Зарубежный опыт в области природоохранной деятельности

Многие проблемы в области экологической безопасности России имеют в мировой практике стандартные, отработанные решения.

Основным методом планирования и реализации деятельности по защите и улучшению жизненной среды в международной практике признаны государственные (национальные) и территориальные предметно ориентированные программы. С их помощью обеспечи­вается координация научных исследований и значительно повышается эффективность расходуемых средств. По каждой программе должен быть заказчик и исполнитель (на конкурсной основе).

Интересен опыт экологического программирования в США в рамках Агентства по охране окружающей среды (ЕРА). Существу­ет хорошо отработанный жесткий алгоритм подготовки и приня­тия программ:

1. Поручения Федерального правительства на подготовку про­грамм.

2. ЕРА запрашивает доклады агентств штатов, исследователь­ских центров, университетов, институтов.

3. ЕРА поручает конкретному институту подготовку программы.

4. Экспертиза программы и предложений по проектам и объек­там инвестиций.

5. Формируются основные направления, приоритеты, цели и критерии оценки достижения целей как всей программы, так и ее отдельных этапов, сроки реализации программы, инвестиции, принципы управления и т.д.

6. Экспертиза проектов, подведение итогов конкурса, подготов­ка предложений о выделении грантов.

7. Передача программы и проектов по ее разделам в федераль­ное правительство.

8. Подготовка законопроекта по программе.

9. Выпуск закона.

10. Открытие финансирования.

К примеру, такую процедуру прошел законопроект о чистой воде (вступил в силу 4 февраля 1987 г.). Объем ассигнований - 20 млрд долл. Львиная доля - 18 млрд долл. - ушла штатам, и именно они не­сли финансовую ответственность за выполнение этих работ. Главная задача - реконструкция городских очистных сооружений для вторич­ной очистки сточных вод, а цель всей программы - обеспечение эко­логической безопасности водоемов с 1994 г. С февраля 1993 г. сброс сточных вод в поверхностные водоемы осуществляется только с раз­решения Агентства по охране окружающей среды.

Изложенная последовательность подготовки программ характерна и для других стран, например для Англии - проект «Темза», Франции - проект «Сена-Маас», Германии - проект «Рейн» и т.д. Есть по­ложительный опыт международных программ, таких как программа по оздоровлению Великих американских озер (США, Канада).

В США загрязнение окружающей среды стало одной из важ­нейших социально-экологических проблем. Такое загрязнение на­носит ущерб не только природным богатствам, но и непосредст­венно хозяйству страны, ставит под угрозу здоровье, жизнь и бла­гополучие населения. Масштабы его составляют 3-5% от ВВП (данные на 1990 г.).

До 1970-х гг. были проблемы с получением достоверной ин­формации о выбросах вредных веществ, объемах твердых и жид­ких отходов, а также способах их переработки, обезвреживания или захоронения (частные компании и корпорации отказывались давать данные, ссылаясь на коммерческую тайну). Этому способ­ствовал и правовой механизм, отстаивающий интересы частной собственности.

Однако именно в 1970-е гг. начинается эпоха нового экологиче­ского мышления. Неделя Земли в апреле 1970 г., когда «зеленые» движения по всей территории США провели выступления, демон­страции, лекции об экологической пропасти, в которой находится их страна, привела к формированию новой политической ситуа­ции. Экологическая безопасность становится частью общественно­го сознания, атрибутом нового мышления и одним из направлений внутренней и внешней политики.

Ужесточаются законодательные меры, направленные на пресе­чение загрязнения внешней среды и разрушение природных объ­ектов, что проявилось в совершенствовании норм и стандартов, регламентирующих уровни антропогенного воздействия, в отра­ботке системы экологического регулирования через законодатель­ный механизм, что привело к росту инвестиций в экологическое приборостроение, разработке и практической реализации систем мониторинга и оперативного экологического контроля.

