Роберт Даль 6 страница

- наличием двух уровней управления, обладающих разной компетенцией в вопросах представления интересов граждан;

- конституционным распределением исполнительных и законодательных полномочий центра и субъектов федерации;

- обеспечением представительства региональных интересов на федеральном уровне;

- верховенством федеративной конституции, которая не может изменяться односторонне и требует согласия большинства членов федерации;

- наличием третейского (независимого) суда, разрешающего споры властей разного уровня;

- наличием института межправительственного сотрудничества, регулирующего проблемы, входящие в совместное ведение сторон.

Федерации строятся по территориальному или национальному признакам, что в значительной степени определяют характер, содержание, структуру государственного устройства. Территориальные федерации характеризуются значительным ограничением государственного суверенитета субъектов федерации, в то время как национальные федерации характеризуются более сложным государственным устройством. Основное различие между ними состоит в различной степени суверенности их субъектов;

- конфедерация представляет собой союз самостоятельных государств, которые временно передают часть своих полномочий для осуществления совместных целей союзным органам. Члены конфедерации практически полностью сохраняют свой внутренний и внешний суверенитет, обладая правом свободного одностороннего выхода из состава союза. В конфедерации нет единого гражданства. Общие органы власти и управления не имеют права непосредственного налогообложения граждан стран-участниц. К разновидностям государственных объединений конфедеративного типа относятся:

- кондоминимумы, представляющие собой политические союзы, осуществляющие общее управление двумя или большим числом внешних территорий, но таким образом, что население этих государств имеет большую свободу самоуправления (Андорра);

- ассоциированные государства, функционирующие на основе договорных союзов, которые могут быть приостановлены на заранее оговоренных условиях (Острова Кука и Новая Зеландия, Маршалловы острова и США);

- договорные союзы, представляющие собой политическое устройство, при котором большое государство управляет меньшим, не имеющим практически никакого обратного воздействия на него (Бутан и Индия).

IV. В соответствии с формами правления, под которыми подразумевают определенную структуру и правовое положение высших органов государственной власти, в политической науке принято выделять монархии и республики. Монархии (от греч. monarchia – единовластие) представляют собой такую форму государственного устройства, источником и одновременно высшим выражением власти в котором является одно лицо, получающее данные полномочия по наследству и потому не зависящее от выбора населения. Они бывают абсолютными, где высшие исполнительные и законодательные функции всецело принадлежат единоличным главам государства (Саудовская Аравия, Оман, Катар), а также конституционными, где власть правителя, реальный механизм власти действует в рамках конституционных норм, ограничивающих полномочия монархов функциями иных органов власти. Конституционные монархии, в свою очередь, делятся на а) дуалистические, где монарх наделен в основном исполнительными и частично законодательными функциями (Иордания, Кувейт, Бахрейн, Марокко) и б) парламентские, где монархи в основном обладают представительскими функциями (Великобритания, Испания, Швеция).

Республики (от лат. res publica – общественное дело) означают формы правления, отличающиеся выборным характером высших органов государственной власти. Республики бывают парламентские и президентские, отличающиеся особыми отношениями между исполнительными и законодательными ветвями власти. Так, в парламентских республиках (Германия, Италия, Греция) президент является главой государства, но при этом обладает в основном представительскими функциями. Правительство во главе с премьер-министром играет первостепенную роль в политической жизни, формируется парламентом, перед которым и несет ответственность за свою деятельность. Глава правительственного кабинета является первым лицом в государстве. В президентской республике (США, Бразилия, Мексика) парламент и президент занимают независимое по отношению друг к другу положение. Президент является главой исполнительной власти, главой государства, избирается всем населением и потому не несет ответственности перед парламентом. Он назначает правительство, обладает важнейшими прерогативами в области руководства вооруженными силами, гражданской администрацией. Парламент в таких странах лишен возможности отправлять правительство в отставку, но и президент не может распускать парламент, в основном обладая лишь отлагательным вето на законопроекты парламента, которое может быть преодолено квалифицированным большинством членов парламента при повторном голосовании.

