Правовой режим земель природоохранного, рекреационного, оздоровительного назначения. Правовой режим земель историко-культурного назначения

Общие положения о правовом режиме особо охраняемых территорий.

Земельное законодательство выделяет в самостоятельную категорию земли особо охраняемых территорий и объектов, на которых располагаются природные комплексы и объекты, имеющие особое природоохранное, научное, рекреационное, эстетическое и оздоровительное значение. Это – не затронутые хозяйственной деятельностью участки природы, сохранившие первозданную красоту, уникальные ландшафты, лесные массивы, выходы горных пород, экосистемы, имеющие ценность в качестве среды обитания редких и исчезающих видов животных и растений, природные объекты – свидетели исторических событий, места отдыха граждан.

Ценность таких комплексов и объектов обусловливает необходимость их охраны от неблагоприятных антропогенных воздействий, что требует их полного или частичного изъятия из хозяйственного использования и оборота и установления в пределах их границ режима особой охраны.

В зависимости от цели создания, площади, естественных характеристик особо охраняемые территории, комплексы и объекты бывают различных видов. В число особо охраняемых территорий, комплексов и объектов входят заповедники, национальные и природные парки, заказники, памятники природы, дендрологические парки и ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты, зеленые и пригородные зоны, памятники садово-паркового искусства, охраняемые береговые линии, речные системы, водоохранные зоны, природные ландшафты, биологические станции, микрозаповедники, особо ценные лесные массивы. Допускается создание иных видов охраняемых территорий, комплексов и объектов.

Особо охраняемые территории, комплексы и объекты могут располагаться на различных категориях земель. Лишь часть из них включена в состав земель особо охраняемых территорий и объектов. Городские парки и городские леса входят в состав земель поселений. Особо охраняемые водные объекты могут учреждаться на землях водного фонда. Все эти земли не относятся к землям особо охраняемых территорий и объектов, хотя на них действует особый режим природопользования.

Состав земель особо охраняемых территорий и объектов определяется в зависимости от видов охраняемых территорий, комплексов и объектов, расположенных в пределах таких земель.

В него входят земли:

особо охраняемых природных территорий, в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов;

природоохранного назначения;

рекреационного назначения;

историко-культурного назначения;

иные особо ценные земли.

В соответствии с учетными данными, на сегодняшний день земли особо охраняемых территорий и объектов занимают площадь 31,8 млн га, что составляет примерно 1,8% всех земель РФ. За последние годы наблюдается постоянный рост общей площади таких земель за счет учреждения новых и расширения действующих особо охраняемых территорий. По темпам роста эти земли занимают второе устойчивое место, уступая лишь землям лесного фонда.

Экологическое состояние земель особо охраняемых территорий и объектов можно охарактеризовать как относительно благоприятное. В силу отдаленности от мест концентрации источников антропогенных воздействий они не подвержены опасным загрязнениям или иным формам деградации. Исключениями, пожалуй, являются земли лечебных местностей и курортов, а также памятников природы. Распространенным явлением для курортов Черноморского побережья Кавказа, исторических и природных ландшафтов музеев-заповедников и памятников природы в целом стала самовольная застройка коттеджами и другими жилыми строениями, а также активизация хозяйственной деятельности на прилегающих землях, несовместимой с правовым режимом особо охраняемых территорий.

Заповедование – наиболее древняя форма комплексной охраны природных объектов и целостных экосистем. История заповедования России уходит корнями в далекое прошлое. В новейшей истории России начало заповедному делу было положено в 1916 г., когда постановлением правительства был создан Баргузинский заповедник в Бурятии. Проектирование заповедника на территории около 200 тыс. га выполнила экспедиция Департамента земледелия под руководством известного ученого Г.Г. Доппельмайра. Основная цель создания заповедника – сохранение уникальной экосистемы горной тайги и исчезающего вида – баргузинского соболя. В настоящее время Баргузинский заповедник включен в мировую сеть биосферных заповедников, а его территория расширена до 380 тыс. га.

Земли особо охраняемых территорий и объектов – составная часть охраняемых природных комплексов наряду с находящимися в их пределах растительностью, водными объектами, животным миром. Правовое регулирование использования и охраны земель и других природных объектов таких территорий осуществляется взаимосвязанно в интересах охраны целостной экосистемы.

Правовой режим земель особо охраняемых территорий и объектов определен не только в земельном, но и в заповедном законодательстве, включая федеральные законы от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» и от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах».

Земли особо охраняемых территорий и объектов в зависимости от вида и статуса размещаемой на них охраняемой территории или объекта могут быть в государственной (федеральной или субъектной), муниципальной и частной собственности. По своему статусу некоторые виды охраняемых территорий могут быть федерального, регионального и местного значения, соответственно находясь в федеральной, субъектной и муниципальной собственности.