Данные содержатся в экоинформационных системах, которые управляются ЕРА, получившим своеобразные полицейские функ­ции, т.е. ставшим экологической полицией. Все-таки почему полиция? Когда резко возросли размеры штрафов, корпорации стали делать нелегальные залповые выбросы и сбросы. Ответные меры ЕРА - инвестиции в фискальные системы в местах выбросов, уже­сточение штрафных санкций, судебные иски, которые обычно вы­игрывает агентство.

Любопытна и ответная реакция корпораций: рост интереса к сред­ствам защиты окружающей среды (по очистке сточных вод, перера­ботке отходов, защите от шума, вибрации и т.д.); финансирование фирмами исследований по системам контроля выбросов и сбросов непосредственно на предприятиях и закупка этого оборудования.

Инвестиции в новый сектор экономики составили существен­ную часть от капиталовложений в основное производство (целлю­лозно-бумажная - 22,8%, черная и цветная металлургия - 14,8%, нефтяная - 12,7%). Были и другие последствия, такие как рост экологической адвокатуры, которую нанимали предприниматели, недовольство профсоюзов (дополнительные затраты, сокращение объемов производства, занятости).

Трудно представить, как бы развивались события дальше, но в 1973 г. разразился энергетический кризис. Страны ОПЕК подняли цены на сырую нефть в четыре раза. Удар пришелся по энергоем­ким предприятиям. Б. Коммонер критикует общество потребления, которое развивалось в сторону энергоемкого производства и нера­ционального использования природных ресурсов. (В США с 1946 по 1979 г. объем загрязнения окружающей среды возрос в 10 раз, а общий объем производства - на 40%.)

После кризиса 1973 г. ресурсосбережение стало главной страте­гией и целью экономической и инвестиционной политики США и других развитых стран.

В США ведется выявление и изучение районов, потенциально подверженных влиянию вредных выбросов. В список внесено 1200 неблагополучных районов. На проведение экологических ра­бот были выделены значительные средства, которые в 1992 г. со­ставили 110 млрд долл.

В результате законодательной активности - основного инстру­мента экологического регулирования в США - и финансовых затрат в целом удалось добиться определенного позитивного изме­нения в имевшей место тенденции к деградации природной среды. Наибольшие успехи были достигнуты в деле ограничения загряз­нения воздуха отработанными газами автомобилей, хотя в ряде городов (Нью-Йорк, Лос-Анджелес и др.) состояние воздушной среды все еще остается неблагоприятным.

В последние годы в государственном регулировании природо­пользования наметилась тенденция к принятию мер, которые пре­дупреждали бы нежелательные последствия для окружающей сре­ды в ходе хозяйственной деятельности, к внедрению превентив­ных методов борьбы с загрязнением среды. Главное место при этом отводится механизму экологической экспертизы, проводимой по инициативе и под контролем государства. Экологическую экс­пертизу можно определить как комплекс мер юридического и эко­номического характера, предшествующих реализации конкретных проектов и хозяйственных планов в целом в целях оценки их воз­можностей и приемлемости с точки зрения воздействия на окру­жающую среду.

Сложившийся в США в течение 1970-80-х гг. механизм эколо­гической экспертизы включает в себя:

- экологическую экспертизу хозяйственных проектов с целью корректировки их экологических параметров или принятие аль­тернативного варианта, более полно отвечающего природоохран­ным требованиям;

- экологическую экспертизу действующих предприятий в форме предоставления разрешения на их эксплуатацию или модернизацию;

- экологическую экспертизу новой продукции.

Экологи США считают, что учесть экологические факторы на стадии проектирования - значит существенно сократить расходы на охрану окружающей среды. Исследования, проведенные в США, показали эффективность экспертной оценки проектов как с природоохранной, так и с экономической позиций. Затраты на экологическую экспертизу хозяйственного проекта составляют десятые доли процента от стоимости его реализации, а общие рас­ходы на охрану окружающей среды — не более 3% от ассигнований на внедрение проекта. Экономические результаты экологической экспертизы значительно превосходят эти затраты. Однако иногда результаты экологической экспертизы приводят к отказу или от­срочке выполнения представленных проектов.

