Процессы евроинтеграции. Еврорегионы. Зарубежный опыт регионального управления

Зарубежный опыт регионального управления

Тема 8. перспективы развития регионального управления

История и специфика отдельных европейских стран обуславливают крайнее разнообразие систем их государственного устройства и управления вообще и места в них регионального звена в частности и в особенности.

Уже сама субнациональная властная вертикаль насчитывает здесь от одного (Греция, Исландия, Кипр, Люксембург, Португалия) до двух (Австрия, Великобритания, Дания, Ирландия, Нидерланды, Норвегия, Финляндия, Швейцария, Швеция) и даже трех (Бельгия, Германия, Италия, Испания, Франция) уровней управления.

Таблица 8.1.

Уровни административно-территориального деления стран Европы

Страна	Регионы	Промежуточный уровень	Местные администрации
Австрия	9 земель		2347 коммун
Бельгия	3 региона	10 провинций	589 коммун
Великобритания	4 исторические части*	56 графств	482 округа
Германия	16 земель	426 округов	16 086 коммун и117 автономных городов
Греция	-	-	359 округов и
			5562 коммуны
Дания	-	14 графств	275 коммун
Ирландия	-	29 графств	83 муниципии и
			5 автономных городов
Испания	17 автономных сообществ	50 провинций	8098 муниципий
Италия	20 регионов	95 провинций	8066 коммун
Люксембург	-	-	118 коммун
Нидерланды	-	12 провинций	633 муниципии
Португалия	**	-	305 муниципий и 4220 приходов
Финляндия	**•	19 провинций	455 коммун
Франция	26 регионов	100 департаментов	36 433 коммуны
Швеция	-	23 провинции	288 коммун

В свою очередь, регионы Европы по их статусу и типологии можно укрупненно разделить на три категории:

а ) имеющие собственную сферу компетенции (полномочия), закрепленную в конституциях стран, частями которых они являются, и вытекающую из нее административную автономию;

б) подчиненные центральным властям как проводники их политики;

в) со смешанно-переходным статусом.

Первый их тип сложился в государствах с федеративным устройством (Австрия, Бельгия, Германия. Швейцария), где регионы являются субъектами федерации и имеют собственные парламенты, а также правительства и обладают автономными законодательными, административными и налоговыми полномочиями, зафиксированными в конституциях этих государств.

В Германии федеральные земли имеют в дополнение и собственные судебные системы, а также участвуют в общем законотворческом процессе страны через верхнюю палату парламента (Бундесрат), а регионы Бельгии даже могут выступать сторонами международных договоров. При этом идеология распределения конкретных полномочий между ними и федеральным центром заключается в том, что в Германии и Швейцарии сами земли (кантоны) делегируют ему определенные общегосударственные функции управления, тогда как в Бельгии они, наоборот, постепенно отбираются регионами у федеральных властей, а в Австрии такие фун­кции были распределены в конституции страны изначаль­но и для каждого уровня государственного управления.

Конкретно в Германии в ведении федеральных властей находятся внешняя политика, оборона, правопорядок, экономическая, денежная, трудовая политика, регулирование транспорта и связи с сохранением всего остального в иерархизированном ведении земель и образующих их округов и коммун. В Бельгии за центром закреплены оборона, правопорядок, финансы, транспорт, денежная, экономическая и социальная политика, тогда как регионы управляют местным развитием, строительством, энергетикой, агробизнесом, содействием внешней торговле и инвестициям и охраной окружающей среды, а внешняя политика, занятость и здравоохранение находятся в сфере их совместного ведения. В Швейцарии за центральным правительством остаются фактически лишь внешняя политика, оборона и финансы, тогда как остальные вопросы решаются покантонально, причем зачастую через референдумы или даже вечевым способом (например, кантон Гларус).

Наконец, в Австрии, Конституция которой является по историческим меркам новейшей и составленной уже с учетом послевоенных региональных проблем, разделение функций законотворчества и управления четко распреде­лено по всем уровням властной вертикали, а именно:

а) в исключительную законодательную и администра­тивную компетенцию федеральных властей (ст. 10, 14 и др. Конституции) входят суды, гражданское и уго­ловное право, армия, полиция, регулирование банков, промышленности и транспорта, управление недрами, ле­вами, водными источниками, гидроэнергетика, здравоох­ранение, социальное обеспечение, занятость, среднее и высшее образование, национальное экономическое и энерге­тическое планирование, управление национальным радио и телевидением, а всего около ста функций;

б) в полномочия земель, осуществляемые ими на базе федерального или вторичного местного законодательст­ва входят, в свою очередь, вопросы гражданства, жилищного строи­тельства, городского развития, пользования дорогами и внутренними водными путями, землепользование, распределение электроэнергии и вопросы социального обеспечения, здравоохранения и образования и т.д.

При этом в полной региональной законодательной и административной компетенции остаются планировка городов и сел, местный правопорядок, культура, спорт, туризм, работа с молодежью, сельское хозяйство, охота, рыболовство и вопросы строительства и экологии;

в) наконец, коммуны в Австрии имеют право на местное самоуправление и отвечают на местах за проведение выборов, дорожное движение, коммунальное хозяйство, землепользование, борьбу с пожарами, работу рынков, кладбищ и иных объектов городского хозяйства, а также соучаствуют в осуществлении региональных социальных программ.