Довольно необычно действует право частной собственности на землю. Так, в пределах границ некоторых видов особо охраняемых природных территорий, например заказников, допускается существование земельных участков, находящихся в частной собственности. Однако прекращение прав на земельные участки особо охраняемых природных территорий, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в том числе в порядке предоставления в частную собственность, в большинстве случаев не допускается.

СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133; 1995. № 12. Ст. 1024; № 9. Ст. 713.

Фактически это означает, что в том случае, если на момент создания особо охраняемой территории в ее пределах оказался земельный участок, находящийся в чьем-либо пользовании или собственности, он не изымается. Граждане и организации продолжают пользоваться такими земельными участками с учетом вступающих в силу с момента создания охраняемой природной территории ограничений. Они также имеют право совершать сделки со своими земельными участками, включая их отчуждение. При совершении сделок действует общее правило, запрещающее продавцу или покупателю изменять целевое назначение продаваемого земельного участка. На практике такими видами землепользования обычно бывает использование для личных целей земельных участков гражданами, занятыми в системе управления или обслуживания соответствующей особо охраняемой территории, санатория или дома отдыха.

После учреждения особо охраняемой территории предоставление земельных участков в пределах таких территорий гражданам и организациям в собственность в большинстве случаев невозможно.

Важной чертой правового режима земель особо охраняемых территорий является запрет на изъятие или иное прекращение прав на землю отдельных видов территорий, противоречащих их целевому назначению. Статья 58 Федерального закона «Об охране окружающей среды» прямо устанавливает, что изъятие земель природно-заповедного фонда запрещено.

В пределах земель особо охраняемых территорий разрешается осуществление только тех видов землепользования и хозяйственной деятельности, которые не вызывают ухудшения состояния охраняемых объектов. Разрешенными видами деятельности являются организация и проведение научных исследований, просвещение, экологический мониторинг, в отдельных случаях организация туризма и отдыха. Практикуется предоставление земель для некоторых видов сельскохозяйственной деятельности, например сенокошения и выпаса скота, прокладки линий электропередачи. Разрешается ведение традиционных видов хозяйственной деятельности в месте проживания коренных малочисленных народов Севера, Дальнего Востока и Сибири. К таким видам деятельности относятся охота, оленеводство и др. Среди запрещенных – разведка и разработка полезных ископаемых, рубка леса, в большинстве случаев охота и рыболовство, строительство жилых и хозяйственных объектов, за исключением предназначенных для обслуживания охраняемой территории и разрешенных видов деятельности. На землях особо охраняемых природных территорий федерального значения запрещаются предоставление садоводческих и дачных участков, строительство федеральных автомобильных дорог, трубопроводов, линий электропередач, строительство и эксплуатация промышленных и жилых объектов, движение и стоянка механических транспортных средств и некоторые другие виды деятельности.

Особо охраняемые территории и объекты учреждаются решением государственных или муниципальных органов на основании принятых схем развития и размещения особо охраняемых природных территорий и зонирования территории РФ. Учреждению особо охраняемой территории может предшествовать резервирование земельного участка органами государственной власти субъектов РФ. Резервирование означает предварительное выделение земельного участка и введение ограничений тех видов хозяйственной деятельности, которые в перспективе будут несовместимы с правовым режимом учреждаемого объекта. Резервирование распространяется на земельные участки, независимо от форм собственности. Зарезервированный земельный участок, находящийся в частной собственности, может изыматься в порядке выкупа.

В целях защиты особо охраняемых территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках земли и водного пространства могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности. Охранные зоны создаются решением государственных органов субъектов РФ. Земельные участки в пределах таких зон у собственников, владельцев, пользователей не изымаются.

Предусматривается ведение государственного кадастра особо охраняемых природных территорий, которое возложено на МПР России. Земли природоохранного назначения учитываются также в государственном земельном кадастре.

Учреждения, управляющие особо охраняемыми территориями (заповедники, заказники и т.д.), а также собственники, владельцы, пользователи земель в пределах особо охраняемых территорий имеют право на налоговые льготы.

В интересах эффективного поддержания режима охраны, а также учитывая ценность природных объектов особо охраняемых территорий, в их пределах применяются повышенные меры юридической ответственности (см. ст. 250, 252 УК).

Государственные природные заповедники – традиционная для России и наиболее ранняя форма охраны ценных экосистем. В 1997 г. было официально отмечено 80-летие первого государственного природного заповедника – Баргузинского. С тех пор система заповедников существенно расширилась и на 2001 г. составляла 100 заповедников. Подавляющее большинство заповедников находится в ведении МПР России.