В среднем в США ежегодно проводится экологическая экспертиза для 1 тыс. новых федеральных проектов, при этом временная или частичная приостановка выполнения проектов запрет на их осущест­вление касаются не более 2-3% их общего числа.

Принимаются меры государственного контроля за экологиче­скими параметрами новой продукции, в том числе автомобилей, продуктов питания, косметики, химикатов и др. Введены предель­ные нормы на применение пестицидов в сельском хозяйстве.

Если опыт США представляет интерес прежде всего для макро-экологической политики государства, то опыт Японии интересен и полезен для улучшения экологической ситуации в регионах.

Япония, достигнув значительных успехов в экономике и науч­но-технических областях, вместе с тем испытала на себе все «пре­лести» экологического кризиса. В конце 1960-х - начале 70-х гг. по масштабам загрязненности окружающей среды Япония опере­жала другие страны. Были обнаружены случаи массовых неизле­чимых заболеваний и даже гибели людей в результате повседнев­ного вдыхания ими воздуха, отравленного вредными отходами предприятий и потребления воды, содержащей ядовитые вещества. Страна узнала тогда о таких страшных явлениях, как болезнь Минамата, возникающая при попадании в пищу соединений ртути, о массовых заболеваниях астмой в результате загрязнения воздуха отходами нефтекомбинатов.

В 1970 г. японский парламент одобрил основной закон о борьбе с загрязнением окружающей среды, что положило начало созда­нию правовых основ природоохранной деятельности. В 1993 г. в Японии был принят новый «Основной экологический закон». В его основу положен «принцип предупреждения общественного ущерба». Государство берет на себя обязательство:

1. Поощрять предпринимателей за природоохранную деятель­ность.

2. Оказывать техническую, экономическую и иную помощь предпринимателям.

Впервые в законе появляются статьи (ст. 2) о международном сотрудничестве. Вводится понятие «глобальное сохранение окру­жающей среды». Государственная экополитика - это высший уро­вень экополитики в Японии. Низший, но немаловажный уровень -деятельность местных властей (префектур) с правом выхода на международные отношения.

Японская практика показывает, что ждать результатов в охране окружающей среды можно только тогда, когда государство, мест­ная администрация, народ начинают думать об охране природы, действовать согласованно. Суровые экономические законы, вве­денные руководством страны по загрязнению воды, атмосферы, шумам, вибрациям, запахам, послужили одним из краеугольных камней японского экономического чуда. Экологические проблемы заставили промышленные круги искать новые пути развития, пе­реходить на энерго- и ресурсосберегающие, а также безотходные технологии. Важную роль в охране природы (как и в США) играет экологическая экспертиза промышленных и социальных проектов.

Экологическая оценка проводится по следующим пунктам:

1. Семь видов нарушения окружающей среды: загрязнение воз­духа (соответствие допустимому уровню), загрязнение почвы тя­желыми металлами и химическими соединениями, оседание грун­та, уровень шума, вибрация, неприятные запахи.

2. Влияние на естественную природу и культурные памятники; воздействие на живую природу и обеспеченность среды элемента­ми живой природы, воздействие на культурные памятники, ланд­шафт (стандарт озеленения и ряд требований к эстетичности).

3. Пять видов влияния на социально-экономическую систему: затененность соседних домов (соответствие стандарту), создание помех для радиоволн, утилизация и захоронение твердых отходов, влияние на коммуникации, степень безопасности.

