Децентрализованное государство

Унитарное государство.

Предполагает вхождение в состав государства административно-территориальных единиц, которые, в отличие от субъектов федерации, не обладают четко формализованным статусом, и никаких гарантий защиты собственных территорий у них нет. Изначально их создание предполагается для обеспечения удобства осуществления государственной власти.

В унитарном государстве административно-территориальные единицы созданы для реализации полномочий, как правило, исполнительных органов государственной власти. Очень редко в них создаются законодательные органы. Судебные округа могут не совпадать с территориальными административными единицами.

Обычно такими государствами являются государства, небольшие по территории, монолитные по национальному составу и с режимом, предполагающим сильную концентрацию государственных органов. При этом мало отвечает критерию небольшой территории, например, Китай.

Для унитарных государств обычно характерна монархическая форма правления. Зависимость тут такая, что монархии обычно унитарные государства, а не наоборот. При этом есть масса исключений, например, Великобритания – это децентрализованное государство, тем не менее, монархия сохранилась.

Унитарные государства составляют подавляющее большинство на планете, они берут численностью, но не масштабом территорий – самые крупные государства вынуждены быть федерациями.

Применительно к юридическим характеристикам предполагается, что в унитарном государстве нет абсолютно никаких правовых гарантий защиты автономий органов власти административных единиц. Великобритания формально унитарное государство, т.к. там нет писаной конституции, в которой были бы закреплены гарантии для административных единиц.

Федерация.

Образуются территориальные единицы, обладающие статусом, похожим на статус государства. Они обладают некоторыми признаками государственности, но все-таки они не самостоятельны, т.к. у них отсутствует суверенитет.

Считается, что федеративное устройство более демократично, т.к. требуется разделение полномочий, а это, в свою очередь, приводит к ограничению полномочий.

В нем административно-территориальные единицы, изначально сформированные, стали получать гарантии защиты своей самостоятельности. Они имеют и определенную автономию. Степень децентрализации может быть разной. Но в отличие от унитарного, в децентрализованном государстве есть гарантии того, что единицы будут пользоваться определенной самостоятельностью.

Принято говорить о разных механизмах централизации власти в государстве. Например, есть механизм распределения властных полномочий. Если речь идет о деконцентрации, то она несущественно меняет правовую характеристику территориального устройства. При делегировании происходит формализация передачи полномочий с разных уровней власти. Тут статус самих единиц почти не изменяется, т.е. они зависимы от решений центральных органов власти. Но при этом правовыми актами разного уровня могут быть закреплены полномочия, которые передаются на региональный уровень и могут рассматриваться как собственная компетенция органов регионального уровня. Термин деволюция характеризует весьма специфический процесс, но его можно рассматривать как один из типов территориального перераспределения власти: на законодательном уровне создаются гарантии для регионов, т.е. конституционных гарантий нет, и только деволюция отличается от федерализации. Федерализация отличается тем, что правила, которые касаются самостоятельности субъектов, вносятся в конституцию, которая отличается более серьезным механизмом изменения. И это повышает степень защищенности региона.

12.03.2012

Типы автономий унитарных государств:

Все случаи сугубо индивидуальны, более-менее четкой классификации не поддаются. Их общая черта – они имеют некий специфический статус в рамках общего государственного устройства. И эта специфика может касаться даже федераций, где, кроме субъектов федераций, могут быть особые автономии, но для федераций это именно особенности. А для унитарных государств это серьезные исключения. Особо интересен Китай, где такой автономией является Тибет, и контролировать его довольно сложно. Официальная позиция Китая – хоть в Тибете и другая система правления, они являются единым государством – Китаем.

Применительно к зависимым территориям, можно говорить и некоторых промежуточных вариантах, когда государство «разваливается» или, наоборот, централизация усиливается, и определенным этапом является наличие неких единиц, которые могут формально включаться в состав государства, а могут просто иметь особый статус. Бывшие колониальные государства называют такие территории зависимыми. Их политическая система отчасти также зависима (так, например, сейчас в Австралии). В т.ч. могут заключаться специальные соглашения между зависимыми и основными государствами.

Конституционный статус непризнанных государств.

На каком этапе развития можно говорить о том, что это не зависимое, а уже самостоятельное государство? Когда речь идет о колонии, споров обычно нет. Но споры возникают, когда пытается отделиться часть территории какого-либо государства. 2 измерения проблемы: международно-правовое и конституционно-правовое. В международном праве сложно говорить о том, что есть правовые механизмы создания новых государств, обычно это именно политическая воля уже существующих государств. И если государство признается только несколькими странами, то с точки зрения международной политики, это еще не государство, т.к. признающих слишком мало. Обратная ситуация – когда несколько государств отказываются признавать государство. При этом государство может полностью реализовывать свой суверенитет. В конституционном праве есть большая степень определенности в отношении того, в какой момент часть территории становится самостоятельным государством. Но во многих государствах такой порядок не предусматривается. В РФ есть закон о принятии в РФ нового субъекта и о создании нового субъекта путем объединения, но ни слова нет об отделении, хоть в Конституции РФ такое право предусмотрено. Чаще всего ответ очевиден – отделение недопустимо.

Поэтому важно сформулировать конституционные признаки государства. Говорят о самостоятельности, когда государство само составляет правовые акты, имеет свои органы власти, имеет контроль над своей территорией и фактически может вступать в международные отношения с другими государствами. Применительно к контролю над территорией и органам власти – т.е. речь идет о том, насколько жители этой территории участвуют в жизни нового государства. Если они не участвуют, то их нельзя считать вовлеченными в деятельность самостоятельного государства.

Федерация.

Это государство, которое наполнено юридическими фикциями. Субъект – это, с одной стороны, и государство, а с другой – не государство. Некая «матрешка» из государств. Белов считает, что правовая форма только закрепляет, констатирует и юридически оформляет те юридические фактические отношения, которые складываются в государстве. Большинство крупнейших государств мира относится именно к федерациям, и это свидетельствует о том, что реальные политические возможности по централизации власти все-таки ограничены. Власть вынуждена децентрализовываться. Степень децентрализации также зависит от политических отношений.

Федерации возникли как некий компромисс. Сначала есть некое общество, которое не желает становиться самостоятельным государством, но и в то же время хочется сохранить степень самостоятельности. Если к такому обществу относится значительная часть государства, то неизбежно запускается процесс федерации. Если же это ничтожная часть государства, то возможна в т.ч. и автономия.

В РФ федерация была сделана осознанно, т.к. считалось, что у каждой нации должна быть своя территория. Это форма национального самоопределения. Но при этом остальная часть территории, где преимущественно русские – в чистом виде осталось унитарное устройство. В 1992 году произошло окончательное превращение в «сплошную» федерацию.

Федерация, в отличие от унитарного государства, предполагает, что ее оформление должно происходить обязательно на конституционном уровне.

