Тема. Методы государственного управления. Виды административной деятельности

Методы государственного управления в науке управления и науке административного права

В современный период времени - наука государственного управления и наука административного права. Наука государственного управления – наука, которая стоит ближе к экономическим дисциплинам. Административное право мало что наследовало. Это заимствования.

Метод – обычно система способов воздействия, которые складываются из приемов, средств и отдельных действий.

Государственное управление – система способов, которыми субъекты государственного управления воздействуют на управляемых субъектов и объектов для достижения установленных государством задач и целей.

В сущности метода лежит два аспекта:

1. показывает способы и приемы осуществления функции управляющей системы;

2. средства обеспечения реализации этих функций.

Именно все это характеризует возможность принудительного воздействия на людей.

С середины XX в. в качестве общих методов воздействия выделялись: убеждение и принуждение (определение см. в учебниках).

В последнее время стали выделять поощрение, некоторые считают разновидностью убеждения. Поощрение – оценка уполномоченным субъектом государственного управления действий другого субъекта, который связан с достижением определенных успехов при выполнении возложенных обязанностей или общественного долга. В результате этой оценки предоставляется материальное, моральное или иное вознаграждение.

3 элемента воздействия на волю, сознание и поведение. Различная степень гражданской регламентации.

Принуждение – ограничение прав и свобод человека (ч. 3 ст. 55 К.).

Поощрение – формирование своеобразного института в рамках административного права – наградного права. Регулируются многие вопросы. Характеристики поощрения:

1. поощрение всегда персонифицировано. Льготы – это не поощрение, т. к. они предоставляются в целях компенсации утраченных свойств;

2. иногда поощрение может повлечь материальные выгоды. Грант – это не мера поощрения, т. к. это предоплата совершений определенных работ получателем;

3. поощрение никогда не применяется как плановое. Поощрение требовать нельзя, процедура прописана, но нет обязанности поощрять какого-либо субъекта. Поощрение – это всегда издание индивидуального акта, который можно оспорить. Оспаривать можно только по основаниям несоблюдения процедуры. Субъектом поощрения является и физическое, и юридическое лицо.

поощрение	убеждение	принуждение
1. всегда персонифицировано; 2. правомерное поведение связано с превышением – заслуга, подвиг; 3. виды и порядок применения всегда закреплены в нормативных правовых актах (чаще всего, подзаконные нормативные акты и субъекта федерации, и федерального управления). 4. средства поощрения: - материальные; - моральные; - смешанные. Материальные – премия, награждение ценным подарком; моральные – досрочное повышение звания. В случае незаконного поведения субъект может быть лишен награды. В гражданском обороте награды не могут быть предметом сделок.	воздействует на будущее поведение. Сложно нормативно регулировать, практически не имеют правовой формы. Это обучение, пропаганда, разъяснение, обмен опытом. Напр., на сотрудников внутренних дел возлагается обязанность вести беседы с подростками. Также можно рассматривать организацию различных праздников, т. к. человек направляет поведение граждан.	Как правило, связано с обнаружением правонарушений. Две точки зрения. Могут быть исключения. Государству необходимо предотвра-щать негативные последствия от стихийных бедствий и ограничить деятельность граждан и организаций. Смысл принуждения, в отличие от убеждения, носит персонифициро-ванный характер, связан с изданием индивидуально правового акта. Административно-принудительная деятельность всегда осуществляется в процессуальной форме, всегда устанавливается форма применения норм принуждения. Меры принуждения могут применяться только теми субъектами, которым это прямо вменяется в обязанность. Перечень может исчерпывающим образом закреплен в ФЗ.

Эта классификация предложена наукой государственного управления.

Еще одна классификация методов государственного управления – в основе лежит степень воздействия на предмет управления:

1. методы прямого воздействия.

Имеет место односторонний властный характер независимо от воли участников. За несоблюдение предупреждений властный субъект может применять меры принуждения. Административно-командные методы;

2. методы косвенного воздействия.

Методы, которые связаны с предоставлением невластному субъекту выбрать выгодный для него способ ведения деятельности; государство стремится воздействовать на экономический интерес невластного субъекта.

Нередко эти методы называются экономическими, но правильнее назвать стимулирующими. Тогда сюда можно включить и поощрение, и убеждение.