Наряду с этими устоявшимися моделями организации государственной власти в мире сложились и такие формы, которые не могут быть отнесены однозначно к тому или иному типу правления. Среди подобных смешанных форм можно отметить суперпрезидентскую (Боливия, Колумбия, Гондурас), где институт президентства предельно концентрирует все высшие полномочия основных ветвей власти и занимает практически бесконтрольное положение в государстве. Другой формой смешанного правления является президентско-парламентская или полупрезидентская республика (Ирландия, Португалия, Франция, Финляндия). Здесь у правительства существует двойная система ответственности перед президентом и парламентом, ведущая к том, что сильная президентская власть соединяется с контролем за правительством со стороны парламента.

V. Современная политология предпочитает рассматривать государства с точки зрения доконституционного и конституционного периодов их развития. Начавшая формироваться в эпоху Просвещения система конституционализма решила важнейшую историческую задачу – она придала должную юридическую форму деятельности государства, распределив полномочия и функции его различных ветвей и органов и сделав закон важнейшим ориентиром деятельности властей. Государство, функционирующее в соответствии с общественным договором-конституцией, из могущественнейшего центра принуждения и насилия над человеком стало преображаться в самого надежного защитника его прав и свобод. Под влиянием либеральных конституций на Западе стало складываться правовое государство, качественной основой которого являлась ориентация всех его органов на ценности прав человека, а закон, право, система устойчивых норм и правил поведения как государственных органов, так и отдельных лиц и частных организаций превратились в основные регуляторы политических конфликтов, межгрупповых противоречий.

Основными признаками правового государства являются верховенство закона во всех сферах жизни общества, реальность прав и свобод личности, обеспечение ее свободного развития, взаимная ответственность государства и личности, прочный режим законности и стабильность правового порядка. Еще одной важнейшей характеристикой правового государства является реальное разделение властей. Ориентация на разделение прав и полномочий различных уровней властей, установление их прав и прерогатив во влиянии на государственную власть означает создание системы сдержек и противовесов, направленной на сохранение стабильности политического порядка, на поддержание баланса сил и постоянного нахождения компромисса между ними.

Государство, которое в своих действиях подчиняется закону и только закону, может существовать лишь при условии, когда его социальной основой становится гражданское общество – развивающаяся в демократических государствах человеческая общность, представленная сетью добровольно образованных негосударственных структур (объединения, организации, ассоциации, союзы, центры, клубы, фонды) во всех сферах жизнедеятельности людей. Оно демонстрирует реальный уровень самоорганизации социума, фиксирует тот минимально достаточный уровень ограничений, который обозначает прерогативы как граждан, так и государственных органов.

В России процесс становления гражданского общества оказался сложным и противоречивым. Общественная самодеятельность и обретение людьми гражданских прав и свобод исторически осуществлялось путем ассоциации индивидов в рамках местного самоуправления, распространения на все общество регулятивных функций общины. Это не только придавало национальную специфику процессу становления гражданского общества, но и тормозило его развитие, обусловив его большую зависимость от государства. Существенными факторами, предопределившими российскую специфику этого процесса, были и низкая популярность либеральных ценностей в обществе, и то, что социальным лидером становления гражданского общества являлся не слой предпринимателей, как на Западе, а интеллигенция. Это не просто сузило экономические возможности укоренения гражданского общества, но и придало данному процессу несколько оторванный от социальной структуры характер. В то же время становление гражданского общества в России протекало и протекает при высоком уровне межэтнической интеграции, что сглаживает многие конфликты, имевшие в свое время место на Западе. Преодоление трудностей на пути создания гражданского общества – залог укрепления российской демократии.

VI. Утверждение правового государства как политической реальности не означало завершения исторической эволюции государственности. Обесценение в известной степени формально-правового равенства индивидов в рамках правового государства привело к возникновению в развитых странах социального государства. Оно за счет адресной помощи обеспечивало реализацию индивидуальных прав представителей наиболее слабых слоев населения за счет перераспределение в их пользу государственного бюджета, изменения политики занятости, переподготовки кадров, поддержание благоприятной для человека среды обитания и т.д.

Развитие в направлении создания подлинно демократического, правового государства выступает ведущей мировой тенденцией, которая характеризует жизнь многих современных государств, особенно европейских. Она нашла свое отражение и в Конституции Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 года. Основной закон провозгласил нашу страну демократическим, правовым, социальным и федеративным государством с республиканской формой правления. Еще одна глобальная тенденция может быть сформулирована как демократическое самоограничение суверенитета государств. Третья из них обнаруживает себя в децентрализации государственной власти, четвертая - проглядывает в интеграции экономической и политической жизни, особенно наглядно демонстрируемой Европейским союзом.