В федеративных государствах специфика механизма власти проявляется в 2 основных формах: структура органов государственной власти (характерно территориальное представительство в принятии решений) и процедура принятия государственных решений (механизм выражения согласия субъектов; возможность выражения мнения субъекта по вопросам совместного ведения).

Основные типы федераций:

Деление в зависимости от равенства статусов всех субъектов – на симметричные и ассиметричные. Асимметричность похожа на специфические автономные субъекты.

Деление по характеру отношений центра и регионов на кооперативное и конкурентное.

А потом история…

13.03.2012

6 октября 1999 года был подписан закон, который можно считать неким федеративным кодексом – в него было включено все, что касается федеративного устройства. С его принятием существенно ограничилась вольность субъектов РФ 90-х годов, и принципиально изменилось отношение к характеру федеративных отношений, к пределам самостоятельности субъектов. ВВП с 2000 года провозгласил идею выстраивания вертикали власти – это, по сути, стало лозунгом, под которым мы стали двигаться в сторону все более централизованной федерации. Этот закон был идейно поддержан постановлениями КС (от 7.06.2000 г. по «Алтайскому делу» - речь шла о суверенитете республик в составе РФ). И неоднократно позиция КС воспроизводилась в его определениях. 184 закон после принятия впоследствии претерпел очень много изменений, и самых главных – в разграничениях предметов ведения РФ и ее субъектов.

Белов хотел бы отметить двойственность процессов, которые у нас происходят с 1999 года. С одной стороны, можно услышать, что РФ – это уже не федерация, а унитарное государство (и это правда!). Но Белов хотел бы донести и определенный контекст, спровоцировавший эту вертикаль власти. В 90-е гг., когда субъектам РФ была предоставлена самостоятельность, проявилась отчетливая тенденция: чем ниже уровень публичной власти, тем менее она адекватна. На уровне даже субъектов РФ в 90-е гг. происходили совершенно дикие вещи: издание актов, противоречащих федеральному законодательству, нарушение прав и свобод граждан, коррупция. Например, в ЗАКСе СПб история с бюджетом: часть бюджета распределялась по заранее подготовленным поправкам – деньги депутатам давали на собственное распоряжение, чтобы они затем не трогали остальную часть бюджета и голосовали так, как предлагает Правительство. И в этих условиях федерация была вынуждена выстраивать жесткую вертикаль, для того, чтобы контролировать власть всех субъектов РФ. И даже пресловутое назначение губернаторов – также было выстраиванием вертикали власти, это была судорожная попытка сделать хоть что-то. Может быть, это не единственно возможный способ решения, но у нас с пороками боролись именно путем выстраивания вертикали – с 1999 года.

Конституция 1993 года заложила определенную схему: в Конституции одна схема территориального устройства, а в жизни другая! В Конституции: федеративное устройство с некоторыми особенностями.

Во-первых, федерация основывалась на принципе государственной целостности. С юридической точки зрения этот принцип обычно рассматривается в территориальном смысле, т.к. в самой Конституции речь идет о территориальной целостности, т.е. как недопущение отчуждения территории (хотя на самом деле это происходит, например, был заключен договор о передаче нескольких островов на реке Амур Китаю). Основная же идея – не допустить «расползания» в глобальном смысле.

Похож на принцип запрета на сецессию, т.е. выхода субъекта из состава федерации.

Принцип федерального суверенитета – принцип формальный, он закреплен в решении КС по Алтайскому делу (суверенитет един, неделим и принадлежит Федерации в целом). Но Федерация не имеет абсолютного верховенства, а только в тех пределах, которые определены Конституцией. И в предметах совместного ведения – предполагается, что хоть приоритет Федерации и есть, но все же вопросы должны решать совместно, а в делах исключительного ведения субъектов РФ никакого влияния со стороны Федерации быть не может. В РФ институт федерального вмешательства, который существует во многих других странах, крайне ограничен, если вообще возможен. Примерно на это смахивает институт временной финансовой администрации, но во всех остальных сферам федеральное вмешательство у нас по факту не существует. Поэтому принцип федерального суверенитета скорее нужно формулировать так: любая власть в том или ином виде производна от власти федеральной. Хоть это и спорно с точки зрения теории, но это важный вывод на практике (его делает и КС в том же постановлении – есть власть только многонационального народа РФ).

Принцип непосредственного вхождения всех субъектов РФ в состав РФ важен, когда мы имеем дело со специальными субъектами, а именно, автономными округами. Сегодня их осталось совсем немного. Возникали вопросы с теми АО, которые входили в состав какого-либо другого субъекта РФ. И было закреплено, что это самостоятельные субъекты, хотя они и делят свои полномочия с охватывающими их субъектами.

Единство правового пространства и системы государственной власти – т.е. они должны быть построены на общих принципах, закрепленных в Конституции и отчасти в федеральном законодательстве (ФЗ №184). И это важно, т.к. все-таки правовая система субъекта не может быть полностью самостоятельной, но что-то свое у субъекта быть должно. Сам факт создания конституции/устава субъекта, свидетельствует о том, что до определенных пределов есть своя система, со своей иерархией. И то же самое с системой государственных органов, хоть Федерация и накладывает определенные границы и требования, но это только рамки, а внутри этих рамок субъект РФ сам себя организует. Пространства для собственной «оригинальности» субъекта осталось не так много, последнее, что было предпринято – ограничено максимальное число депутатов законодательных органов субъекта. В ст.77 Конституции содержится норма о том, что ФОИВ и органы власти субъекта составляют единую вертикаль в определенной части – в предметах ведения РФ и предметах совместного ведения.

Разграничение предметов ведения. Тут есть тонкость: разграничивать между РФ и субъектами нужно именно предметы ведения! А вот полномочия – это принадлежность конкретных органов. У нас, к сожалению, это теоретическая схема не до конца выдерживается (даже в Конституции). В рамках установленных предметов ведения власть может распределять полномочия между своими органами – схема должны бать такой. Т.е. в идеале РФ отдает предмет ведения, но не конкретизирует, какой орган какие полномочия должен исполнять. В реальности происходит не совсем так: 184-ФЗ во многих положениях вмешивается в это распределение, заставляя субъекты распределять полномочия так, как он устанавливает.

Многие конституционалисты считают, что охарактеризовать статус субъекта можно, выделив его элементы и охарактеризовав их свойства. На слайде №30 перечислены примерные элементы, которые обычно выделяются в качестве характеристики субъекта РФ (хотя сам Белов с таким подходом не совсем согласен). Определить носитель власти в субъекте РФ очень проблематично, но т.к. власть осуществляет население, то доктрина вынуждена признать, что вы можем говорить о неких гражданах, имеющих политические права на территории субъекта. И это не народ субъекта! Не носитель государственной власти в строгом смысле этого слова по ст.3 Конституции. Но условно этот круг определяется через принадлежность к общефедеральному гражданству и через постоянное проживание на территории субъекта.

Конфедерация.