Раньше государство выбирало методы прямого воздействия.

Этой классификации не характерны все виды административной деятельности. Пытаются сделать новые разработки. Две большие группы:

1. административная деятельность, связанная с вмешательством в свободу граждан и организаций;

2. административная деятельность, не связанная с вмешательством в свободу граждан и организаций.

К деятельности, не связанной с вмешательством в свободу граждан и организаций, можно отнести: деятельность по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом, по размещению заказов по поставке товаров, оказанию услуг и т. д.

К деятельности, связанной с вмешательством в свободу граждан и организаций, можно отнести следующие способы воздействия:

1. регистрационная деятельность;

2. лицензирование;

3. государственное регулирование цен;

4. стандартизация, сертификация;

5. применение мер предупреждения, пресечения, мер ответственности.

Контрольно-надзорная деятельность

Законность:

1. метод государственного управления;

2. режим взаимодействия граждан с государством.

Но чаще всего как принцип законности. Смысл, 2 точки зрения: законность в узком смысле – строгое соблюдение участниками общественных отношений только законов; доминировало в современной литературе; законность в широком смысле – строгое соблюдение законов и основанных на них нормативных актах. В настоящее время законность рассматривается в широком смысле и раскрывается через:

1. все участники должны соблюдать конституцию, федеральные законы и принятые в соответствии с ними нормативные правовые акты;

2. все федеральные законы и иные нормативные правовые акты должны иметь своей целью обеспечение реализации прав и свобод человека и гражданина;

3. соблюдение иерархичности нормативных правовых актов по юридической силе;

4. государство должно устанавливать способы обеспечения законности.

И в литературе, и в нормативных правовых актах очень часто законность используется вместе с правопорядком. Определения законности и правопорядка в нормативных правовых актах нет. Правопорядок – осуществление требований законности в реальной жизни. Т. е. законность и правопорядок – означают статику и динамику правоотношений, то, как должно быть и то, как оно есть на самом деле. Законность – это средство установления правопорядка.

Соблюдение законности и дисциплины – другое устойчивое выражение. Дисциплина – поведение конкретного участника правоотношений, связанных с соблюдением требований законности и иных социальных норм. Дисциплина чаще всего применяется к конкретному субъекту.

Соотношение понятий правопорядок и дисциплина. Порядок – совокупность соблюдения дисциплины всеми членами общества.

Для установления правопорядка в соответствии с требованиями законности у государства должны быть эффективные средства обеспечения. Это контроль и надзор. Три разных подхода о соотношении понятий между собой:

1. советская теория:

Контроль – деятельность по проверке законности в широком смысле слова, а также выполнение поставленных перед государством задач с точки зрения эффективности и целесообразности. При осуществлении контроля контролируемый субъект имел право: отмены решения подконтрольного, право на вмешательство во внутриорганизационную и хозяйственную деятельность. Контролирующий субъект мог самостоятельно применять меры принуждения.

Надзор – проверялось только соблюдение законности. Общее правило – надзорный орган не связан отношениями организационной подчиненности с поднадзорным субъектом. При осуществлении надзора не предполагается вмешательство в операционную деятельность субъекта (во внутриорганизационную деятельность).

Выделялись:

1). прокурорский надзор;

2). административный надзор.

2. вторая точка зрения – реализуется в нормативных правовых актах. Контроль и надзор – тождественны. Чаще всего – государственный контроль (надзор).

3. еще на уровне концепции – концепция административной реформы, утвержденная правительством (2001-2006 гг.). Правительством было предложено разработать нормативный правовой акт, чтобы можно было разграничить функции по контролю от функций по надзору. Функции по надзору – сосредоточить в государственный орган, включать только проверку деятельности. Контроль должен рассматриваться как деятельность по проведению испытаний экспертиз, осуществление невластных полномочий, аккредитование в государственных органах. Надзор и контроль – по отдельности, а не часть и целое.

Контрольно-надзорная деятельность государства очень масштабна, осуществляется в отношении различных субъектов и объектов, очень много классификаций в литературе.

В зависимости от характера отношений между контролирующим и подконтрольным субъектом:

- внутриорганизационный контроль. Проверяется соблюдение законности, целесообразности деятельности субъектов, находящихся в отношениях власти-подчинения. Напр., контроль руководителя за подчиненными.