В Японии имеются стандарты, которые вряд ли можно встре­тить за ее пределами. Стандарт озеленения определяет количество зеленых насаждений на осваиваемой территории. Минимальное значение, равное 1, получают территории, не имеющие зелени; фермы, луга, травяные газоны, поля, сады имеют индекс от 2 до 4; заросли кустарников и бамбука - 5; посадки деревьев - 6; молодой вторичный (посаженный) лес - 9; особо ценный первичный лес -10. После завершения строительства объекта средний индекс осво­енной территории должен быть не ниже 6. Поэтому, чтобы ком­пенсировать залитые асфальтом участки, строители должны са­жать деревья.

Стандарт затенения требует, чтобы суммарное время затенения новостройкой окон прилегающих домов не превышало 2 часов в сутки в любое время года. Из-за этого приходится строить дома причудливой формы, напоминающие пирамиды.

Существует также стандарт на сохранение в городе старых за­поведных территорий естественной природы и памятников стари­ны. В Японии имеются порядок классификации архитектурных памятников и целая система регламентов, связанных с их охраной, реставрацией и эксплуатацией.

Стандарт воздействия на экосистемы, в отличие от физико-химических стандартов загрязнения воды, воздуха, почвы, позво­ляет интегративно оценить качество среды (так, качество водоемов пресной воды классифицируется в зависимости от того, какая рыба там живет).

Экологическую экспертизу проходят проекты даже небольших предприятий и социальных объектов. В подобных экспертизах обя­зательно участвует и само население. Можно выделить три наибо­лее ценных момента в японском варианте экологической эксперти­зы: стандартизация работ по экспертизе; их компьютеризация; дос­тижение широкого участия общественности в обсуждении проекта и контроля за природной средой в регионе. Последнее возможно после наделения местных органов власти достаточными правами.

В Стране восходящего солнца существует сильный админист­ративный аппарат. В 1971 г. образовано Управление по вопросам окружающей среды (на правах министерства). К функциям данно­го управления относятся: 1) разработка общего курса правительст­венной экополитики; 2) координация деятельности различных природоохранных органов; 3) выработка проектов законов; 4) оказание помощи местным администрациям. Управление руко­водит НИИ охраны окружающей среды и финансовой корпораци­ей по предотвращению ущерба окружающей среде. Но, парадокс, управление не имеет права вмешиваться в дела других мини­стерств. Возможно только косвенное влияние через правительство.

Другие министерства проводят свою экономическую политику (министерство внешней торговли и промышленности, министерст­во сельского хозяйства, управление по науке и технике).

Главным инструментом экополитики Японии является составле­ние планов. В 90-е гг. XX в. эти планы охватывали 35 небольших по площади районов (9% территории страны, где проживало 54% жите­лей Японии и производилось 63% промышленной продукции).

Существует комплексный экологический план, который при­нимается кабинетом министров.

Центральное место в системе прямого административного ре­гулирования занимают стандарты и нормативы, система примене­ния которых отличается гибкостью. Основные виды нормативов - показатели концентрации загрязнителя в различных средах. Но это на общегосударственном уровне. Другие устанавливаются мест­ными властями в городских и сельских районах с соответствую­щей дифференциацией.

В целом государственная нормативная политика в Японии отли­чается реалистичностью и строится не на принципах конфронтации, а на сотрудничестве с частным сектором. Контроль за окружающей средой проводится с помощью мониторинга полностью автоматизи­рованного (в стране действует 2,5 тыс. станций наблюдения за со­стоянием воздуха 6,6 тыс. - воды, свыше 9 тыс. - измеряющих уров­ни шума и вибрации). Станции не только собирают информацию, но и могут предвидеть превышение по нормативным показателям за не­сколько часов. В этом случае виновники оповещаются заранее.

Широко практикуется в Японии и такая форма административ­ного регулирования, как заключение соглашений по экологиче­ским вопросам. В настоящее время заключено около 25 тысяч та­ких соглашений. Заключаются они на базе местных нормативных актов. В 72% соглашений оговорены меры, которые должны при­нимать владельцы предприятий против загрязнения в целом. Мно­го соглашений по отдельным средам и видам загрязнения (в зави­симости от профиля предприятий).

