Історичний аспект

Етимологія дослідження

Слово «процедура» (від латинського procedo) означає проходжу, або просуваюсь, а «процес» (від латинського processus) — проходження, просування вперед. Оскільки більша частина території України донедавна перебувала під російською владою, українське право зазнавало домінуючого впливу російської юриспруденції. В цій частині історія права для нас є спільною. Так от, у російській юриспруденції спочатку використовували насамперед термін «процес», розуміючи його як судовий порядок вирішення справ. Приміром, в одному зі словників кінця XVIII століття процес визначається — «як записувати та здійснювати суд» («как записывать и производить суд»)¹⁸. Як синонім до поняття «адміністративний процес» вживали також термін «адміністративна юстиція». Скажімо, у Словнику юридичних і державних наук 1902 року видання «адміністративний процес (юстиція)» визначається як «вирішення спорів щодо законності розпоряджень органів управління та самоврядування, що починаються особливим адміністративним позовом та здійснюються особливими установами, що називаються судами адміністративними. Мета адміністративного позову — досягнути скасування незаконного розпорядження»¹⁹. Незважаючи на дискусії в теорії адміністративного процесу, про які йтиметься далі, у багатьох радянських словниках зберігся традиційний підхід до визначення поняття «процес». Наприклад, у Радянському енциклопедичному словнику 1985 року видання процес, з юридичної точки зору, визначається як «порядок розгляду справ у суді, судочинство; судова справа»²⁰, хоча власне «адміністративний процес» визначається як «діяльність державних органів щодо вирішення конкретних адміністративних справ у сфері державного управління»²¹.

Адміністративний процес, його поняття вченими соціалістичного періоду розвитку держави розумівся по-різному. Існували дві основні концепції щодо поняття адміністративного процесу. За однією з них, адміністративний процес ототожнювався із застосуванням норм адміністративного права в процесі державного управління (В.М.Горшеньов, Д.М.Бахрах, А.П.Коренєв, О.Є.Луньов, В.М.Манохін, С.С.Студенікін, Р.С.Павловський, О.М.Якуба та інші).

За іншою науковою концепцією, адміністративний процес трактувався у вузькому його розумінні, що пов’язувалося із застосуванням заходів адміністративного примусу (А.П.Клюшніченко, М.І.Піскотін, А.В.Самойленко, Н.Г.Саліщева). Деякі із вчених поняття адміністративного процесу дещо розширювали і пов’язували його із визначеним у нормах права порядком здійснення державними органами специфічної діяльності із застосуванням заходів адміністративного примусу, розгляду скарг, протестів, пропозицій, заяв і вирішенню спорів, пов’язаних із державним управлінням.7

“У відповідності із широким тлумаченням, – пише В.М.Марчук, – під адміністративним процесом розуміється порядок діяльності всіх органів державного управління щодо здійснення їх компетенції, порядок вирішення всіх справ, що виникають в процесі управління, застосування при цьому норм матеріального, головним чином, адміністративного права. Це значить, що адміністративне провадження як поняття охоплює весь процес виконавчо-розпорядчої діяльності і інколи діяльність інших державних органів, які беруть участь у вирішенні адміністративних (управлінських) справ.” Тут поняття “управлінський процес” і “адміністративний процес” ототожнюються. Управлінський процес – це технологія управлінської діяльності, відповідна технологічна послідовність дій, етапів, стадій, яка об’єктивно приводить до реалізації управлінського циклу: від збору інформації і визначення мети діяльності до здійснення управлінського рішення в натурі.8

На погляд М.Я.Масленнікова, “адміністративний процес – це врегульована адміністративно-процесуальними нормами правовстановча та правозастосовча діяльність органів державного управління, а у визначених законом випадках – і інших органів та їх посадових осіб, громадських організацій і їх представників щодо реалізації норм адміністративного права й вирішення індивідуально-конкретних справ, які виникають із відносин управлінського (службового) підпорядкування. Предметом правового регулювання в адміністративному процесі є правовідносини, пов’язані з управлінським (службовим) підпорядкуванням, що складаються при реалізації завдань державного управління.”9