В отношении нее есть большие сомнения, что это государство. Это больше не союзное государство, а союз государств. Конфедерация – это квазигосударственное состояние. Создаются собственные органы, осуществляющие свою власть: например, если мы говорим о решениях международных организаций – их решения не действуют напрямую, они требуют согласие государства. А вот в конфедерации появляются признаки характерной именно для государства власти, в т.ч. право принимать обязательные решения, не требующие согласия входящих государств.

Предполагается, что из конфедерации можно в любой момент выйти, в отличие от федерации. Решения, которые носят обязательный характер, редко принимаются большинством голосов, обычно требуется согласование воли.

Распределение компетенции.

Италия и Испания: степень децентрализации доведена до того, что в конституциях содержатся определенные правила распределения компетенции – это делает их не унитарными государствами, а децентрализованными унитарными государствами. В основном же конституционное распределение характерно для федераций. Для унитарных же характерно просто законодательное распределение, и даже на уровне решений исполнительной власти. Причем особенно важно распределение компетенции не исполнительной, а законодательной. Обычно предполагается, что раз передается законодательная власть, то и необходимая исполнительная передается так же.

В унитарном государстве есть распределение административных полномочий, но нет распределения законодательных. Предполагается, что местная власть исполняет те законы, которые приняты на общем уровне, и никак не может на них влиять. Редко децентрализуются полномочия, которые хоть отдаленно имеют отношения к обеспечению безопасности, к полицейской деятельности и т.п., чтобы не было соблазнов.

В децентрализованных государствах (например, Испания) мы видим почти то же самое, но добавляются элементы культурной самостоятельности (например, установление регионального языка) регионов. Кроме того, на региональном уровне появляются свои законодательные органы. Организуются региональные выборы, создаются региональные партии. В Испании конституция устанавливает право общегосударственного парламента устанавливать только общие принципы, но не детали. И КС Испании имеет большую практику оценивания того, вышел ли главный парламент за пределы общих принципов или нет, влез ли в компетенцию региона или нет. В Италии при Берлускони дважды пытались провести референдум о том, нужно ли Италию сделать федеративным государством, решение было отрицательным.

В США (федерация) конституция немного уделила внимания распределению компетенции. И с тех пор продолжается толкование одной нормы конституции о том, как должна распределяться компетенция. Было много споров о том, до каких пределов Конгресс может осуществлять деление. И можно ли считать, что существуют некие подразумеваемые, а не прямо закрепленные полномочия Конгресса, в т.ч. и по распределению компетенции.

20.03.2012

Практически во всех федерациях мира действует один и тот же принцип: исключительным списком определяется перечень предметов федерального ведения, а по остаточному принципу компетенция отдается субъектам. И только одна федерация в мире делает наоборот – это Канада – там по остаточному принципу предметы ведения отдаются федерации. Россия следует общему правилу – все непоименованные предметы ведения относятся к исключительному ведению субъектов. Это конституционный способ распределения предметов ведения (т.е. непосредственно в тексте Конституции).

В слайде 40 Белов разбил предметы исключительного ведения РФ на несколько групп (государственно-правовой блок, экономический и социально-культурный блок, блок предметов ведения по обороне и безопасности). Причем в основном предметы ведения относятся к государственному блоку, т.е. к организации государства и правовой системы.

Предметы совместного ведения: хоть так и названы, не нужно понимать совместность как элемент некой кооперативной федерации, наоборот, есть конкуренция за эти предметы совместного ведения. Конституция предполагает, что субъект РФ будет стараться перетянуть на себя как можно больше полномочий, и чтобы была определенность, предполагается, что РФ имеет приоритет в рамках предметов совместного ведения. Если РФ уже установила какие-то правила, то субъект РФ вынужден подчиниться. Предметы совместного ведения Белов разбивает на 3 основные группы (обеспечение единой правовой системы; область использования и охраны природы; социальная сфера и область защиты прав человека) и один отдельный пункт координация международных и внешнеэкономических связей субъектов (п. «о» ч.1 ст.72). Как административное право (предмет совместного ведения) увязать со ст.55 Конституции РФ (ограничения прав только федеральным законом)? Скорее имеется ввиду, что субъекты имеют право осуществлять регулирование, производное от федерального регулирования. Например, субъекты могут устанавливать свои меры ответственности, и сделали вид, что никакой проблемы в этом нет. Но в целом вопрос этот неоднозначный.

Распределение предметов ведения может осуществляться 2 способами с т.з. основ конституционного строя: конституционный и договорный (федеративный и иные договоры). На практике же кроме этих 2 появился третий способ – законодательный, а договорный был «задвинут» подальше. И это вызывает большие сомнения с точки зрения соответствия духу Конституции. Конституция законодательного регулирования вопросов распределения предметов ведения и полномочий не предусматривает! Принятие законов – это реализация полномочий по предметам ведения, но никак не распределение! Главная цель – ограничение произвола, свободного изменения предметов ведения и полномочий, сам основной смысл федеративной системы существенно искажается. Но не все это понимают, для многих законодательный способ рассматривается как нечто само собой разумеющееся; считают, что федерация была вынуждена использовать законодательный способ исходя из деятельности субъектов РФ. Такое законодательное регулирование осуществляется только по предметам совместного ведения! В предметах исключительного ведения РФ и субъектов разграничивать нечего, там никто не может вмешиваться в дела друг друга. РФ изменениями в ФЗ-184 (2004 год) внесла несколько статей, в частности статья 26³. Эта статья содержит перечень полномочий, которые субъекты РФ обязаны осуществлять за счет собственного бюджета, и по которым делить ответственность недопустимо. В нынешней системе административного контроля появились указы Президента об оценке эффективности органов исполнительной власти субъекта, и предполагается, что они опираются на указанные полномочия субъектов, и эти полномочия должны выполняться качественно. Ст.26³ предполагает конкретизацию определенного положения в части распределения полномочий в рамках совместного ведения. По умолчанию, все, что не перечислено в ст.26³, относится к полномочиям федеральных органов государственной власти! При этом, чтобы обеспечить определенность для субъектов РФ, для граждан, в той же статье указано, что любое перераспределение полномочий должно отражаться в тексте этой статьи: если РФ хочет передать полномочия субъекту, то она должна внести изменения в этот общий перечень статьи. Но (внимательно! слайд 42) есть распределение предметов ведения путем закрепления в статье, а есть (в обход ст.26³) передача для осуществления субъектам РФ полномочий отдельными федеральными законами! Например, это закон о записи актов гражданского состояния, где указано, что это федеральное полномочие и по природе им и остается, и остается под контролем федеральных органов власти, но при этом передается для реального осуществления субъектам РФ. Но есть и 3 вариант: органы государственной власти субъектов могут участвовать в осуществлении полномочий РФ и по исключительным полномочиям РФ, и по предметам совместного ведения, если это предусмотрено федеральными законами. И найдите 10 отличий. Во всех этих случаях предполагается якобы разная природа, разный смысл юридической ситуации. Про 3 ситуацию указано, что расходы осуществляются за счет бюджета субъекта РФ. Во 2 ситуации расходы – на РФ. Если бы законодатель в каждом конкретном случае не говорил, о чем идет речь, отличить эти формы передачи было бы очень сложно. Хоть как-то формализуется только 1 случай, ведь тогда обязательно вносятся изменения в ст.26³, и это распределение, а не передача полномочий. Во 2 случае речь идет о передаче полномочий, а в 3 случае – участие в осуществлении – терминологически есть разница. В реальности во всех случаях РФ всеми правдами и неправдами заставляет субъекты финансировать полномочия за счет собственных бюджетов, и в законах напрямую запрета этого не содержится. 3 ситуация перекликается с одним из типов соглашений, которые заключаются в рамках федеративной системы.