Система российских заповедников пользуется широким признанием в мире – 21 российский заповедник имеет международный статус биосферных резерватов. Пять заповедников находятся под юрисдикцией Всемирной конвенции о сохранении культурного и природного наследия, девять подпадают под действие Рамсарской конвенции о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве мест обитания водоплавающих птиц, два имеют дипломы Совета Европы.

Заповедники – наиболее строгая форма охраны природных экосистем. Государственными природными заповедниками объявляются изъятые навсегда из хозяйственного использования природные комплексы и объекты. Запрещается изъятие или иное прекращение прав на земельные участки и другие природные ресурсы в их границах. Запрещается отчуждать природные ресурсы и недвижимое имущество или передавать их от одного лица к другому иными способами. Это означает, что не допускается не только приватизация этих земель, но и передача в пользование или аренду.

Государственные природные заповедники наделяются статусом юридического лица, входят в систему государственных учреждений и финансируются за счет федерального бюджета. Функции управления в пределах каждого заповедника возлагаются на администрацию, возглавляемую директором. Директор имеет право регулировать землепользование и природопользование, отвечает за организацию охраны природных комплексов, осуществляет государственный контроль.

Земли и другие природные ресурсы заповедников находятся в федеральной собственности. Земельные участки закрепляются за государственными природными заповедниками на праве постоянного (бессрочного) пользования. На территории государственных природных заповедников запрещаются землепользование, связанное с нарушением почвенного покрова, сенокошение, пастьба скота, строительство и размещение промышленных и сельскохозяйственных предприятий и их отдельных объектов, строительство зданий и сооружений, дорог и путепроводов, применение минеральных удобрений и химических средств защиты растений, нахождение, проход и проезд посторонних лиц и автомототранспорта вне дорог и водных путей общего пользования1.

Разрешенными видами землепользования являются мероприятия по охране природных комплексов и объектов от антропогенных воздействий, а также пожаров, стихийных бедствий, научные исследования.

Пребывание на территории государственных природных заповедников граждан, не являющихся работниками данных заповедников, или должностных лиц, не являющихся сотрудниками органов, в ведении которых находятся данные заповедники, допускается только при наличии разрешений этих органов или дирекций государственных природных заповедников.

В пределах заповедников могут быть выделены земельные участки, на которых исключается любое вмешательство человека в природные процессы. Выделяются также земельные участки частичного хозяйственного использования. На них разрешаются организация подсобных сельских хозяйств для обеспечения сотрудников заповедника и членов их семей продуктами питания; выпас скота, принадлежащего заповеднику и его работникам.

Национальные парки – целые природные комплексы на обширной территории, взятые под особую охрану государства в целях сохранения их экологической ценности и использования для рекреации2.

Национальные парки появились в России относительно недавно. Первый в Советском Союзе национальный парк «Лахемаа» открылся в 1971 г. в Эстонии, а самыми старыми на территории России являются Сочинский национальный парк и национальный парк «Лосиный остров», которые были учреждены в 1983 г. К настоящему времени число таких парков достигло 35. Они занимают площадь 6,8 млн га, что составляет 0,4% территории РФ.

1 См. Положение о государственных природных заповедниках в Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РСФСР от 18 декабря 1991 г. № 48 // СП РСФСР. 1992. № 4. Ст. 25.

2 См. Положение о национальных природных парках Российской Федерации, утв. постановлением Совета Министров – Правительства РФ от 10 августа 1993 г. № 769 // САПП РФ. 1993. № 34. Ст. 3180.

Земли национальных парков, их недра и водные пространства со всеми находящимися на них природными ресурсами растительного и животного мира, историко-культурными объектами, а также зданиями и сооружениями и другими объектами являются федеральной собственностью. Земельные участки в границах национальных парков не подлежат приватизации. Земли и другие природные объекты закрепляются за национальными парками в пользование. Одновременно допускается существование в границах национальных парков земельных участков иных пользователей, а также собственников.

Национальные парки учреждаются решением Правительства РФ на основании представления органов государственной власти субъектов РФ и МПР России.

Правовой режим земель национальных парков неоднороден и определяется на основе зонирования. Предусматривается выделение нескольких функциональных зон с различным режимом природопользования, включая зоны заповедного режима, заказного режима, познавательного туризма, рекреационного использования, охраны историко-культурных объектов, территории агроландшафтов, зоны обслуживания посетителей, зоны хозяйственного назначения.