Второй тип. Наоборот, в унитарных государствах (Великобритания, Греция, Дания, Ирландия, Исландия, Кипр, Люксембург, Норвегия. Португалия. Финляндия. Швеция, страны Центральной и Восточной Европы) регионы и местные администрации выступают прежде всего как исполнители политики центральной власти или ее агенты (представители), причем в Ирландии, Исландии, на Кипре и в Люксембурге региональное звено государственного управления как таковое отсутствует вовсе.

Третий тип. Промежуточное положение в этой градации занимают Италия, Испания, Нидерланды и Франция, которые, оставаясь формально унитарными, в последние годы используют элементы федерализма. В Испании, например, наряду с обычными административными провинциями возникли еще и 17 округов (автономных сообществ) с элементами собственной компетенции, в том числе законодательной и финансовой.

Создаваясь или как итог местных референдумов, или решениями центральных властей, они либо организуются на базе уже существующих провинций (Каталония, Ли Риоха, Наварра), либо вбирают в себя ряд из них (Страна Басков – Кантабию).

Италия, отмечают эксперты Комитета регионов ЕС, «остается унитарным государством, хотя законодательные полномочия, предоставленные нею ряду регионов, придают ей определенные признаки федерации; это касается, в частности, регионов, получивших специальный статус». Этими последними являются ныне Валле-д'Аоста, Трентино-Альто-Адидже, Фриули-Венеция-Джулия, Сицилия и Сардиния. В менее явной форме эти процессы отмечаются в Нидерландах и Франции.

В целом же в государственном устройстве стран Ев­ропы во второй половине XX века достаточно ясно про­слеживается дрейф от унитаризма к федерализму. «На ранних стадиях европейской интеграции в 1957 году страны – члены ЕС были высокоцентрализованными государствами, – отмечал французский специалист по регионализму Ж.Блан, – и только ФРГ имела федеративную структуру. В настоящее время в них налицо, хотя и в разных формах, значительная степень децентрализации».

Реформы в этом направлении имели место в Португалии – в 1976 году, Люксембурге – в 1988 году, Греции – в 1994 году, Нидерландах – в 1962 и 1986 годах, Швеции – в 1989 и 1991 годах, Бельгии – в 1970, 1980, 1988, 1989, 1993 годах, Италии – в 1970, 1978, 1989, 1990, 1992, 1994 и 1997 годах и т.д. При этом в ходе таких реформ укрепляется в первую очередь именно региональное звено госуправления. Оно уже обретает свои контуры в Греции (префектуры), намечено к созданию в Португалии и Люксембурге. Во Франции к прежним департаментам и коммунам (существующим еще со времен Великой французской революции) в 1988 году также добавились 26 объединяющих их регионов.

Как определенную тенденцию можно отметить и увеличение в европейских государствах числа регионов со специальным статусом.

Это либо является следствием их отдаленности (Гренландия, Фарерские острова, Азорские острова, Мадейра, Гваделупа, Мартиника и др.) или трудно доступности (Аоста), затрудняющим прямое управление, либо объясняется иными специфическими причинами, в том числе и этнорелигиозными трениями, приводящими подчас к введению здесь особых или даже чрезвычайных мер правления (Трентвшо-Альто-Ададасе, Ольстер, Страна Басков, Корсика, Трансильвания и др.),

Наконец, особые регионы возникают иногда и как результат соответствующих международных договоров (Аландские острова, Шпицберген). При этом либо их региональным администрациям предоставляется статус на одну иерархическую ступеньку выше их аналогов на остальной территории страны (Азорские острова, Мадейра), либо с ними заключаются специальные конституционные соглашения (Гренландия, Фарерские острова). Последние могут, например, вступать в международные договоры в трехстороннем формате (с участием правительства Дании) и не входят в территорию ЕС, хотя Дания является его страной-членом. Еще более экзотический статус имеет Гибралтар: являясь как европейская заморская территория Великобритании частью территории ЕС, он, тем не менее, не платит взносов в его бюджет, не является частью «единого внутреннего рынка» Сообществ, а потому исключен из сферы их аграрной политики и не имеет представительства в Европарламенте.

Свои трансформации происходят и на субрегиональном уровне. Примечательным здесь является формирование местными администрациями целевых квазирегиональных организаций, создаваемых на договорных началах для решения общих задач. Порождая эффект «управленческого синергизма» (т.е. получения при сложении отдельных усилий результата, большего их номинальной суммы), они распространены ныне почти во всех европейских странах. Например, в Финляндии таким образом сложилось 19 меж­муниципальных ассоциаций в сфере регионального развития и планирования, 21 — в области здравоохранения. В Австрии их аналогами выступают «административные союзы» и ассоциации коммун, в том числе для совместного управления школами, общественным транспортом, коммунальным хозяйством, госпиталями, водоснабжением и т.д. Однако чемпионом в этой сфере является Франция, где возникло уже 16 352 «межкоммунальных синдиката», занимающих свое иерархическое место между коммунами и департаментами.

Концепцией административной реформы в Украине предполагается трансформация низового звена системы административно-территориального устройства путем добровольного объединения на основе действующих положений Конституции Украины административно-территориальных единиц для обеспечения формирования реального субъекта местного самоуправления — такой территориальной общины (коммунального объединения территориальных общин), какая имела бы необходимые финансовые и материальные возможности для предоставления населению полноценных государственных общественных услуг.

Дата добавления: 2014-01-04