- надведомственный контроль. Это деятельность органов общей компетенции или органов, наделенных функциональными властными полномочиями. Контроль правительства РФ над министерствами можно отнести к такому виду контроля.

Чаще всего в литературе контрольно-надзорная деятельность государства называется административным надзором. Это надведомственный контроль, это деятельность государственных служб.

Контрольно-надзорная деятельность государства над гражданами и юридическими лицами. В зависимости от стадии:

- предварительный контроль;

- текущий контроль;

- последовательный контроль.

Предварительный контроль – до начала реализации. Напр., деятельность по лицензированию.

Текущий контроль – в процессе деятельности. Напр., прохождение ТО транспортного средства.

Последовательный контроль – по окончании деятельности подконтрольного субъекта – проведение налоговой проверки за отчетный период.

Выделение общего и специального контроля.

Общий контроль – проверка всей деятельности подконтрольного субъекта за определенный период времени. Чаще всего орган исполнительной власти осуществляет специальный контроль – т. е. контролируют конкретный вид деятельности. Как правило, любая контролируемая деятельность может характеризоваться по трем основаниям.

Субъекты, которые осуществляют контрольно-надзорную деятельность: специальные органы - федеральной службы. Президент решил изменить систему исполнительной власти – учреждены комитеты, которые могут осуществлять все 3 вида функций (см. в интернете). Специальные - созданы только федеральные службы, но иные органы также могут наделяться указами Президента.

Есть министерства, которые осуществляют эту деятельность, агентств почти нет, теперь есть государственные комитеты, которые осуществляют контрольно-надзорную деятельность.

Многие органы исполнительной власти наделяются полномочиями в отношении граждан и организаций. В отношении министерств – которые непосредственно подчиняются Президенту.

Уровень субъектов федерации – контрольно-надзорные полномочия распределяются высшим органом исполнительной власти в соответствии с задачами, которые решаются на этом уровне власти.

Характеристики контрольно-надзорной деятельности за гражданами и организациями. Признаки:

1. отсутствуют отношения организационного подчинения между проверяющим органом и гражданином или организацией, властный субъект не может издать обязательный правовой акт, если нормативным актом не определена какая-либо обязанность;

2. властный субъект осуществляет контрольно-надзорную деятельность только в определенной однородной сфере деятельности (налоговый, таможенный, валютный и т. п.);

3. набор мер, приемов и способов воздействия нормативно установлен и властный субъект не может использовать другие средства, не предусмотренные нормативными правовыми актами;

4. цель контрольно-надзорной деятельности – проверка соблюдения законодательства, а не поиск нарушителей. Не должен доминировать обвинительный уклон;

5. результатом проведения контрольно-надзорной деятельности в случае выявления нарушения граждане могут привлекаться к ответственности (уточнить, какой) в соответствии с федеральными законами;

6. всегда у властных субъектов есть возможность оспаривать в судебном (внесудебном) порядке действия должностных лиц. Также закреплена возможность компенсации вреда (см. в учебнике).

Регулирование контрольно-надзорной деятельности в разных сферах осуществляется различными нормативными правовыми актами – начиная от кодексов до подзаконных нормативных актов.

Закон о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля и надзора - ФЗ от 08.08.2001 г. N 134-ФЗ.

1. этот закон распространяется только на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

2. дано определение, что считать контрольно-надзорной деятельностью – это проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований к товарам, работам, услугам, установленных федеральным законом или нормативным правовым актом. Это почти единственное определение данной деятельности, в других документах такого нет.

В законе установлены принципы защиты – ст. 3. Напр., государственный орган не имеет права взимать плату за проведение проверки, это возможно только за проведение экспертизы. Принцип: при взимании штрафных санкций не могут осуществляться перечисления в фонды органов, осуществляющих контрольно-надзорную деятельность. (см. другие принципы, общеправовые).

Закон распространяется не на все виды контрольно-надзорной деятельности, искл. – 15 видов проверок. Напр., налоговая, таможенная и т. д., они урегулированы на уровне федеральных законов.

