Тема 3. Источники административного права

Вопрос 4. Действие административно-правовых норм во времени, в пространстве и по кругу лиц

Вопрос 3. Реализация норм административного права

Вопрос 2. Юридическое содержание и юридический характер предписаний как основание классификации административно-правовых норм

Вопрос 1. Понятие, особенности и виды административно-правовых норм

Учитывая общепринятое определение нормы права в общей теории административно-правовые нормы можно определить, как: общеобязательное правило поведения для неопределенного круга лиц, установленное государством в лице уполномоченных органов или должностных лиц, имеющее формальное выражение, рассчитанное на неоднократное применение и защищенное принудительной силой государства.

Административно-правовой норме свойственны как общие так специфические (присущие только ей) черты. К общим относится то, что административно-правовая норма (и это отмечено в определении) это правило поведения соблюдение которого обеспечивается организационными, разъяснительными, стимулирующими и принудительными средствами.

К специфическим признакам (особенностям) по мнению Ю.Н. Старилова относятся: обеспечение публичных интересов, организующее начало в системе регулирования управленческих отношений, одностороннее властвующее воздействие на субъекты права (объекты управления), принудительность (хотя данный признак вытекает из общих признаков). Практически идентичной системы признаков, отличительных черт придерживается А.П. Алехин. По мнению Ю.М. Козлова выделенную систему отличительных черт следует дополнить тем, что административные правовые нормы: выражают сущность исполнительной ветви власти, служат интересам установления режима законности и государственной дисциплины, являются вторичными, подзаконными по отношению к нормам законодательства. Однако последний признак зачастую не рассматривается, поскольку признается иерархичность административно-правовых норм, т.е. признается их закрепление на уровне Конституции РФ и законов, а не только на уровне подзаконных нормативно-правовых актов (хотя наибольший удельный вес их сосредоточен на этом уровне и они обеспечивают реализацию общих правовых предписаний – детализируя и конкретизируя их).

Учитывая изложенное административно-правовые номы можно определить как общеобязательное правило поведения, носящее преимущественно императивный характер, опосредующее отношения в сфере государственного управления, внутриорганизационной деятельности органов власти носящее публичный характер и обеспеченное принудительной силой государства.

Административные правовые нормы могут быть классифицированы по различным основаниям: а) по назначению (материальные и процессуальные); б) по юридическому содержанию (обязывающие, уполномочивающие, дозволительные, запрещающие, стимулирующие, рекомендательные); в) по характеру (регулятивные и охранительные); г) юридической силе нормы административного права делятся: законодательные и подзаконные; д) по территориальному масштабу действия (федеральные, региональные, межтерриториальные, межведомственные, местные и локальные); е) по времени действия: бессрочные, срочные; ж) по объему регулирования (общие, отраслевые и межотраслевые); з) по адресату (организация и функционирование органов исполнительной власти; организация и деятельность частных и коммерческих структур; административно-правовой статус граждан, государственных предприятий и учреждений, общественных объединений, религиозных организаций, государственных служащих, иностранцев и лиц без гражданства).

Структура административной правовой нормы традиционна: гипотеза, диспозиция и санкция. Необходимо отметить, что под ней понимается внутренне строение нормы, качественная характеристика частей (элементов) нормы.

Гипотеза содержит указания на условия ее применения, реализации (например условия применения административной ответственности - не стоит искать гипотезу в тексте статьи закона, она может находится вне ее содержания). Гипотеза подразделяется на абстрактную и казуистическую, в первом случае указываются общие условия ее реализации, во втором реализация требует четкой определенности, частности.

Диспозиция – само правило поведения, выраженное в норме, она может быть определенной (таких в административном праве большинство) и относительно определенной. Их также можно подразделить на: предписывающие, уполномочивающие и запрещающие.

Санкция содержит указание на меры административного наказания, применяемые к нарушителю.

Важное значение имеет классификация административно-правовых норм в зависимости от их конкретного юридического содержания. В ее основе тот или иной вариант метода административно-правового регулирования управленческих общественных отношений. С этих позиций выделяются следующие виды административно-правовых норм:

а) обязывающие, т.е. предписывающие в предусмотренных данной нормой условиях совершать определенные действия. Содержащиеся в такого рода нормах веления могут быть выражены в качестве обязательного предписания;

б) запрещающие, т.е. предусматривающие запрет на совершение тех или иных действий в условиях, определяемых данной нормой. Запреты могут носить общий либо специальный характер;

в) уполномочивающие, или дозволительные (диспозитивные), нормы. в них выражается предусматриваемая административно-правовой нормой возможность адресата действовать в рамках требований данной нормы по своему усмотрению. Конкретное юридическое содержание уполномочивающих (дозволительных) административно-правовых норм зависит от особенностей их адресата;

г) стимулирующие (поощрительные) нормы обеспечивают с помощью соответствующих средств материального или морального воздействия должное поведение участников регулируемых управленческих общественных отношений;

д) рекомендательные нормы. Природа их отличается своеобразием, ибо рекомендации, как правило, не имеют юридически обязательного характера. Поэтому они чаще всего используются во взаимоотношениях субъектов исполнительной власти и негосударственных формирований

е) ограничивающие.