ЛЕКЦИЯ ОДИННАДЦАТАЯ

НЕГОСУДАРСТВЕННЫЕ ПОЛИТИЧЕСКИЕ ИНСТИТУТЫ

По мере специализации различных общественных сфер в социуме автоматически возникают группы интересов, являющиеся одним из основных каналов политической активности граждан.

Дэвид Трумэн

I. В начале XXI века деятельность партий, групп интересов (профсоюзов) и социальных движений (гражданских инициатив) наряду с государством воспринимается в демократических обществах как неотъемлемая и естественная составляющая мира политики. А ведь еще недавно, то есть 100-200 лет тому назад, в большинстве стран негосударственные политические организации были запрещены или находились на нелегальном положении. Через период запретов и тайного, неофициального существования в прошлом прошли едва ли не все типы общественных объединений – от партий до масонских лож и от профсоюзов до антивоенных движений.

Начала современного подхода к пониманию групп интересов разработаны классиком американской политической науки Артур Бентли (1870-1957) в книге “Процесс управления” (1908). В ней автор рассмотрел особый философско-социологический способ рассмотрения политической жизни, своего рода философию группового давления, согласно которой политика вообще не существует без групповой активности. Макрополитика, по Бентли, состоит не из государства и его структур, а из “первичной материи борющихся общественно-политических групп”. Группы интересов в современной политологической литературе определяются как по преимуществу добровольные объединения, приспособленные или специально созданные людьми для выражения и отстаивания своих властно значимых интересов в отношениях с государством, а также с другими политическими институтами.

Группы интересов по характеру их деятельности разделяются на одноцелевые (они складываются для достижения одной цели) и многоцелевые (чья деятельность не ограничена спецификой отдельных задач). Французский политолог Морис Дюверже выделял специальные (занимающиеся только политической деятельностью) и частичные (выполняющие более широкий круг социальных функций, связанных с организацией бизнеса и т.п.) группы интересов. С точки зрения их численности Томас Дай и Харман Зиглер выделяют массовые группы, способные достигать символического успеха, а также малочисленные группировки, способные благодаря своей сплоченности упорно добиваться целей и “изматывать соперников”.

Для обозначения группы интересов используются и другие термины, в частности, группа давления, лобби, союз. Термин группа давления впервые появился в США приблизительно в середине 20-х годов XX в., а первые исследования деятельности этих объединений относятся к 1928-1929 гг. Первоначально характеристика групп давления была связана со специфическими способами выполнения ими своих функций. Так, Роже-Жерар Шварценберг указывает, что они рассматривались как организации, созданные для защиты интересов и оказания давления на публичные власти с целью добиться принятия таких решений, которые соответствовали их интересам. Деятельность таких групп, по его мнению, является не просто давлением на власть сверху, сбоку или снизу, а механизмом иерархического согласования решений, перераспределения власти путем заключения сделок между бюрократиями и немногочисленными привилегированными группами. Как подчеркивает С. Файер, ассоциации граждан подобного рода стремятся оказать целенаправленное воздействие на политический процесс, но при этом не претендуют на прямое участие в управлении государством, тем самым избегая какой-либо политической ответственности за свои действия. К особенностям действий групп давления можно отнести и то, что они активны в основном только в сфере принятия (исполнительных или законодательных) решений.

Многообразие групп интересов в современном мире затрудняет их типологизацию. Легче всего ее провести по различению так называемых пар-антагонистов: материальные - духовные, общественные - частные, формальные - неформальные и т.д. Определенное признание политологов получила классификация, предложенная Ульрихом фон Алеманом в конце 1980-х годов:

- организованные интересы в экономике и мире труда: предпринимательские объединения и ассоциации самостоятельных работников, профсоюзы, потребительские союзы;

- группы интересов в социальной сфере: объединения по защите социальных прав (общества слепых), объединения социальных достижений (благотворительные фонды), группы самопомощи (по противостоянию наркомании и т.д.);

- групповые интересы в области досуга: спортивные клубы, клубы для общения и реализации хобби;

- организованные интересы в сферах религии, науки и культуры (церкви, секты, научные ассоциации, общеобразовательные кружки, клубы по искусству);

- группы интересов по общественно-политической деятельности: духовные, этические, правозащитные ассоциации, общественно-политические объединения – экологические, феминистские, движения в поддержку национальных меньшинств и т.д.