Среди санкций, предусмотренных в этих соглашениях: 1) ин­спекционный осмотр предприятий; 2) временная приостановка предприятия; 3) выплата компенсаций за ущерб; 4) судебные иски. Возможны даже аресты служащих предприятий (в крайнем случае, за нелегальный сброс отходов).

Японское правительство тратит 4-5% ВНП на охрану окру­жающей среды. Действует принцип «загрязнитель платит», что, по мнению К. Миямото, оборачивается принципом «потребитель пла­тит», т.е. перенос экологических затрат на цены продукции. Но государство ради общих целей помогает предприятиям через льготное кредитование, по сравнению с обычным коммерческим: срок погашения 10-20 лет при 5-7% годовых. Существуют льготы в налогообложении недвижимого имущества для очистных соору­жений, на регистрацию «незагрязняющих» автомобилей (электро­мобилей, работающих на метаноле).

Таким образом, создание правовой, организационной и финан­совой базы, а также системы оперативного управления качеством среды позволило Японии решить многие экологические проблемы, но не все: это загрязнение атмосферы городов автотранспортом, безопасность АЭС, защита и очистка морских шельфовых терри­торий, постоянные шумы транспортных средств и предприятий. Жалобы населения в местные органы власти на шумы составляют примерно 30% общего числа жалоб, на зловоние - около 20%. Са­мое серьезное внимание в Японии уделяется неприятным запахам, источниками которых являются животноводческие предприятия (26%), индустрия сервиса (21%), промышленные предприятия (13%), хозяйство соседей (10%), канализация (7%).

Тем не менее, общество в Японии усвоило и приняло как руко­водство к действию новую экологическую идеологию. Основой государственной экополитики Японии является сохранение ее чис­той для себя и будущих поколений.

Прямое влияние на экологические идеологии отдельных стран оказывает международное сотрудничество. В 1972 г. в Стокгольме при ООН была создана специальная структура United Nations Envi­ronment Programme (ЮНЕП), под эгидой которой на средства ООН разрабатывались и реализовывались различные международные про­граммы по охране окружающей среды. В частности, так осуществля­лась борьба с опустыниванием в Африке и на других континентах.

Значительное развитие природоохранные работы на междуна­родном уровне получили и под эгидой ЮНЕСКО. В первую оче­редь это относится к программе Man and Biosphere (МАЕ), приня­той в 1970 г. Она состоит из 14 разнопрофильных проектов - био­экологических, геоэкологических и социоэкологических. Напри­мер, «Сохранение природных районов и содержащегося в них ге­нетического материала», «Изучение загрязнения окружающей сре­ды и его воздействия на биосферу», «Понимание состояния окру­жающей среды».

Позднее, в 1979 г., в Женеве была подписана Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (CLRTAR). Документ стимулировал разработку пяти специализи­рованных программ международного сотрудничества, подготов­ленных рабочей группой европейской экономической комиссии ООН. Среди них важнейшие - это европейская программа мони­торинга переноса воздушных загрязнений (ЕМЕР), Программа лесного мониторинга (ICI Forest) и Программа интегрального мо­ниторинга (ICI IM). Все программы призваны обеспечить досто­верные оценки глобальных и региональных трансграничных воз­действий.

В 1982 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Всемирную хартию природы, принципы которой гласят:

1. Природа должна охраняться, а основные процессы в ней - не нарушаться.

2. Генетическое разнообразие на Земле не должно ставиться под угрозу.

3 Принципы охраны природы должны распространяться на всю Землю - и на сушу, и на океан.

4. Все экосистемы и природные ресурсы должны использоваться так, чтобы сохранялась оптимальная устойчивая продуктивность.

5. Природа должна быть застрахована от деградации, связанной с военными действиями.