Договорный способ распределения: на основании Конституции предполагается, что в рамках федерации могут заключаться специальные договоры и соглашения. Конституция говорит только о договорах. Был федеративный договор 1992 года, который формально свою силу еще сохраняет. А могут быть и иные договоры. В 90-е гг. заключение договоров субъектами РФ было очень распространено: субъекты РФ, пользуясь разными рычагами давления на РФ, «выторговывали» себе определенные условия распределения полномочий. Заключение договоров касалось отчасти и некоего утверждения субъектов РФ в качестве самостоятельных государств, которые строят свои отношения с федерацией на договорных началах, т.е. выступают как равные участники. Договоров было заключено очень много: почти все субъекты РФ до 1999 года успели их заключить. С наступление 2-го этапа развития федеративных отношений ситуация резко поменялась: РФ стала возражать против заключения договоров в принципе. С 1999 года РФ просто стала диктовать свои условия в одностороннем порядке. Кроме того, было объявлено, что практика заключения договоров нарушает принцип равноправия субъектов, что в общем-то было справедливо. В результате, в той же главе ФЗ-184 появилась специальная статья, ограничивающая возможность заключения договоров только несколькими ситуациями. Федеративный договор подписали не все субъекты: Чечня и Татарстан отказались от этого. И если Чечня вообще отказалась от договора, то Татарстан заключил специальный договор, оговорив себе абсолютно особый статус. И 184 закон ограничивает возможность заключения договоров только теми случаями, когда субъект имеет какие-то исключительные особенности: географические, политические, экономические и иные. Иногда сложно сомневаться в том, что у субъекта нет специфики (например, Калининградская область), но Калининградская область не имеет договора, а Татарстан имеет. В 2003 году Татарстан вновь инициировал подписание договора уже в соответствии с 184-ФЗ. Соответственно, ФЗ об утверждении такого договора прошел сразу на «ура» в Государственной Думе, а вот Совет Федерации проголосовал против. Очень долго велись переговоры, но в итоге СФ уговорили, договор был заключен. И такое будет повторяться каждые 10 лет, т.к. 184-ФЗ предусматривает заключение договоров не больше, чем на 10 лет.

Второй вид – ст.26⁸: различие договоров и соглашений (заключается между федеральным органом исполнительной власти и органом исполнительной власти субъекта). Договорный способ в виде заключения соглашений очень похож на 3 способ – участие субъектов в осуществлении полномочий. Это не есть получение полномочия, это есть некое делегирование полномочия, которое осуществляется, пока орган не захочет свое полномочие реализовать самостоятельно. И даже можно участвовать в осуществлении части полномочий – полнейшее безобразие с точки зрения публичного права. Т.к. для федеральных органов это полезно и удобно, они считают возможным прибегать к этой схеме: сохранять за собой полномочия, но некоторые издержки перекладывать на субъекты РФ.

Разграничение законодательных полномочий по предметам совместного ведения (ст.76 Конституции).

Есть проблема. Почему по предметам совместного ведения не названы ФКЗ и Постановления Правительства и т.п.? Наверное, имелось ввиду, что нужно исключить конфликт подзаконного акта федерального уровня и закона субъекта РФ. Решалось бы в пользу закона субъекта РФ, т.к. закон по смыслу всегда выше, это всегда прямая реализация власти представительным органом, а акты органов исполнительной власти должны иметь подчиненное значение, независимо от уровня законов. Но: подзаконные акты как издавали, так и издают. КС столкнулся с этой ситуацией в 1998 году, когда рассматривал положения Лесного кодекса. КС написал, что в принципе ст.76 Конституции не регулирует вопрос о том, можно ли принимать по предметам совместного ведения подзаконные нормативные акты (т.е. раз не указано, то это еще не значит, что нельзя) – Белов считает, что это одно из тех немногих решений, в котором КС «черное наложил на белое». Кроме того, КС указал, что даже ФКЗ могут издаваться по вопросам совместного ведения. На практике суды субъектов могут отменить закон субъекта на том основании, что он противоречит Постановлению Правительства или даже какому-нибудь акту министерства. Это глубоко неправильная с точки зрения теории ситуация!

Еще одна проблема – воспроизведение законом субъекта РФ тех норм, которые закреплены федеральным законом. Есть судебная практика, которая далеко не универсальная. Последствий воспроизведения довольно много. Например, нужно вносить изменения в закон субъекта РФ после изменения ФЗ. Например, субъект РФ может устанавливать свою собственную административную ответственность – за что устанавливается ответственность: за нарушение ФЗ или собственного закона?

Статус автономий, субъектов федераций и зависимых территорий и членов конфедераций.

В Италии за конституционно выделенными регионами закреплен особый статус, им разрешено создавать что-то наподобие собственного устава. Похожим образом дело обстоит в Испании: там издают специальный закон, который определяет статус региона. Применительно к федерации ФРГ – федеральные земли имеют определенные гарантии защиты своего статуса: суверенитет, не переданный субъектам, остается у федеральных земель.

В РФ субъекты наделяются некими элементами правового статуса. В частности, если говорить о территории субъекта РФ, то сегодня на федеральном уровне нет правовых актов, которые бы определяли границы субъектов РФ и механизмы разрешения федеральных споров, хотя они иногда и возникают. И есть парадоксальные ситуации: спор между Москвой и Московской областью о том, кому принадлежит аэропорт Шереметьево – именно арбитражный суд этот вопрос решил. Суд в этом случае обратился к Решению Президиума ВС, которым раньше устанавливались границы Москвы и Московской области. Более экзотический пример – на выборах депутатов ГД было необходимо определиться, какие субъекты РФ имеют общие границы – можно ли считать, что есть граница с островом Сахалин у Камчатской области и Хабаровского края? И для решения этого вопроса даже акты советского времени не помогали. И помогли только законы соответствующих субъектов о муниципально-территориальном устройстве (или даже административно-территориальном устройстве). И оказалось, что Сахалин не имеет границы с Хабаровским краем, т.к. внутри их актов границы определены по береговым линиям. А вот с Камчатской областью граница была, т.к. она была определена по центру форватера.

27.03.2012 г.

Система органов власти субъектов РФ.

Законодательный орган власти.