Наиболее строгий режим, связанный с запретом на любую хозяйственную деятельность и рекреационное использование, действует в зоне заповедного режима. В других зонах допускаются ограниченное природопользование и хозяйственная деятельность, включая ведение сельского хозяйства, размещение гостиниц, палаточных лагерей, других объектов туристического сервиса, ведение хозяйственно-производственных работ, необходимых для обеспечения функционирования национального парка, а также удовлетворения основных нужд проживающего на его территории населения. Для осуществления деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха заинтересованным лицам земельные участки предоставляются в аренду на основе договора, заключаемого с дирекцией национального парка.

1 См. Положение о порядке предоставления в аренду земельных участков, природных объектов, зданий и сооружений на территориях национальных парков для осуществления деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха, утв. постановлением Правительства РФ от 3 августа 1996 г. № 926 // СЗ РФ. 1996. № 33. Ст. 3999.

Государственные природные заказники учреждаются в интересах сохранения или восстановления отдельных объектов природы с правом на использование других природных объектов.

Отличительной чертой заказников является возможность их упразднения по истечении надобности в охране того или иного объекта или в связи с выполнением задач по восстановлению состояния охраняемых объектов. Так, восстановление популяции вида животного или растения, состояния водного объекта или ландшафта может служить основанием для упразднения заказника.

Изменение границ, реорганизация и упразднение государственных природных заказников осуществляются в том же порядке, что и их образование, т.е. решением Правительства РФ либо органа исполнительной власти субъекта РФ.

Заказники могут быть как федерального, так и регионального значения. В настоящее время насчитывается в общей сложности около 1700 заказников. Из них 66 относятся к заказникам федерального значения и находятся в ведении частично Минсельхоза России и частично МПР России. Часть заказников входит в состав государственных природных заповедников и находится в их административном подчинении.

Государственные природные заказники учреждаются решением Правительства РФ либо решением исполнительной власти субъектов РФ (соответственно для заказников федерального и регионального значения) и находятся либо в федеральной, либо в собственности субъектов РФ. Допускается сохранение земельных участков в частной собственности, владении, пользовании граждан и организаций, а также изъятие земельных участков в порядке выкупа.

В зависимости от видов выделяемых в пределах каждого заказника охраняемых объектов они могут иметь различный профиль и соответственно различный правовой режим. По своему профилю заказники могут быть комплексными (ландшафтными), предназначенными для сохранения и восстановления природных комплексов (ландшафтов), биологическими (ботаническими и зоологическими), палеонтологическими, гидрологическими (болотными, озерными, речными, морскими) и др.

В зависимости от целей создания и профиля заказника на его территории могут быть запрещены отдельные виды землепользования, например распашка земель, предоставление земельных Участков под застройку, а также для коллективного садоводства и огородничества, строительство зданий и сооружений, дорог и трубопроводов, линий электропередачи и прочих коммуникаций, применение ядохимикатов, минеральных удобрений, химических средств защиты растений и стимуляторов роста, проезд и стоянка автотранспорта.

Для заказников характерен относительно гибкий правовой режим. Перечисленные выше запреты и ограничения вводятся по усмотрению органов управления и могут носить как постоянный, так и временный характер. Нет ограничений на свободное посещение гражданами заказников. Исключительными правами пользуются малочисленные этнические общности, проживающие на территории заказников. Им разрешаются природопользование и землепользование, обеспечивающие сохранение традиционного образа жизни, например занятия охотой, рыболовством, собирательством, сооружение необходимых объектов.

Памятники природы. К землям памятников природы относятся земли, занятые уникальными, невосполнимыми, ценными в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природными комплексами, а также объектами естественного и искусственного происхождения. Памятники природы – отдельные, небольшие по площади природные ландшафты или одиночные природные объекты, в том числе участки живописных местностей, эталонные участки нетронутой природы, старинные парки, аллеи, места обитания редких и исчезающих видов животных, реликтовые растения, уникальные геологические обнажения, группы скал, ущелья, пещеры, места нахождения редких и особо ценных палеонтологических объектов и др. Основная цель объявления природных комплексов и объектов памятниками природы – их сохранение в естественном состоянии.

Памятники природы могут быть федерального или регионального значения. Из общего числа (более 7,5 тыс.), только 31 имеет статус памятника природы федерального значения.

Памятники природы учреждаются соответствующими решениями исполнительных органов на уровне Федерации или субъектов РФ. Упразднение памятников природы не предусматривается.

Создание памятников природы обычно не связано с изъятием земель у собственников, владельцев, пользователей, арендаторов. В случае необходимости изъятие земель производится в соответствии с процедурой изъятия земель для государственных и муниципальных нужд, предполагающих выкуп земельного участка.

1 См. Примерное положение о памятниках природы в Российской Федерации, утв. приказом Минприроды России от 10 января 1996 г. № 20.