II. Деятельность групп давления нередко называется лоббизмом (от англ. lobby – вестибюль, кулуары, коридор). В современном политическом языке этот термин означает способ решения тех или иных вопросов, в том числе и политических, в пользу чьих-либо интересов путем воздействия на законодателей, правительственных чиновников и иных должностных лиц; деятельность социальных групп, отстаивающих свои политические интересы.

В Словаре английского языка 1553 г. лобби называлась прогулочная площадка в монастыре, где монахи обсуждали теологические вопросы. Столетием позже так стали называть помещения для прогулок в Палате общин английского парламента. Но политическое значение это слово приобрело еще два столетия спустя, когда в 1864 г. термин “лоббирование” начал обозначать покупку за деньги голосов депутатов в Конгрессе США. С 1946 г. лоббизм в этой стране регистрируется и находится под контролем государственных органов. Вопреки обыденным представлениям, лоббизм – не только закулисный подкуп, но и система аргументации, механизм подготовки и принятия социально конструктивных актов. Лоббизм как многоступенчатое явление венчает политик (или группа политиков), предлагающий или осуществляющий решения; середину составляет многотысячный отряд экспертов, консультантов, исполнителей, часто это бывают чиновники и государственные деятели, профессиональные юристы, специалисты по общественному мнению и т.д. Основа – та или иная социальная, политическая, этническая и любая иная группа, движение. Ряд механизмов лоббизма государству удалось взять под свой контроль, но сама природа этого социального явления исключает полную возможность такого контроля.

Лоббизм всегда жестко связан с политической властью. Можно вывести закономерность: его больше там, где власть наиболее реальна. Наиболее мощные “группы давления” и есть фактическая власть, не просто оказывающая влияние, но контролирующая финансы, кадры, прессу, процесс принятия государственных решений. В этом их отличие от власти формальной – политических институтов и policy makers в их традиционном понимании как лиц, лишь представляющих и озвучивающих (в лучшем случае - олицетворяющих) власть, совершающих формальные акты обсуждения, согласования и визирования уже принятых решений, обеспечения юридического закрепления, легитимации решений фактической власти. Даже президенты, формально зависящие от избирателей, а не от лоббистских кланов, нередко мало что могут предпринять без согласования своих намерений с лидерами группировок, ставленниками которых они, по сути и в конечном счете, являются. Лишь в переходных обществах, где традиционные группы давления уничтожены либо ослаблены, а новые еще не сложились, возможна относительно независимая роль отдельной “самодостаточной” личности и может быть ощутима его харизма.

III. В России лоббизм чаще всего осуществляется в органах исполнительной власти. Это связано с тем, что кардинальные вопросы развития нашей страны законодательной властью пока еще решаются редко. Фактически это происходит через президентские указы и постановления правительства, которые играют доминирующую роль в системе правового регулирования и имеют прямое действие. В СМИ особо выделяют лоббирование в администрации президента РФ, где предприниматели нередко решали вопросы с выгодой для себя путем умелого “подсовывания” под президентскую руку льготных указов. Так, указом президента РФ от 6 декабря 1993 г. “Об обеспечении надежного газоснабжения потребителей России акционерным обществом Газпром в 1994-1996 гг.” этому предприятию даровалось освобождение от импортных таможенных пошлин на оборудование, материалы и товары. По этому же указу выводились из-под налогообложения средства, зачисляемые в фонд стабилизации и развития РАО “Газпром”.

В феврале 1995 г. Фонд развития парламентаризма в России организовал “круглый стол”, посвященный проблеме институционализации лоббизма. В его рамках обсуждался законопроект о регулировании лоббистской деятельности в России. Предметом правового регулирования, согласно законопроекту, становился порядок создания лоббистских структур, их регистрации, отчетности перед органами власти. Соответственно, лоббистами признавались только физические и юридические лица, зарегистрированные в качестве таковых, то есть законопроект распространялся не на лоббистов вообще, а только на тех, кто в установленном порядке получил лицензию на право заниматься лоббистской деятельностью. Депутатам, должностным лицам, государственным служащим запрещалось выступать в качестве официальных лоббистов. Очевидно, что в принятии данного законопроекта объективно были заинтересованы широкие круги общественности, в том числе и цивилизованный бизнес, но сильнее оказались те, кто предпочитал строить свои взаимоотношения с государством и лоббистами по старому – скрытно и корыстно.