Нещодавно таке визначення адміністративного процесу мало чималий сенс. Але в ньому ще в часи існування авторитарного режиму на території нашої країни (М.Я.Масленніков підготував монографію саме в кінці періоду тоталітаризму) можна було знайти неточності та невідповідності. По-перше, вказівка на виконання процесуальних відносин лише в управлінському службовому підпорядкуванні невірною була й тоді. Адже в рамках адміністративного процесу в той час вирішувалися індивідуальні адміністративні справи щодо суб’єктів, не підлеглих один одному. В.Д.Сорокін вважав, що адміністративний процес не є усім процесом державного управління, а це лише порядок вирішення індивідуальних справ у сфері державного управління.10 У відповідності до Указу Президії Верховної Ради Союзу РСР “Про порядок розгляду заяв, пропозицій та скарг громадян”11 розгляд скарг громадян, які не були підлеглими відповідним органам, підпадав під юрисдикцію органів державного управління. Не є підлеглими органам, що уповноважені розглядати справи про адміністративні проступки, суб’єкти даних правопорушень. У відповідності до статті 12 Кодексу України про адміністративні правопорушення адміністративній відповідальності підлягають особи, які досягли на момент вчинення адміністративного правопорушення шістнадцятирічного віку, а за статтею 14 даного правового акта до цього виду відповідальності також притягаються посадові особи за адміністративні правопорушення, пов’язані з недодержанням установлених правил у сфері охорони порядку управління, державного й громадського порядку, природи, здоров’я населення та інших правил, забезпечення виконання яких входить до їх службових обов’язків.12 В законодавстві немає вказівки на те, що ці особи є підлеглими органам, які здійснюють адміністративну юрисдикційну діяльність щодо них. Посадові особи несуть адміністративну відповідальність перед державою в особі її органів, що передбачені в главі 2 КпАП України. Ними є й адміністративні комісії, і суди, і органи внутрішніх справ, і органи державного пожежного нагляду, і різні інспекції тощо.

Не можна також погодитись з тим положенням – за М.Я.Масленніковим – що у визначених законом випадках правовстановчою процесуальною діяльністю займалися громадські організації та їх представники. Правотворчість завжди була прерогативою державних органів. Громадські організації мали в деяких випадках право лише застосовувати норми адміністративного права (наприклад, добровільні народні дружини, товариські суди, комісії по боротьбі з пияцтвом тощо).13

Ще в Адміністративному кодексі УРСР 1927 року було встановлено, що правовстановчою діяльністю займаються лише органи державного управління. Інструкції та обіжники видавали тільки народні комісаріати та прирівняні до них центральні установи. Видання постанов входило до компетенції окружних і районних виконкомів, їх президій, міських та селищних рад (дія останніх розповсюджувалась на території, віднесені до управління цих рад).14

Професор Д.М.Бахрах вважає, що адміністративний процес подібний до таких юридичних процесів як кримінальний, цивільний, законодавчий, бюджетний. Причому цей автор ототожнює його з окремим видом управлінської діяльності з визначеними особливостями, але і має ознаки юридичного процесу. “Це різновидність владної діяльності суб’єктів виконавчої влади, – пише він. – Ними є: судді у випадках дослідження ними справ про адміністративні правопорушення і навіть прокурори. Ця діяльність направлена на вирішення визначених управлінських справ, досягнення юридичних результатів, крім того, вона врегульована адміністративним правом.” Цей автор характеризує адміністративний процес у залежності від повноважень органів виконавчої влади, що використовуються при вирішенні найрізноманітніших справ. В залежності від цього Д.М.Бахрах ділив адміністративний процес на три частини: процес адміністративної правотворчості, правонадільний, тобто оперативно-розпорядчий процес, та адміністративно-юрисдикційний процес. У свою чергу три названі різновиди адміністративного процесу можна поділити на більш дрібні частини – адміністративні провадження.15

Дата добавления: 2014-01-04