В целях защиты памятников природы от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках земли и водного пространства могут создаваться охранные зоны с регулируемым режимом хозяйственной деятельности.

Создание администраций (дирекций) индивидуально для каждого памятника природы не предусматривается. Памятники природы передаются под охрану физическим или юридическим лицам, в том числе государственным органам, в собственности, владении, пользовании которых находится данный земельный участок. Права и обязанности таких лиц подтверждаются выдаваемыми им специально уполномоченными органами в области охраны окружающей среды охранными обязательствами. На лиц, получивших охранные обязательства, возлагаются обязанности по обеспечению режима особой охраны на территории памятника природы. Пользование памятниками природы осуществляется в соответствии с разрешительными документами, которые выдаются специально уполномоченными государственными органами РФ в области охраны окружающей среды и их территориальными подразделениями, контролирующими соблюдение режима особой охраны памятников природы.

На землях памятников природы не допускаются природопользование и хозяйственная деятельность, влекущие за собой нарушение сохранности памятников природы. Запреты и ограничения определяются для каждого памятника в индивидуальном юридическом акте – паспорте памятника природы. Копии паспортов хранятся всеми физическими и юридическими лицами, на землях которых расположены памятники природы и их охранные зоны.

Лечебно-оздоровительные местности и курорты. К землям лечебно-оздоровительных местностей и курортов относятся земельные участки, в недрах которых имеются месторождения лечебных минеральных вод, природных газов, лечебных грязей, Других полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных, земли, занятые лесами, древесно-кустарниковой растительностью, обладающими лечебно-оздоровительными свойствами, земли природных комплексов, создающие лечебный микроклимат, и др.

Лечебно-оздоровительные местности и курорты бывают федерального, регионального и местного значения.

1 См. Положение о признании территорий лечебно-оздоровительными местностями и курортами федерального значения, утв. постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. № 1426 // СЗ РФ. 1996. № 51. Ст. 5799.

В пределах лечебно-оздоровительных местностей и курортов допускаются любые формы собственности на землю. Не запрещены приватизация земельных участков и совершение земельно-правовых сделок. Обязательное изъятие земельных участков у собственников, владельцев, пользователей, арендаторов не предусматривается. Вместе с тем действует положение, в соответствии с которым природные лечебные ресурсы являются государственной собственностью, что практически ограничивает возможности приватизации.

Земельные участки территорий лечебно-оздоровительных местностей и курортов выделяются в виде округов санитарной либо горно-санитарной охраны2. В составе округа выделяются зоны с различным правовым режимом. В первой зоне запрещаются проживание и осуществление всех видов хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с использованием природных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях. Во второй зоне допускаются размещение объектов промышленного розлива минеральных вод, объектов курортной инфраструктуры, строительство подъездных путей. Использование земельных участков для работ, не связанных с развитием курортного лечения, запрещено. Третья зона устанавливается для земель, охватывающих ближайшие области питания минеральных вод и водосборных площадей месторождений лечебных грязей, других лечебных полезных ископаемых. Здесь допускаются любые виды землепользования при условии, что они не окажут отрицательного влияния на природные лечебные ресурсы и санитарное состояние лечебно-оздоровительной местности или курорта. Размещение и строительство объектов в пределах округов санитарной и горно-санитарной охраны производятся при наличии положительного заключения государственной экологической и санитарно-эпидемиологической экспертизы.

1 См. Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных, лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» // СЗ РФ. 1995. № 9. Ст. 713.

2 Для лечебно-оздоровительных местностей и курортов, где природные лечебные ресурсы относятся к недрам (минеральные воды, лечебные грязи и др.), устанавливаются округа горно-санитарной охраны. В остальных случаях устанавливаются округа санитарной охраны (ст. 1 Федерального закона «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»).

3 См. Положение об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утв. постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. № 1425 // СЗ РФ. 1996. № 51. Ст. 5798.

Земельные участки предоставляются физическим и юридическим лицам для организации лечения и профилактики заболеваний, а также для добычи природных лечебных ресурсов, промышленного розлива минеральных вод. Природные лечебные ресурсы добываются на основании лицензии и в соответствии с требованиями горного законодательства.

Земли природоохранного назначения. Основным критерием, по которому земельные участки могут быть отнесены к категории, земель природоохранного назначения, является особая роль в охране ценных природных объектов. К примеру, в число таких земель включаются земельные участки, на которых расположены защитные леса и другие насаждения; земли, необходимые для охраны нерестилищ ценных видов промысловых рыб, земли в составе водоохранных зон.