Принятие какого-то единого, пусть и самого современного “цивилизованного” закона о лоббистской деятельности вряд ли способно устранить коррупцию в коридорах российской власти. Механизмы контроля над этой деятельностью должны встраиваться во все принимаемые законодательные акты, регулирующие функционирование институтов политической системы. Ключевую роль в “окультуривании” данного явления в России может и должна сыграть “четвертая власть” – свободная пресса. Речь идет о том, что нужно широко знакомить граждан с деятельностью групповых интересов, регулярно освещать ход и итоги контактов представителей власти и этих групп. Лоббизм выступает спутником демократии, поэтому от него не удастся уйти ни одному обществу, которое пожелает развиваться по демократическому пути. Для России это означает, что по мере вплетения норм и принципов народовластия в социальную практику лоббизм постепенно будет превращаться в необходимый социально-политический институт.

IV. Партии по сравнению с другими группами интересов обладают значительной спецификой. Со времен Аристотеля и до XVII в. в партиях – тогда из называли факциями – видели “политические тела”, сравнимые с живыми организмами Русский историк Тимофей Николаевич Грановский (1813-1855) связывал появление партий с политикой Екатерины Медичи. На самом деле партии античности и средних веков были клиентелами – временными объединениями для поддержки каких-либо персон. Политические партии в их современном понимании стали создаваться по историческим меркам сравнительно недавно. Сначала в Англии в 70-80-е гг. XVII в. сформировалась партии тори (консерваторов) и вигов (либералов). Они конкурировали между собой за влияние на королевскую власть. Политические партии в континентальной Европе появляются в процессе становления парламентаризма в XVIII-XIX вв.

В период исторического зарождения партий многие мыслители, начиная с Т. Гоббса, видели причину их возникновения в свойственном человеку духе противоречия. Э. Берк писал о том, что “партия представляет собой организацию людей, объединенных с целью продвижения совместными усилиями национального интереса, руководствуясь некоторым специфическим принципом, относительно которого все они пришли к согласию”. А. де Токвиль рассматривал партии как ассоциации, воплощающие право человека к объединению с другими, как форму проявления его личной свободы. В конце XIX в. немецкий исследователь В. Хасбах рассматривал партию как “союз людей с одинаковыми политическими взглядами и целями, стремящихся к завоеванию политической власти с целью ее использования для реализации собственных интересов”. М.Я. Острогорский (1854-1919) подметил стремление партий к подчинению себе всех проявлений политической активности человека. Марксисты в своем учении о партиях “нового типа” увидели главный источник обновления политического облика всего мира. С течением времени в трактовке партий возобладали подходы, акцентировавшие организационные аспекты их деятельности (Р. Михельс), неотъемлемость этих организаций от государственной системы (М. Дюверже). Джованни Сартори считает партией всякую политическую группу, участвующую в выборах и способную провести своих кандидатов в государственные органы. Джозеф Лапаломбара (род. 1925) исходил из того, что партией является любая политическая группа, получившая официальный статус, имеющая формальную организацию, связывающая центр с периферией и способная участвовать в выборах. Жан-Луи Клермонн характеризовал партию как организованную силу, объединяющую граждан одного политического направления для мобилизации общественного мнения в определенных целях, для участия в органах власти либо для ориентации властей на осуществление своих требований. В настоящее время принято считать, что партии сформировались как специализированная, организационно упорядоченная группа, объединяющая наиболее активных приверженцев тех или иных целей (идеологий, лидеров) и служащая для борьбы за завоевание и использование высшей политической власти.

V. Длительная история существования партий выкристаллизовала типичные для них внутренние группы и объединения: лидеры партии, партийная бюрократия, мозговой штаб, идеологи партии, партийный актив, рядовые члены партии и сторонники партии. В том случае, если партия приходит к власти, в ее составе выделяются “члены партии - законодатели” и “члены партии - члены правительства”. Партия как звено вертикальной связи между населением и государством выполняет две группы функций, захватывающие практически все фазы политического процесса. К внутренним функциям относятся формирование бюджета партии, выборы руководства, поддержание дисциплины партийной бюрократии и членской массы и т.д. Внешние, наиболее важные функции партии, отражают ее нацеленность на завоевание и использование власти в интересах поддерживающей ее группы населения.