… В распоряжении должны быть четко указаны, кем будут проводиться, время и цель проверки. Указывается, кем должно подписываться распоряжение. Установлена общая продолжительность проведения проверок. Закреплена периодичность плановых проверок; возможно проведение внеплановых, но должны быть основания – нарушение законодательства. Результаты проверки должны оформляться актом – ст. 9. Юридическое лицо или индивидуальный предприниматель должен вести журнал учета мероприятий по контролю. Инспектор должен поставить подпись, но можно и без подписи.

Конкретные виды

Строительный контроль – не раскрывается, т. к. регулируется подзаконными актами, на основании ст. 54 Градостроительного кодекса.

Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения N 52 от 30.03.1999 г.

Осуществление контрольно-надзорной деятельности в отношении граждан – нет единого закона, регулирующего это деятельность. Т. е. граждане самые уязвимые в этом плане.

Мониторинг

Разновидностью контрольно-надзорной деятельности считают мониторинг. В чем-то они похожи по своему содержанию. Но разница в целях. Цель мониторинга – констатация экономического состояния объекта и оценка его отклонения от норм.

Контроль и надзор всегда персонифицированы. Мониторинг может осуществляться в отношении объектов – попадут и граждане, и деятельность юридических лиц, но объем изучения может быть, напр., окружающая среда.

Есть определенные меры, которые совпадают внешне – ведение реестра. Но они отличаются по целям. Мониторинг – сбор информации об объекте правоотношения, контрольно-надзорной деятельности – о субъектах.

При проведении контрольно-надзорной деятельности – властные субъекты наделены полномочиями, при мониторинге таких полномочий нет, т. к. отклонение от параметров могут быть не связаны с правонарушениями.

Поэтому можно сказать, что мониторинг – предшествующая деятельность.

Мониторинг не связан с изданием индивидуально-правовых актов, его осуществление может передаваться государственным и негосударственным предприятиям.

Функции по контролю и надзору – эти функции не могут передаваться частным субъектам.

Правовое основание – ст. 15 о конкуренции (посм.).

Статистический учет

Еще одна сфера деятельности государства – статистический учет. До принятия решения необходимо собрать информацию и обработать ее. Государство обязано осуществлять учетную деятельность, чтобы эффективно осуществлять государственное управление.

Государство стремится максимально все учитывать или, наоборот, выбирает наименьшее число показателей. Государство должно правильно выбрать объекты учета.

Бухгалтерский учет. Государство проверит соблюдение правил бухучета, этим занимается налоговый орган.

Ведение учета необходимо и для проведения государственных услуг. Каждый государственный орган осуществляет свою учетную деятельность.

Организации должны предоставлять сведения, несоблюдение ведет к ответственности.

С точки зрения Бахраха, предоставление сведений должно основываться на федеральных законах.

К контрольно-надзорной деятельности Указ Президента относит регистрационную и лицензионную деятельность. Регистрационная деятельность – чаще всего связана с фиксированием государственным органом сложившихся отношений. Государственная регистрация очень похожа на статистический учет. Это позволяет одновременно осуществить и мониторинг, и учет. Лицензирование. Отличающийся вид деятельности. Это предварительная контрольно-надзорная деятельность. См. законы по этим вопросам.

Принудительная деятельность государства

В процессе проведения контрольно-надзорной деятельности могут быть выявлены нарушения. Поэтому принимаются меры принуждения.

Классификация мер государственного принуждения:

по источникам регулирования принудительной деятельности:

- уголовное;

- административное;

- гражданско-правовое;

по субъектам:

- судебное;

- административное.

Это означает, какой субъект принимает решение о применении мер принуждения.

По сравнению с советским правом произошли существенные изменения.

В качестве мер административного принуждения: снос незаконно возведенного строения – сейчас это возможно только по решению суда.

См. в учебниках – очень много спорного материла.

Административное принуждение – кто в конечном итоге исполняет это решение – а исполняет судебный пристав – орган исполнительной власти.

К административному принуждению – когда решение принимается органом исполнительной власти (мнение кафедры).

Классификация – выделение среди мер административного принуждения:

1) адм. принуждение

- пресечение

- ответственность

Не попала дисциплинарная ответственность на а/п. Это тоже мера государственного принуждения, т. к. раньше рассматривалась в ТК. См. Бахраха по этому вопросу.

Дата добавления: 2014-01-04