Предполагается, что структура определяется субъектом РФ самостоятельно. Ранее и численность определялась самостоятельно, но теперь численность депутатов ограничена 184-ФЗ. В целом, 184-ФЗ скорее сориентирован на то, что законодательный орган будет однопалатный, но при это еще до принятия данного закона в некоторых субъектах сформировались двухпалатные структуры. И 184-ФЗ не запрещает эти структуры упразднять. Далее, хотя бы одна из палат должна не менее чем наполовину формироваться по пропорциональной избирательной системе.

По поводу статуса депутата – все гарантии статуса определены федеральным законом (а не законом субъекта), потому что КС в свое время признал неконституционными положения ряда законов субъектов РФ, которыми устанавливался иммунитет, особые правила привлечения к ответственности, и основной аргумент – Конституция не позволяет субъектам устанавливать какие-то исключения из общего правила, особенно что касается уголовного преследования.

Органы исполнительной власти.

184-ФЗ не предполагает на уровне субъекта той общей модели, которая закреплена на федеральном уровне. В частности, не предполагается, что глава субъекта, как Президент – не часть системы исполнительной власти, а особый институт. 184-ФЗ не предполагает разделения функции главы органа исполнительной власти и главы субъекта РФ (т.е. не может быть одновременно председателя правительства субъекта и главы субъекта). Но в реальности такое тоже встречается: есть глава субъекта, и есть председатель высшего органа исполнительной власти. Такая система в каком-то смысле противоречит ФЗ, но ФЗ тоже имеет определенные недостатки в закреплении своей системы, в частности, что касается статуса главы субъекта РФ. Глава субъекта РФ, с одной стороны, играет роль руководителя высшего органа исполнительной власти, т.е. его статус предполагает только некие внутриорганизационные полномочия внутри этого органа, и никаких собственных полномочий нет, т.е. он не может лично, единоначально принимать решения от имени правительства. Но глава субъекта РФ еще и вдобавок наделяется собственным кругом полномочий именно в качестве самостоятельного органа государственной власти субъекта РФ как глава субъекта РФ. Ситуация непроста с т.з. ее теоретического объяснения. На практике, глава субъекта РФ олицетворяет всю исполнительную власть и даже весь субъект РФ.

Сегодня речь идет о возвращении выборов глав субъектов РФ. Но пока действует прежний порядок: высшее должностное лицо наделяется полномочиями законодательным органом власти субъекта РФ. По этому поводу было одно известное Постановление КС от 21.12.2005 г. №13-П, где КС оценивал конституционность этой процедуры. Особый характер придавало обстоятельство, что в 1996 году КС рассматривал похожий вопрос, и тогда КС проверял положения Устава Алтайского края (от 18.01.1996 г. №2-П), в котором предусматривалось, что губернатора избирает Зак.собрание края. КС тогда написал много «неосторожных» вещей: в субъектах РФ в целом должна быть та же модель организации власти, модель разделения властей, которая принята на федеральном уровне. Во-первых, непонятно, из чего это было выведено – явно волюнтаристское заявление, поэтому этот тезис никто и не подумал принимать во внимание, а напротив, решили, что схема не должна быть такой же, как на федеральном уровне (двоевластие в системе руководства исполнительными органами). Но кроме того, КС в 1996 году написал, что из ст.3 Конституции вытекает требование о том, чтобы глава субъекта РФ избирался гражданами непосредственно путем всеобщего равного и прямого избирательного права. В 2004 году были внесены изменения в 184-ФЗ, и КС пришлось отвечать за свои слова. Это дело шло в КС с большим трудом, несколько раз запросы отзывались, но все-таки какие-то граждане доказали КС, что их права были затронуты, и инициировали рассмотрение жалобы. И Постановление КС 2005 года многими было воспринято как крайне политизированное, принятое по политическим мотивам и принятое судом с нарушением всех норм приличия. Но в новом Постановлении объясняется, почему КС изложил другую правовую позицию: мотивация в том, что появился новый 184-ФЗ, которого ранее не было, ранее проверялся лишь Устав, а теперь принят ФЗ, принятия которого прямо требует Конституция. Якобы принятие закона сильно меняет ситуацию с точки зрения ее конституционности. Логика КС: конституционные положения позволяют осуществлять разную интерпретацию. И критерии истолкования уже должны быть совершенно другие. Почему вообще эта жалоба, инициированная гражданами, была принята? Вообще-то даже международные правовые акты не предусматривают право граждан участвовать в выборах при формировании исполнительных органов власти (в стандартах есть только участие в формировании законодательных органов власти), поэтому странно, что КС рассмотрел данную жалобу. И еще один аспект – аспект федерализма: КС был вынужден не только оценивать нормы о назначении ВДЛ законодательным органом, но и вопрос в том, что данный механизм предполагает активное участие Президента. Но защита принципа федерализма опять же не могла осуществиться по делу, инициированному гражданами. КС указал, что органы исполнительной власти образуют единую вертикаль, а Президент имеет по Конституции полномочия по формированию всей исполнительной власти федерального уровня, а потому его полномочия в силу ст.78 могут быть распространены и на уровень субъектов РФ. Эта аргументация может и не самая убедительная, тем не менее, КС в целом пришел к выводу, что новый порядок Конституции не противоречит. Белов считает, что речь идет о некой гибкости принципов федерального устройства, которые заложены в нашу Конституцию, причем эта гибкость способна будоражить фантазию.

Территориальные органы исполнительной власти субъектов РФ.

Вопрос достаточно мелкий, если бы не внимание, которое КС уделял ему (Постановление КС от 24.01.1997 г. №1-П «удмуртское дело»; от 15.01.1998 г. №3-П «дело Республики Коми)). Речь идет о том, что на уровне субъектов власть не сконцентрирована только на общерегиональном уровне, она может быть децентрализована. Но когда происходит эта децентрализация, нужно помнить, что государственная власть не может распространяться бесконечно глубоко в общество, и исполнительная власть должна быть ограничена права МСУ. И КС интерпретировал так: если речь идет о территориальных единицах, непосредственно входящих в субъект (например, районы), то на этом уровне могут быть созданы территориальные органы исполнительной власти субъектов РФ. А вот если дробление территорий идет дальше, то туда проникать нельзя, это уже уровень МСУ. Все усложняется тем, что была осуществлена реформа МСУ, когда появились два уровня МСУ. Фактически муниципальные районы стали заменять собой те административные единицы, на которых разрешено создавать органы исполнительной власти субъектов РФ.

Суды субъектов РФ.

Это вопрос, решение которого оставляет желать лучшего, т.к. на уровне субъекта суды вроде как и есть, но в то же время их вроде как и нет. К судам субъектов РФ формально относятся мировые судьи и конституционные/уставные суды. Но мировые суды встроены в общую систему судов общей юрисдикции. И нужно ли буквально толковать положение Конституции о том, что все судьи должны получать оклад только из федерального бюджета? Нашли компромисс: из федерального бюджета финансируется только содержание судей, все остальное ложится на субъект РФ.