Следует обратить внимание на то, что в пределах береговой полосы земли водоохранных зон входят в состав земель водного фонда, как это предусмотрено ст. 102 ЗК. Земельные участки водоохранных зон за пределами береговой полосы могут быть отнесены к категории земель сельскохозяйственного назначения или входить в состав земель лесного фонда в соответствии со ст. 8 ЗК. Таким образом, лишь частично и в необходимых случаях земельные участки за пределами береговой полосы и в границах водоохранных зон приобретают статус земель природоохранного назначения. Такой статус не возникает автоматически, а требует вынесения государственного решения об объявлении отдельных земельных участков землями природоохранного назначения.

Земли лесов, выполняющие защитные функции, относятся к землям природоохранного назначения, если они не включены в состав земель лесного фонда.

Правовой режим запретных и нерестоохранных полос устанавливается соответствующими решениями государственных органов и местных органов самоуправления на основании ст. 22 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире».

Земельные участки природоохранного назначения могут предоставляться физическим и юридическим лицам на праве собственности либо пользования по общим правилам ЗК. Одновременно отнесение земельных участков к землям природоохранного назначения не является основанием для их изъятия (выкупа) у собственников, пользователей, владельцев, арендаторов, которые тем не менее обязаны соблюдать правила, ограничивающие их хозяйственное использование. Ограничения прав на земельные участки подлежат государственной регистрации. Ограничения хозяйственной деятельности в связи с отнесением земель собственников, пользователей, владельцев и арендаторов к землям природоохранного назначения могут служить основанием для установления льгот – полного или частичного освобождения от уплаты земельного налога по ст. 12–14 Закона «О плате за землю» 1991 г.1. Такие освобождения вводятся решением органов законодательной (представительной) власти соответствующих субъектов РФ либо органов местного самоуправления по собственному усмотрению в порядке, установленном Законом «О плате за землю».

1 СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1462.

В пределах земельных участков природоохранного назначения вводятся ограничения или запреты на отдельные виды деятельности. Критерием, по которому вводятся ограничения или запреты, является несовместимость этих видов деятельности с основным назначением земель. Несовместимы те виды деятельности, которые вызывают ухудшение состояния ценных природных объектов. К примеру, видами деятельности, несовместимыми с назначением нерестоохранных полос, будут строительные работы, размещение производственных объектов вблизи нерестилищ ценных промысловых видов рыб, поскольку с этими видами деятельности связаны такие виды воздействия, как загрязнение вод, нарушение гидрологического режима бассейна, шумовое воздействие.

В состав земель природоохранного назначения входят территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов. Отнесение этих земель к землям природоохранного назначения производится в порядке образования территорий традиционного природопользования. Такой порядок для территорий, населяемых народами Севера, Сибири и Дальнего Востока, установлен Федеральным законом от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации».

1 ВВС РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1424 (с изм. и доп.).

2 СЗ РФ. 2001. № 20. Ст. 1972.

Одним из указанных критериев является отнесение проживающего населения к категории малочисленных народов и общностей малочисленных народов. Такие территории могут быть федерального, регионального и местного значения в зависимости от уровня их значимости и формы собственности на них и учреждаются соответственно решениями Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Земельные участки в границах территорий традиционного природопользования закрепляются за лицами, относящимися к малочисленным народам и общинам малочисленных народов в безвозмездное пользование. В связи с принятием ЗК общинам коренных малочисленных народов – основным землепользователям, предстоит до 1 января 2004 г. переоформить право пользования на право аренды либо приобрести закрепленные за ними земельные участки в собственность. Представители коренных малочисленных народов могут пользоваться землями и другими природными ресурсами для личных нужд. Предпринимательская деятельность допускается в той степени, в какой она не нарушает правовой режим территорий традиционного природопользования. Закрепленные за коренными малочисленными народами земельные участки могут изыматься для государственных и муниципальных нужд в соответствии со ст. 49 и 55 ЗК. Изъятие не влечет возмещения стоимости земельного участка, однако малочисленным народам, общинам и их представителям выделяются равноценные земельные участки и возмещаются убытки, причиненные таким изъятием.

Земли рекреационного назначения. К землям рекреационного назначения относятся земельные участки, предназначенные и используемые для таких целей, как организация отдыха, туризм, физкультурно-оздоровительная и спортивная деятельность. К этим землям относятся также земли пригородных зеленых зон. В дополнение к ЗК правовой режим земель рекреационного назначения, и прежде всего цели, для которых такие земли могут быть предоставлены, определяется Федеральными законами от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», от 29 апреля 1999 г. № 80-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации». Понятие отдыха граждан дано в трудовом законодательстве, однако следует иметь в виду, что применительно к данному виду земель речь идет об организованном отдыхе, который, например; исключает индивидуальный отдых граждан на садовых участках или дачах. Соответственно земли рекреационного назначения не могут быть предоставлены для садоводства или дачного хозяйства.