По мнению Ю.А. Дмитриева по юридическому характеру нормы могут быть охранительными или регулятивными. Но не все авторы придерживаются выделения указанных Дмитриевым видов руководствуясь юридическим характером адм. правовых норм – это является продолжением позиции ученых-теоретиков: Матузова и Малько – по юридическому характеру они предлагают рассматривать материальные и процессуальные правовые нормы и соответственно административно-правовые нормы. Материальные административные правовые нормы закрепляют и определяют административно-правовой статус субъектов опосредуемых управленческих отношений. Регламентируются их права, обязанности, ответственность, основы их взаимодействия в пределах исполнительной власти. Зачастую их имеют как отражающие статику государственного управления. Процессуальные в свою очередь опосредуют порядок реализации участниками административных общественных отношений, закрепленных за ними материальными нормами прав и обязанностей. Они характеризуются как отражающие государственное управление в динамике. Причем процессуальные нормы регулируют не только юстициарную деятельность, но также опосредуют процессы лицензирования, осуществление контроля и надзора и т.д. В этой связи можно выделить в числе административных процессуальных норм административные юрисдикционные нормы, те которые регулируют деятельность юрисдикционных органов в части применения материальных норм.

В конечном счете, административные процессуальные нормы обеспечивают как регулирование позитивных юридически значимых процессов так и обеспечивают регламентацию административных правовых споров и порядка применения мер административного принуждения.

Традиционно под реализацией административно-правовых норм понимается практическое использование правил обязательного (должного) поведения, процесс претворения в жизнь административно-властных предписаний субъектами административного права. Посредством реализации обеспечивается юридически значимое действие содержащихся в правилах обязательного поведения властных велений уполномоченных нормотворческих субъектов. Реализация административных правовых норм предполагает всегда правомерную деятельность субъектов административного права, соответствующую нормативным требованиям, которая выражается в приобретении регламентированных прав и надлежащем выполнении обязанностей.

В зависимости от правового положения субъектов, участвующих в реализации административных правовых норм выделяют следующие четыре формы реализации правовых норм:

1. исполнение, выражается в активном проведении действий, соответствующих содержанию правил, сформулированных в общеобязательной норме;

2. соблюдение одновременно обязательное для всех форм реализации; добровольное воздержание от нарушений правил, норм; от первой формы отличается пассивным поведением субъекта

3. использование добровольное совершение субъектом административного права правомерных действий, он сам принимает решение пользоваться или нет предоставленным ему правом (подача жалобы);

4. применение – осуществляется уполномоченными на то органами государственной власти, их должностные лицами. Применение административных правовых норм отличается рядом черт от соблюдения, исполнения, и использования, к ним относятся то, что применение:

- выступает организующим критерием властной деятельности субъектов государственного управления;

- в части реализации требует правовой оболочки - правового отношения, которое относится к правоприменительным правоотношениям;

- осуществляется в легально определенных формах;

- обусловлено принятием индивидуально-правового акта, исходящего от правоприменителей.

По мнению Д.Н. Бахраха субъектами исполнительной власти наряду с применением административных правовых норм используется и нормативное применение права, содержанием которого является то, что на базе нормативного правового акта более высокой юридической силы принимаются конкретизирующие его нормативные правовые акты. (например, подзаконные нормативные правовые акты).

Реализация норм административного права должна соответствовать следующим принципам: законность, профессионализм, обоснованность, целесообразность, правовая культура, защита прав и законных интересов физических и юридических лиц, эффективность, разумная инициатива.

Действие административно-правовых норм во времени позволяет определить, во-первых, порядок их вступления в силу, т.е. тот момент, с которого сформулированное в норме правило поведения становится общеобязательным, во-вторых, период действия административно-правовой нормы, в-третьих, условие применения нормы к конкретному общественному отношению.

Административно-правовые нормы могут вступать в силу следующим образом:

на основе общих установленных законодательно или в соответствии с иными нормативными правовыми актами правил и сроков, по которым законы РФ, другие нормативные правовые акты вступают в силу на ее территории. Так, порядок вступления федеральных конституционных законов, а также федеральных законов в настоящее время определен Федеральным законом от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания".. В соответствии со ст. 6 названного Закона федеральные конституционные законы, федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими законами не установлен другой порядок вступления их в силу.

