова в самых общих чер­тах конституционная модель местного самоуправления. Из нее сле­дует, что местное самоуправление — одна из основ конституционно­го строя Российской Федерации. В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на определенной территории, на неиз­бежном взаимодействии жителей этой территории. Поэтому местное самоуправление является одной из фундаментальных основ россий­ской системы народовластия. Одновременно местное самоуправле­ние признается и гарантируется государством как форма самоорга­низации граждан для решения вопросов местного значения, обеспе­чения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения муниципального образования в целом.

Для эффективного функционирования государства необходим баланс государственных (Российской Федерации и ее субъектов) и местных интересов, т. е. общих для жителей каждого отдельно взятого городского, сельского поселения, иного муниципального образования. Местное самоуправление и призвано играть роль выразителя местных интересов.

Складывающаяся конституционная модель местного самоуправ­ления требует своего дальнейшего углубления и развития. В этой связи Указом Президента РФ от 15 сентября 1999 г. № 1370 были утверждены «Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Феде­рации», в которых, с одной стороны, давался всесторонний социально-политический анализ недостатков и нерешенных проблем местного самоуправления, в том числе и организационно-правово­го характера (несогласованность и несистематизированность зако­нодательства о местном самоуправлении и его несоблюдение, не­полнота и непоследовательность законодательного регулирования вопросов организации и деятельности местного самоуправления, отсутствие четкого правового разграничения полномочий между органами государственной федеральной власти и власти субъектов Федерации, несовершенство механизмов судебной защиты местного самоуправления, отсутствие права органов местного самоуправ­ления на защиту посредством конституционного производства и др.), а с другой — в разд. 3—5 четко сформулированы основные направления, цели и задачи по созданию необходимых условий для реализации органами местного самоуправления своих конституционных полномочий, принципы и механизмы намеченной государственной политики в области развития местного самоуправления. А ныне конституционную модель местного самоуправления развивают и конкретизируют Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с последующими изменениями и принятые на его основе в субъектах РФ законы о местном самоуправлении в соответствующем субъекте. Местное самоуправление представляет собой систему форм организации и деятельности жителей соответствующих территорий с целью самостоятельного и под свою ответственность решения непосредственно или через избираемые и иные органы вопросов местного значения для обеспечения жизнедеятельности населения, проживающего на соответствующей территории муниципального образования, — городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория. Вопросы местного значения — это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ и другим федераль­ным законодательством и законодательством субъектов Федерации. В систему органов местного самоуправления входят как пред­ставительные, так и исполнительные органы местного самоуправ­ления: советы, собрания, комитеты, главы муниципальных обра­зований, администрации. Глава муниципального образования всегда является выборным должностным лицом, олицетворяет собой и реализует представительную муниципальную власть, осуществ­ляя как бы стратегическое руководство развитием муниципально­го образования, действуя как непосредственно, так и вместе с главой администрации, который со своим административным ап­паратом и через него реализует исполнительную власть в муници­пальном образовании, осуществляя комплекс функций оператив­ного управления всеми сторонами жизнедеятельности его населе­ния. Администрация муниципального образования формируется его главой, главой администрации и подконтрольна жителям, представительному органу муниципального образования, а струк­тура администрации определяется муниципальным образованием самостоятельно в зависимости от объема полномочий и предме­тов ведения.

Администрация крупных муниципальных образований, напри­мер городов областного (краевого) значения, является исполни­тельным органом городского самоуправления и имеет достаточно сложную и разветвленную структуру. Структура администрации

города утверждается городской думой по предложению мэра, яв­ляющегося высшим должностным лицом, главой городского са­моуправления. Администрация включает мэра, вице-мэра (перво­го заместителя мэра города), заместителей мэра, структурные подразделения: департаменты, комитеты, управления, отделы, тер­риториальные подразделения (администрации районов города). А структура администрации городских районов утверждается мэ­ром города по представлению глав районных администраций. В структуру администраций городских районов входят функцио­нальные и отраслевые управления и отделы, правовой статус ко­торых определяется соответствующими положениями, утверждае­мыми главами районных администраций. Что же касается рай­онов области (края), то администрация района также является исполнительным органом самоуправления района и действует на основании положения, принимаемого районным собранием по представлению главы администрации района. В районной адми­нистрации также имеются функциональные и отраслевые струк­турные подразделения администрации (комитеты, управления, от­делы), которые призваны осуществлять специализированные ис­полнительно-распорядительные и контрольные управленческие функции в определенной сфере деятельности районного само­управления.

Дата добавления: 2014-01-04