Обратиться нужно к иной проблеме – зачем нужны суды субъектов, если они применяют то же законодательство, что и федеральные суды, а не только законодательство субъектов РФ? Т.е. самостоятельной системы правовых актов на уровне субъектов в общем-то нет, это некий довесок к федеральному законодательству, а потому и отсутствует необходимость создания специальных судов. Мировые суды в эту логику вполне вписываются, чего нельзя сказать о конституционных/уставных субъектов, которые должны обеспечивать внутреннюю непротиворечивость законодательства субъектов РФ. На деле конституционные/уставные суды сидят без работы, что связано с тем, что их сфера регулирования стремится к нулю, ее почти нет. Уставы главным образом воспроизводят положения федерального законодательства, и уставные суды неизбежно становятся вынуждены проверять федеральный закон, соответственно, деятельность такого суда глобально лишается смысла: это и дублирование, и вмешательство в дела федеральных судов. И еще нужно учитывать то, что субъект РФ не должен заниматься регулированием прав и свобод граждан, а значит, уставным судам просто не от чего защищать граждан, у них нет предмета рассмотрения жалоб. Де-факто уставные суды вынуждены либо расширять свою компетенцию (что ставится под сомнение с т.з. законности; так поступал Уставный суд СПб с 2000 по 2005 года, когда были внесены изменения в закон об уставном суде, и ему было запрещено принимать жалобы от граждан), либо прекратить свое функционирование (сегодня они остались только в 16 субъектах РФ).

А потом КС в определении 2003 года №103-О сформулировал позицию о том, что для конституционных/уставных судов могут вводиться полномочия, прямо в законе не предусмотренные, если это не противоречит природе этих судов (что такое их природа, КС не объяснил).

Наднациональные образования, их статус и органы.

Они в каком-то смысле остаются явлением, находящимся на стыке международного и конституционного права. Есть целый ряд наднациональных образований, которые представляют собой форму интеграции государств для достижения определенной цели, чаще всего экономической. Но позже такие союзы начинают перерастать в союзы политические. Специфика каждого союза сводится к степени его интегрированности, структуре органов и механизме принятия решений.

Чисто терминологически понятие «наднациональное» используется довольно ограниченно в русском языке, зато в английском языке используется хорошо и характеризует часть конституционного устройства многих государств мира.

Обычно такие образования создаются как межгосударственные объединения, т.е. принимается какой-то международный договор. Но особенностью становится создание полноценной системы органов, которая воспроизводит систему органов государства. А вторым этапом становится создание собственной правовой системы, также напоминающей систему на государственном уровне. Таким образом, часть признаков государства уже обнаруживаются.

ЕС появился в 50-е гг. как Европейские сообщества, которые формировались для конкретных задач. Считается, что основой стала послевоенная интеграция, направленная в т.ч. и необходимость контроля за стратегически важными отраслями экономики (Европейский союз угля и стали). Постепенно ЕС становился все более и более интегрированным. Было 4 основных этапов, которые проходили общеевропейские институты. Заключению Лиссабонского договора предшествовали попытки заключения общеевропейской конституции, но ряд государств проголосовало против, поэтому конституцию так и не приняли. Лиссабонский договор глобально создал почти то же самое, что предлагалось создать в общеевропейской конституции. По сути, он ознаменовал собой новую степень экономической, политической и т.д. интеграции.

В рамках ЕС были еще в 1963 году сформулированы принципы, на которых строится право ЕС. От международных организаций ЕС отличает: обязательность решений общесоюзных органов ЕС и их прямое действие. Для международного права обычно не характерно ни то, ни другое. Обычно любые решения международных органов требуют определенной имплементации на национальном уровне национальными правительствами, иное ограничивало бы суверенитет государств. В рамках ЕС эта проблема уже не рассматривается как значимая, напротив, органы рассматриваются как реализующие часть национального суверенитета, переданного им государствами. Предполагается, что право ЕС имеет приоритет над национальным (наднациональное право), и в части осуществления своих полномочий ЕС рассматривается в качестве верхнего уровня публичной власти.

Неожиданно это стало актуальным для нас, когда появился Таможенный союз. Там были созданы органы по образу и подобию ЕС (Комиссия ТС, Межгосударственный совет ЕврАзЭС), и даже появилось некое законодательство. Пока все это находится в стадии становления.

03.04.2012

Институт главы государства.

Говорить о главе государства сложно, т.к. та форма, которую может принимать этот институт в разных странах, сильно отличается. Складываются определенные исторические традиции, те особенности, которые выбраны. Белову не удалось найти государства, где не было бы главы: либо это единоличный орган, либо это некий коллегиальный институт, обозначающий единство всей государственности. У нас часто обвиняют разработчиков Конституции в том, что они создали супер-президентскую республику. Но они следовали неким усредненным представлениям о том, какие функции выполняет глава государства. Глава государства должен быть везде, какое бы он формально положение в системе разделения властей ни занимал. Это такой государственный орган, который представляет государство как единое целое без разделения функций и полномочий.

Существуют монархии (монарх) и республики (президент, иное ДЛ). И там, и там есть ситуации, когда глава государства выполняет лишь номинальные функции, и есть модели, когда глава государства руководит реально политической системой.

Можно ли говорить о том, что глава государства всегда единоличный орган? Сегодня есть примеры, когда данную функцию выполняет Коллегиальное собрание, и причины тому могут быть разными. Например, в Китае так, поскольку там существует принцип коллегиальности во всех сферах.

До 1906 года Россия была абсолютной монархией, затем – ограниченной монархией до 1917 года. Когда была установлена Советская власть, она опиралась на идею, что власть вообще должна осуществляться коллегиально. Это интересный философский вопрос: с одной стороны коллегиальность предполагает, что нет явной зависимости от произвола конкретного лица, но коллегиальность же и размывает ответственность, т.е. ее фактически уже нет. Де-юре была закреплена коллегиальность, но де-факто власть олицетворялась с конкретным человеком, руководителем. Формально руководителем был Президиум Верховного Совета, коллегиальный орган с теми функциями, которые обычно даются главе государства. Сам Верховный Совет был органом законодательным, а Президиум воспринимался скорее как исполнительный орган, и у него как раз и были функции главы государства.

В 1990 году появился путем внесения изменения в Конституцию пост Президента СССР. Причем прямых выборов не проводилось, Президент был избран Верховным Советом СССР.

В РФ почти год спустя были внесены изменения в Конституцию – на основании референдума введения поста Президента. Политологи утверждали, что это было очень правильно и соответствовало политическим традициям, характерным России.

Так или иначе, в РСФСР Конституция предусмотрела пост президента, скопированный с модели президентства в США (период с 1991 до 1993 года). В отличие от президента СССР президент РСФСР избирался напрямую гражданами, а это сразу придает президенту очень серьезный политический вес. Кроме того, было предусмотрено, что президент избирается вместе с вице-президентом (тоже копия США, но отказались от этого после измены вице-президента). А самое главное, тогда президент по Конституции являлся главой исполнительной власти.