Имеют место и иные способы вступления в законную административно-правовые нормы так:

в соответствии со специальным нормативным правовым актом, определяющим порядок вступления в силу другого нормативного правового акта. Например, Федеральный закон "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях";

в соответствии с указанием в самом тексте нормативного правового акта о времени вступления в силу отдельных содержащихся в нем норм;

с момента принятия соответствующего нормативного правового акта, наличие которого обусловливает вступление в силу данной правовой нормы.

Как правило, действие административно-правовых норм не ограничено определенными сроками. Они действуют до их официального изменения (путем внесения изменений в соответствующий законодательный акт) либо до их отмены (путем внесения поправок в соответствующий нормативный правовой акт, сопровождающихся исключением соответствующей нормы, либо путем отмены самого нормативного правового акта в целом). В некоторых случаях административно-правовые нормы могут иметь определенный срок их действия, известный уже в момент их принятия.

Таким образом, можно выделить следующие возможные варианты прекращения действия административно-правовых норм:

истечение срока, на который был принят нормативный правовой акт, содержащий конкретную норму;

внесение изменений в нормативный правовой акт, направленных на исключение конкретной нормы либо принятие новой редакции правовой нормы;

объявление об утрате нормативным правовым актом юридической силы.

В некоторых случаях в нормативные правовые акты включаются специальные положения, определяющие порядок действия содержащихся в них норм. Например, в КоАП РФ входит специальная ст. 1.7, определяющая действие законодательства об административных правонарушениях во времени и в пространстве. В соответствии с данной статьей:

лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании закона, действовавшего во время и по месту совершения административного правонарушения;

закон, смягчающий или отягчающий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, т.е. распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено. Закон, устанавливающий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет;

производство по делу об административном правонарушении осуществляется на основании закона, действующего во время производства по указанному делу.

Действие административно-правовых норм в пространстве, по сути, представляет собой их реализацию, на определенной территории. По общему правилу административные правовые нормы регулируют управленческие отношения на всей территории РФ, которая ограничена государственной границей (бывают и выходят за ее пределы).

В соответствии с Конституцией РФ наша страна имеет федеративное устройство и включает в себя территории субъектов РФ, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними, кроме того осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ.

На основании норм международного права к территории государства относятся также морские и речные суда под Государственным флагом, находящиеся в открытом море, военные корабли и военные летательные аппараты (независимо от их места нахождения), территории посольств.

Действие административно-правовых норм в пределах территории государства обусловлено статусом органа, принявшего соответствующую норму, а также статусом нормативного правового акта, содержащего данную норму.

В соответствие со статьей 1.8. КоАП РФ действие законодательства об административных правонарушениях в пространстве определяется исходя из того, что:

- лицо, совершившее административное правонарушение на территории Российской Федерации, подлежит административной ответственности в соответствии с КоАП РФ или законом субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях;

- граждане Российской Федерации и постоянно проживающие в Российской Федерации лица без гражданства, совершившие административные правонарушения за пределами Российской Федерации, подлежат административной ответственности в соответствии с КоАП РФ в случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации.

Так, в соответствии с Конституцией РФ можно обозначить пределы действия: Основной закон имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. Указы Президента РФ действуют на всей ее территории. В соответствии с ч. 2 ст. 90 Конституции РФ указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Однако действие указов Президента РФ может охватывать отдельные территории РФ, например, в случае введения там режима чрезвычайного положения. Постановления Правительства РФ действуют на всей ее территории и, согласно ч. 2 ст. 115 Конституции РФ, обязательны к исполнению в Российской Федерации. Акты федеральных органов исполнительной власти действуют на всей территории РФ, если иное не будет предусмотрено в самих актах. Законы субъектов РФ, акты их глав, правительств ограничены в действии территорией соответствующего субъекта РФ. Нормы, принимаемые органами местного самоуправления и имеющие административно-правовую направленность, также ограничены в действии территорией соответствующего муниципального образования. В Российской Федерации действуют некоторые административно-правовые нормы бывшего СССР. В подобных случаях союзные нормы, не противоречащие российскому законодательству, сохраняют свою силу впредь до момента установления обновленных норм законодательными или иными органами Российской Федерации. Законы и другие правовые акты, содержащие административно-правовые нормы и действовавшие на территории до вступления в силу Конституции РФ, применяются в части, не противоречащей Конституции.

Принципиальное значение для действия административно-правовых норм как в пространстве, так и во времени имеет следующее положение Конституции РФ: любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Действие административно-правовых норм по кругу лиц определяет тот круг субъектов, который обязан руководствоваться предписаниями этих норм и распространяется на всех граждан, иностранных граждан, лиц без гражданства, юридические лица, органы исполнительной власти, государственных служащих, находящихся (расположенных) на территории РФ. В пределах России административно-правовые нормы распространяются также и на иностранных граждан.

Дата добавления: 2013-12-12