Хартия отразила стремление общества к поддержанию природ­ного гомеостазиса в рамках планеты, хотя определенные наруше­ния уже произошли.

Перечень конференций, симпозиумов, встреч по международ­ному сотрудничеству достаточно велик, как и принятых ими до­кументов. В заключение остановимся на наиболее важных их них.

Усилия резко улучшить ситуацию в деле охраны и управления окружающей средой на глобальном и региональном уровнях были предприняты в 1992 г. в Рио-де-Жанейро, где состоялась конфе­ренция ООН по окружающей среде и развитию на уровне глав го­сударств и правительств. В числе трех главных приоритетов, дек­ларированных конференцией ООН, стали: 1) сохранение биораз­нообразия; 2) противодействие потеплению климата; 3) борьба с опустыниванием. Форум призвал страны мира искать пути пере­хода к устойчивому развитию, отметив, что создание устойчивого общества пока возможно.

Спустя десять лет, на саммите в Йоханнесбурге (ЮАР, 26 авгу­ста- 4 сентября 2002 г.) была вновь подтверждена приверженность принципам РИО и другим документам. Однако согласно докладу Ге­нерального секретаря ООН Кофи Аннана, посвященному анализу выполнения ранее принятых решений, прогресс за прошедшее время был крайне незначителен. Глобализация не принесла пользы большей части человечества. Для перенаселенных стран с высоким приростом населения и с бедными природными ресурсами важнейшим приори­тетом является борьба с голодом и нищетой, из-за чего экологические цели остаются в этих странах без внимания и реализуются только тогда, когда от них напрямую зависит развитие экономики.

Таким образом, международное сотрудничество в области ох­раны окружающей среды необходимо и корректировать и углуб­лять, а в ряде сфер жизнедеятельности активно использовать пере­довой зарубежный опыт. Это касается абсолютно всех стран мира.

ЛИТЕРАТУРА

Акимова ТЛ., Хаскнн ВМ. Экология. Человек - Экономика - Биота - Среда. М.: ЮНИТИ-ДАНА,2001.

Гизатуллин Х.Н., Троицкий ВЛ. Концепция устойчивого развития: новая соци­ально-экономическая парадигма // Общественные науки и современность. 1998. № 5.

Гирусов Э.В. Основы социальной экологии: Учеб. пособие. М.: Изд-во РУДН, 1998.

Иванцов Г.Б. Экологическая политика российского государства: социально-экономические основы. Екатеринбург, 1995.

Игнатьева ИЛ. Соотношение источников экологического права // Государство и право. 2001. №2.

Конституция РФ. СПб.: Литера, 1998.

Концепция устойчивого развития России // Зеленый мир. 1995. № 5.

Ларионов ГЛ. Функции общественного экологического контроля // Государство и право. 1996. №2.

Лосев А.В., Провадкин Г.Г. Социальная экология. М.: ВЛАДОС, 1998.

Маклярский Б.М. Устойчивое развитие и экологические потребности // Социоло­гические исследования. 1995. № 4.

Наше общее будущее. М., 1989.

Охрана окружающей среды в Великобритании // ЭКИП. 2001. № 4.

Сборник нормативных актов по экологическому праву РФ. М.: Институт между-нар. права и экономики, 1995. Т. 2.

Стратегия устойчивого развития России // ЭКОС. 2002. № 2.

Управление риском: Риск. Устойчивое развитие. Синергетика М.: Наука, 2000.

Фомичев С.Т. Крайне зеленые // Социологические исследования. 1995. № 8.

ХотунцевЮЛ. Экология и экологическая безопасность. М.: Академия, 2002.

Экология и политика. СПб., 1993.

Яницкий О.Н. Экологическая политика // Социологические исследования. 1995. №4.

Яницкий О.Н. Экологическое движение в «переходном обществе»: проблемы теории // СОЦИС. 1998. № 10.

Дата добавления: 2014-01-04