1 СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5491.

2 СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2206.

Земли рекреационного назначения неоднородны по составу, который определяется по признаку размещения на них различных объектов. Разрешенные виды деятельности включают строительство, размещение домов отдыха, пансионатов, их обслуживание и эксплуатацию, сооружение необходимой инфраструктуры, обустройство учебно-туристических троп и трасс. Эти земли могут быть в государственной, муниципальной и частной собственности. Допустимыми в зависимости от формы собственности на передаваемый земельный участок могут быть практически все виды пользования, включая безвозмездное срочное и постоянное (бессрочное) пользование, аренду. На часть земельного участка может быть установлен сервитут. Установление сервитута не является основанием для прекращения либо ограничения использования земельного участка собственниками, пользователями, владельцами, арендаторами до тех пор, пока такое использование не нарушает режим особой охраны.

Земли историко-культурного назначения. К землям историко-культурного назначения относятся земельные участки, на которых расположены особо ценные с точки зрения истории и культуры объекты. Они включают объекты культурного наследия народов РФ (памятников истории и культуры), в том числе объекты археологического наследия; достопримечательные места, в том числе места бытования исторических промыслов, производств и ремесел, а также военные и гражданские захоронения. Следует напомнить, что в эту категорию земель не могут быть включены земельные участки, расположенные в городах и других поселениях, хотя в силу понятных причин множество памятников истории и культуры находятся именно на таких землях. Соответственно земельные участки, на которых расположены такие объекты в черте поселений, входят в состав земель поселений, а их правовой режим определяется ст. 83–86 ЗК, градостроительным законодательством и законодательством о культуре, памятниках истории и культуры. Вместе с тем очевидно, что существенных различий в правовом режиме земель, занятых памятниками истории и культуры, как внутри поселений, так и за их пределами, не может возникнуть, так как законодательство о памятниках истории и культуры едино независимо от категории земель.

Отнесению земельного участка к категории историко-культурного назначения предшествует признание расположенных на нем объектов:

объектами культурного наследия народов РФ (памятниками истории и культуры), в том числе объектами археологического наследия,

достопримечательными местами, в том числе местами бытования исторических промыслов, производств и ремесел,

военными и гражданскими захоронениями.

Понятие объектов культурного наследия народов РФ, включая объекты археологического наследия, порядок их охраны и использования определяются довольно хорошо развитым федеральным законодательством о культуре. В соответствии с Основами законодательства Российской Федерации о культуре культурное наследие народов РФ – это материальные и духовные ценности, созданные в прошлом, а также памятники и историко-культурные территории и объекты, значимые для сохранения и развития самобытности РФ и всех ее народов, их вклада в мировую цивилизацию.

Согласно Федеральному закону от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия» (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»2 памятниками истории и культуры являются сооружения, памятные места и предметы, связанные с историческими событиями в жизни народа, развитием общества и государства, произведения материального и духовного творчества, представляющие историческую, художественную и иную культурную ценность.

В соответствии со ст. 25 Основ законодательства РФ о культуре состав (перечень) культурного достояния народов РФ определяется Правительством РФ по представлению субъектов РФ. Решение принимается на основании заключений независимых экспертных комиссий. Такой перечень применительно к объектам федерального значения был утвержден Указом Президента РФ 20 февраля 1995 г. № 176 «Об утверждении Перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения»3.

В составе объектов исторического и культурного наследия предусматривается выделение особо ценных объектов культурного наследия народов РФ. Они включают историко-культурные и природные комплексы, архитектурные ансамбли и сооружения, предприятия, организации и учреждения культуры, а также другие объекты, представляющие собой материальные, интеллектуальные и художественные ценности эталонного или уникального характера с точки зрения истории, археологии, культуры, архитектуры, науки и искусства. По отношению к таким объектам действует особый порядок учреждения, в соответствии с которым отнесение таких объектов к особо ценным осуществляется указом Президента РФ по представлению Государственного экспертного совета при Президенте РФ по согласованию с федеральным законодательным органом, и они включаются в Государственный свод особо ценных объектов культурного наследия народов РФ. Перечень таких объектов утвержден Указом Президента РФ от 30 ноября 1992 г. № 1487 «Об особо ценных объектах культурного наследия народов Российской Федерации».

1 ВВС РФ, 1992. № 46. Ст. 2615; СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3172.

2 СЗ РФ. 2002. № 26. Ст. 2519.

3 СЗ РФ. 1995. № 9. Ст. 734.