В идеале цель политической партии состоит в реализации представительства в политической системе тех слоев населения, интересы которых она выражает. С помощью партий общество и государство интегрально соединяются в неразрывное целое. Здесь особое значение имеет то обстоятельство, что в современном сложном и высокоразвитом обществе люди со своими особыми интересами, устремлениями, ориентациями, установками могут участвовать в политической жизни в качестве членов различных союзов, объединений, партий, что позволяет говорить о возможности их контроля над государством и властью. В этой связи партии, соединяя гражданское общество и государство, способствуют преодолению или смягчению конфликтов, имманентно присущих этим отношениям. Партии не только не ослабляют, а, наоборот, усиливают государство, укрепляя его обратные связи с обществом. Так, господствующие в либерально-демократических странах конкурентные партии действуют на двух уровнях. Во-первых, каждая партия создает сеть организаций или структур, пронизывающих все или большинство региональных и местных общин и тем самым усиливающих в них общенациональное начало. Во-вторых, сама направленность партий на конкуренцию друг с другом способствует тому, что общенациональная политическая система ставится над всеми конкретными группировками должностных лиц, независимо от их ранга и положения.

VI. Многообразие исторических и социокультурных условий развития стран и народов привело к возникновению различных партийных структур, отличающихся друг от друга строением, функциями, чертами деятельности. Поэтому существует множество критериев, в соответствии с которыми производится классификация партий:

- по социальным программам деятельности, когда делятся на социалистические, либеральные, коммунистические, консервативные, классовые, националистические, религиозные и т.д.;

- по идейным основаниям их деятельности, когда они выступают как доктринальные (защита своей идеологии), прагматические (ориентирующиеся на практические действия), харизматические (объединяющиеся вокруг конкретного политического лидера);

- по методам выполнения программ, представая как революционные (стремящиеся к радикальному качественному преобразованию общества) и реформаторские (нацеленные на улучшение общественной жизни без резких структурных изменений);

- по характеру политических действий, выступая как реакционные, консервативные, умеренные, радикальные, экстремистские;

- по участию в избираемых органах государственной власти, являясь как правящие и оппозиционные;

- по месту в политическом спектре, представляясь в качестве левых, центристских и правых;

- по стилю общения между партийными лидерами и членской базой, различаясь как демократические и недемократические;

- по характеру членства, делящему их на кадровые (отличаются немногочисленностью, свободным членством, организационной рыхлостью или дисциплиной), массовые (нацеленные на вовлечение в свои ряды как можно большего числа людей);

- по организационной структуре, определяющей их как парламентские (в качестве первичных образований выступают территориальные комитеты), лейбористские (представляющие собой разновидность парламентских партий, допускающих коллективное членство, в том числе и трудовых коллективов), авангардные (построены на принципах демократического централизма и территориально-производственного объединения своих членов).

VII. Партийные системы представляют собой совокупность устойчивых связей и отношений партий различного типа друг с другом, а также с государством и иными институтами власти. К числу факторов, оказывающих наибольшее влияние на формирование партийных систем, относятся: характер социальной структуры общества; действующее законодательство, социокультурные традиции. В зависимости от характера межпартийной конкуренции содержание партийных систем формируется под влиянием:

- смычек того или иного типа, то есть краткосрочных объединений партий для решения строго определенных задач, когда главную роль берут на себя партийные элиты, а мнение рядовых членов не учитываются;

блоков, то есть иерархических союзов, в которых взаимодействуют четыре вида партнеров:

а) гегемонов, навязывающих всем остальным свои базовые интересы;

б) партий второго плана, входящих в блоки на условиях гегемонов;

в) партий-реле, еще более зависящих от основных игроков в блоке;

г) статистов, на чьи интересы в блоке практически не обращают внимания;

- коалиций, то есть долгосрочных объединений, сформированных на основе рациональных представлений о возможностях партнеров обеспечить выигрыш и предполагающих равноправные отношения всех участников.

Дата добавления: 2014-01-04