Американская модель предполагает, что президент избирается непосредственно, руководит исполнительной властью самолично. В США не существует коллегиального правительства, нет председателя правительства, конкурирующего в руководстве исполнительной властью. У нас решили эту идею не заимствовать и коллегиальное правительство сохранить, в т.ч. сохранить и председателя правительства.

12 июня 1991 года состоялись первые выборы Президента, он был избран на 5 лет, следующие выборы были в 1996 году (тогда уже срок полномочий по новой Конституции – 4 года).

В Конституции 1993 года модель президентской власти была изложена уже иначе. И в этом видели проявление того контекста, в котором писалась Конституция. Конституция готовилась под контролем самого президента и тех чиновников, которые руководили от имени Президента. В закреплении новой модели был определенный смысл, т.к. хотелось поставить Президента вне системы разделения властей, т.к. особенно тогда, в 1993 году, и политически, и юридически осознавалась ценность сохранения единства государства. Президент, который бы обеспечил это единство, рассматривался как обязательная фигура. Модель президентства имеет некие особенности: многие считают, что Президент занимает очень неопределенные положения в системе разделения властей, т.к. по ст.10 Конституции все органы должны быть четко разделены по ветвям, а Президент стоит особняком. Следовательно, его существование покушается на общий принцип, заложенный в Конституции. Другие считают, что такие нормы завуалированно создают приоритет исполнительной власти, дают инструменты доминирования и давления на законодательную и судебную власть. Профессор Четвернин ярко представляет эту точку зрения: Президент де-факто – часть исполнительной власти, а кроме того, он получает и функции в законодательной и судебной властях. Другая точка зрения, которая доминирует в КП, сводится к тому, что Президент, хоть и связан тесно с исполнительной властью, все же представляет собой особый институт, осуществляющий особую власть – власть главы государства. С одной стороны, эта точка зрения близка текстуально к Конституции. С другой стороны, мягко пытается объяснить положение Президента в системе государственных органов. И мы будем говорить о полномочиях Президента, характерных для него именно как для главы государства.

Мы уже говорили о разных моделях разделения властей. Например, во Франции полупрезидентская модель, где есть правительство и избранный Президент. Правительство непосредственно отвечает перед Президентом и подконтрольно ему. Наша модель практически такая же, разве что у нас роль парламента намного меньше, у нас сама власть Президента более усилена.

У нас специфика в том, что существует одновременно сильное коллегиальное правительство и Президент. Они конкурируют в исполнительной власти. Так, ряд исполнительных органов подчиняется Президенту, а иные подчиняются Правительству. Т.е. они контролируют одну и ту же исполнительную власть. Но Президент выигрывает по сравнению с председателем Правительства, т.к. у Президента есть и другие полномочия, предоставленные ему как главе государства. Потому Президент у нас сильнее и превратиться в чисто техническую фигуру он не может.

Положение главы государства в президентских и дуалистических формах (непарламентские формы) правления похоже. Слайд №6 – перечислены функции и полномочия президента. И там, и там, президент не обладает правом созыва и роспуска парламента. Если возникает конфликт, то он решается другими способами. Зачастую президент не обладает правом законодательной инициативы (США, Франция), но де-факто законопроекты все же предлагает.

В парламентских республиках и монархиях глава государства издает формальные решения, которые по существу могут быть изданы органами исполнительной власти. Таким образом, функции зачастую церемониальные. Парламентская форма правления предполагает, что парламент может быть распущен главой государства.

В любых формах правления глава государства наделяется целым рядом представительских функций во внутренних и внешних отношениях. Кроме того, главе государства обычно остается право помилования. Этот институт своеобразный, т.к. предполагается, что милует не орган, а непосредственно государство в лице его главы.

В российской Конституции функции и полномочия Президента ставят его особняком в системе государственной власти. В частности, это функции гаранта Конституции, функции обеспечения согласованного функционирования всех ветвей власти, функции представления государства внутри страны и за рубежом, функции принятия мер по охране суверенитет, защите независимости и целостности государства, функции определения основных направлений внешней и внутренней политики государства.

Полномочия множество, так, очень обширные кадровые полномочия. Президент может существенно влиять на определение системы и структуры органов исполнительной власти. И тут важна позиция КС в Постановлении от 27.01.1999 года №2-П о том, что должен определять систему (виды органов исполнительной власти, их общая архитектура, предполагающая создание общего представления о том, какие органы создаются, как между ними делятся функции и полномочия) и структуру (конкретный перечень органов исполнительной власти). Т.е. система – нечто более общее и абстрактное, а структура – более приземленное и конкретное. С точки зрения системы разделения властей, законодательная власть может и, предполагается, должна определить систему органов исполнительной власти – это принципиально. А вот структуру должен определять Президент, т.к. структура связана с конкретными представлениями о том, как должна осуществляться исполнительная власть. КС говорил, что структура должна определяться, когда Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом, затем назначается председатель Правительства, который уже предлагает Президенту структуру Правительства. И вмешиваться в вопросы структуры законодательная власть не должна, это будет нарушением принципа разделения властей. Но Постановление КС с 1999 года до сих пор не приведено в исполнение – все еще не принят специальный закон о системе, все еще система и структура определяются Указом Президента.

Есть органы, подчиняющиеся Президенту непосредственно – это т.н. «силовые» органы государственной власти.

Традиционный для обсуждения вопрос – это личный статус главы государства в РФ. Здесь есть юридические квазипроблемы, чаще всего, не особенно серьезные и интересные. Например, после выборов 2008 года впервые возникла такая проблема: какой статус Президента, который уже избран, но еще не прошел процедуру инаугурации? Например, вопросы предоставления охраны, вопрос предоставления неприкосновенности. В итоге потребовалось издание специального Указа еще действующего Президента.

Более важный вопрос – вопрос об актах, которые издает Президент.

По Конституции Президент издает указы и распоряжения. В реальности он издает еще поручения и директивы. С точки зрения любого другого органа это рассматривалось бы как явный выход за пределы полномочий и нарушение Конституции. Но Президент и тут имеет особое значение.

Указы Президента. Долгое время существовали дискуссии о том, что указы Президента в системе актов, издаваемых государственными органами, занимают наивысшее место (закон стоит особняком, т.к. издается от имени всего государства в целом, а не от имени отдельного органа). Более того, в Конституции написано, что указы Президента обязательны для исполнения всеми. И еще важно, в Конституции не указано, что указы Президента издается во исполнение законов (а для постановлений Правительства так указано). Т.е. получается образно, что указы Президента занимают место законов. Но это и понятно, т.к. когда образуется законодательный пробел, указ Президента – единственный акт, который может восполнить пробел. Поэтому указы Президента выполняют функцию общих нормативных актов, как указал КС в Постановлении от 30.04.1996 года №11-П. Кроме того, есть проблема в соотношении указов и распоряжений. И те, и те могут быть нормативного и ненормативного характера. Указы издаются для тех лиц, кто не находится в непосредственной подчиненности у Президента. А распоряжения – наоборот.