Предусмотрено, что объекты, включенные в Государственный свод, могут быть представлены в ЮНЕСКО для включения их в Список всемирного культурного наследия от имени РФ. Конвенция ЮНЕСКО об охране всемирного и культурного наследия была принята в Париже 23 ноября 1972 г. Российская Федерация является участницей Конвенции с 1988 г. Во исполнение Конвенции ЮНЕСКО ведет два Списка – всемирного природного и всемирного культурного наследия, которые включают 721 природный и исторический памятник, которые находятся на территории свыше 160 государств. В Список всемирного культурного наследия включены такие памятники России, как Кремль и Красная площадь, Санкт-Петербург и дворцовые комплексы окрестностей, исторические памятники Новгорода, Соловецкий архитектурно-культурный комплекс, Белокаменные памятники Владимира и Суздаля, архитектурный ансамбль Троице-Сергиевой лавры, церковь Вознесения в Коломенском, ансамбль Ферапонтова монастыря, исторический и архитектурный комплекс казанского Кремля, Кижи и др.

В том случае, если к объектам культурного наследия отнесены музеи, то порядок их учреждения определяется Федеральным законом от 26 мая 1996 г. № 54-ФЗ «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации».

В число достопримечательных мест входят места бытования исторических промыслов, производств и ремесел. В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 6 января 1999 г. № 7-ФЗ «О народных художественных промыслах»1 к местам традиционного бытования народного художественного промысла относятся территории, в пределах которых исторически сложился и развивается в соответствии с самобытными традициями народный художественный промысел, существует его социально-бытовая инфраструктура и могут находиться необходимые сырьевые ресурсы. Этим же Законом предусмотрено, что места традиционного бытования народных художественных промыслов устанавливаются субъектами РФ.

1 САПП РФ. 1992. № 23. Ст. 1961.

2 СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2591.

Земли, на которых размещены военные и гражданские захоронения, в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле»2 имеют статус мест погребения. Они учреждаются органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления. Объявление земельного участка местом погребения является основанием для последующего вынесения решения о возможном признании этого земельного участка землями историко-культурного назначения и установления на них особого режима пользования.

Изъятие земель историко-культурного назначения не допускается. Такой запрет означает, что статус историко-культурного назначения присваивается земельному участку навсегда и ни при каких обстоятельствах, даже если памятник разрушился и не может быть восстановлен, к примеру, в результате стихийного бедствия, не может быть переведен в иную категорию земель.

Земельные участки, принадлежащие гражданам или организациям на праве частной собственности, праве пользования, аренды или владения, при их отнесении к землям историко-культурного назначения у граждан и организаций не изымаются, но на них вводятся ограничения на хозяйственную деятельность и землепользование. Одновременно при использовании памятников истории и культуры не в соответствии с их назначением либо при возникновении угрозы уничтожения или порчи земельные участки могут быть изъяты у организаций и граждан в принудительном порядке.

Установление режима особой охраны не является основанием для получения каких-либо компенсаций в связи с ограничением землепользования, за исключением предприятий и граждан, занимающихся народными художественными промыслами в местах их традиционного бытования, которые освобождаются от уплаты земельного налога.

1 СЗ РФ. 1999. № 2. Ст. 234.

2 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 146.

Особенностью правового режима земель культурного наследия является обязательное установление охранных зон, зон регулирования застройки и зон охраняемого природного ландшафта. Такие зоны создаются в целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды. В пределах этих зон запрещается производство земляных, строительных и других работ, а с их территории выводятся промышленные предприятия, ремонтные мастерские и склады, наносящие физический и эстетический ущерб памятнику; может быть ограничено движение транспортных средств.

Особо ценные земли. Особо ценным землям относятся земельные участки, имеющие особую научную и историко-культурную ценность. Обязанность по сохранению земельных участков, признанных особо ценными, возложена на собственников, пользователей, владельцев и арендаторов. Объявление земель особо ценными не требует изъятия земельных участков у таких граждан и организаций. Собственники, владельцы, пользователи и арендаторы обязаны обеспечить их охрану.

Сведения об особо ценных землях заносятся в государственный земельный кадастр. В случаях возникновения, изменения, прекращения, перехода, ограничения (обременения) прав на земельный участок сведения об отнесении этого земельного участка к особо ценным должны быть также указаны в документах, представляемых на государственную регистрацию прав в соответствии со ст. 18 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»1. Этими документами могут быть государственное решение об отнесении земельного участка к особо ценному, документы кадастрового учета, правоустанавливающие документы. Отсутствие сведений в документах, представляемых на регистрацию, об отнесении земельного участка к особо ценному является основанием для приостановления регистрации прав в соответствии со ст. 19 этого Закона.

СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594.

Дата добавления: 2014-01-04