В Указе от 28.03.2011 года №352 содержится механизм контроля за исполнением поручений и директив.

Статус органов, обеспечивающих деятельность Президента.

Их очень много, а особенно важна Администрация Президента, т.к. она фактически подчиняет себе все органы власти в РФ. Но де-юре Администрация Президента вообще не является органом государственной власти, это только аппарат, действующий именем Президента, обеспечивающий его полномочия.

Есть еще Управление делами Президента, которое включено в структуру органов исполнительной власти, ответственных перед Президентом.

17.04.2012

Законодательная власть.

Именно в парламентах складывались определенные традиции и обыкновения деятельности, которые сегодня мы рассматриваем как традиционные представлениях о механизмах работы парламента. Многие институты сегодня кажутся совершенно лишенными какого-то смысла, но если проследить историю их проявления, то мы увидим достаточно разумные институты парламентской деятельности (например, парламентский иммунитет и индемнитет депутатов, порядок рассмотрения законов). Так что мы исследуем традиции, а также посмотрим, как они проявляются в существующих сегодня парламентах.

Парламент имеет несколько аспектов своего правового статуса, которые до определенной степени существуют параллельно. С одной стороны, это представительный орган, а с другой, - это законодательный орган. Разработчики нашей Конституции довольно странно охарактеризовали систему разделения властей, когда в одной из статей указали, что власть состоит и из представительного органа. Но на самом деле речь должны была идти о законодательном органе.

Когда мы говорим о представительном органе, мы должны корректировать те неглубокие комментарии относительно того, какие органы имеют право считаться представительными. Господствует заблуждение о том, что любой орган, формирующийся непосредственно населением – представительный орган. Например, единоличный орган – Президент – не может считаться представительным органом! Представительный орган может быть только коллегиальным, так как смысл его в представлении интересов различных лиц, должны быть представлены разные группы граждан со своими политическими, социальными и иными интересами. Смысл представительного органа – согласование интересов разных социальных групп, поиск компромиссов и т.д. Представительный характер парламента предполагает особый механизм формирования, который чаще всего опирается на партийную систему. Представительство в парламенте – это особый тип такого универсального явления как частноправовое представительство, т.е. от имени одного лица действует другое лицо, представляя его интересы. Но политическое представительство сильно отличается от частноправового представительства. Предполагается, что в гражданском обороте свой поверенный назначается по желанию, а существование политического представительства предполагает обязательность, т.к. таков механизм формирования государственной воли в принятии решений. В этом отношении представительная демократия неизбежна в современном обществе, где государственные дела многочисленны, решения требуют подготовки. Хоть КС и считает это представительство слабее, чем прямое представительство.

Представительство всегда затруднено, т.к. коллективный субъект не имеет однозначного интереса и воли, т.к. внутри его есть разные группы с разными интересами. И представительный орган в целом представляет интересы всего народа в целом – это еще одно допущение, такое же неизбежное, как и первое. И если говорят, что депутат представляет только тех, кто его избрал, а не все население – то это противоречит механизму и сущности представительства, каждый депутат в отдельности представляет всех граждан! Но предполагается, что депутат соотносит интересы «представляемых» им интересов с интересами других граждан, формируя некую общую, усредненную волю всего коллективного субъекта.

При частноправовом представительстве поручитель определяет те полномочия, которыми он наделяет своего поверенного. В политическом представительстве объем полномочий не зависит от конкретных граждан, чья воля представляется.

Получается так, что граждане передают представительному органу право действовать от их имени в части установления правил, обязательных для них самих. На примитивном уровне можно сравнить с институтом самообложения граждан на муниципальном уровне. Граждане устанавливают полномочия для себя, но они «отрываются» от граждан и передаются в представительный орган.

Понятие мандата позволяет разделить представительную часть и функционирование парламента как государственного органа. Мандат – это полномочие, предполагает, что депутат выражает интересы граждан в представительном органе. Если сегодня мандат является обязательной частью статуса депутата, то в прошлом эти институты существовали параллельно. Кроме того, и сегодня в некоторых регионах эти институты существуют параллельно, есть депутаты, функционирующие не на постоянной основе.

Место парламента в системе разделения властей.

Как орган законодательной власти парламент наделяется полномочиями, вытекающими из разделения функций между ветвями власти. Парламент осуществляет нормотворческую, законодательную функцию – в первую очередь. Но, помимо этого, положение парламента предполагает и ряд иных функций, к т.к. есть система сдержек и противовесов. Потому у парламента есть полномочия по контролю за другими ветвями власти.

Положение парламента может быть принципиально различным в разном прочтении принципа разделения властей. Самое почетное место парламент занимает в английской системе, где провозглашен принцип суверенитета парламента (такой же принцип провозглашался и в СССР). Другой вариант – это V Французская Республика: парламент очень сильно ограничен, и так продолжалось во Франции до 2008 года, но даже после своего усиления парламент гораздо слабее, чем парламенты многих других государств. Во Франции принцип разделения властей принимается максимально буквально, и функции четко разделены между ветвями власти, и в самой Конституции было определено, по каким вопросам парламент может издавать законы.

В РФ пытались соблюсти баланс, не слишком ограничивая положения парламента. Решения парламента подлежат пересмотру судебных органов (КС). Сама эта модель показывает, что полномочия парламента ограничены определенными правовыми рамками, в отличие от Великобритании. И в то же время парламент может принимать законы практически по любому вопросу. В теории говорят, что законы должны устанавливать самые общие правила, но при этом конституционно парламент все же не ограничен.

При этом законодательные полномочия не представляются Конституцией никакому другому органу, кроме парламента. Любой другой орган должен получить на это полномочие, делегированное от парламента.

Порядок формирования законодательных органов.

Существуют разные механизмы. Международным стандартом может считаться правило о том, что хотя бы одна палата должны избираться прямыми выборами. Все остальное относится к числу выбора, который делает конкретное государство.

В РФ этим правом воспользовались, и ГД избирается прямыми выборами, а СФ – по сути, это многоступенчатые выборы, хотя их так не принято называть. Те же проблемы, которые есть у нас с формированием СФ, существуют и в других странах, например в Германии. Главный упрек – нарушается принцип разделения властей. С самого начала существования СФ (1993 год, тогда были прямые выборы) ведутся дискуссии о том, что пора вернуться к прямым выборам СФ. Но порядок формирования СФ несколько раз менялся, но никогда дело не доходило до прямых выборов.

Кроме данных двух способов существуют и иные:

Ротация (это скорее элемент механизма формирования) – орган, который обновляется периодически по частям, что обеспечивает повышенную стабильность состава. В РФ может применяться для формирования законодательных органов субъектов РФ.

Кооптация – назначение уже избранными членами органа новых членов. В РФ используется для формирования состава Общественной палаты (не орган государственной власти!).

Дата добавления: 2014-01-04