Тема 4. Административные правоотношения

Вопрос 4. КоАП РФ как источник административного права

Вопрос 3. Конституция РФ – определяющий источник административного права

Вопрос 2. Административный договор как источник административного права

Вопрос 1. Понятие источников административного права, виды и их особенности

Источники административного права – внешняя форма выражения воли нормотворческого органа, содержащая обязательные правила поведения для субъектов отношений, входящих в предмет рассматриваемой отрасли.

Источники административного права – это прежде всего нормативные правовые акты, содержащие административно-правовые нормы., они в совокупности образуют единую систему. Примечательно, что в основе их систематизации лежит вид норм, а именно они включают административные нормы.

Существует соотношение категорий источники административного права и административного законодательства. В этом случае их соотношение зависит от понимания административного законодательства в узком или широком смыслах. В узком смысле административное законодательство это совокупность законов, в широком все нормативно-правовые акты. Если административное законодательство рассматривать в узком смысле, то его понятие становится шире, чем источники административного права и соответственно первые образуют сердцевину системы источников административного права. При широком понимании источники отрасли права и отрасли законодательства корректно отождествлять.

Источники в классическом их понимании подразделяются на законы и подзаконные акты. По уровню органов, которые их приняли: федеральные, региональные, муниципальные, содержащие административные правовые нормы.

Источники административного права могут быть специальными, например КоАП РФ и общими, содержащими административные правовые нормы наряду с иными (земельный, водный, лесной кодексы и т.д.).

Основной классификацией источников административного права является их дифференциация по юридической силе. В литературе существует дискуссия о включении в число источников административного права локальных нормативно-правовых актов.

К числу источников административного права (дополнительных), понимая их в широком смысле, зачастую относят административные договоры (например: Д.Н. Бахрах, Ю.А. Дмитриев, И.А. Полянский). Поскольку в них обеспечивается и регламентируется возможность передачи полномочий от одного властного субъекта другому.

В РФ нормативную основу заключения административных договоров создает, прежде всего, Конституция РФ. Анализ ее отдельных положений, указывает на возможность заключения таких договоров. Так в пункте 3 статьи 11 указывается на то, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией РФ, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области (пункт 4 статьи 66).

Статья 78 Конституции России раскрывает договорную сущность этих административных договоров. В пункте 2 статьи говорится, что федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. И в пункте 3 указывается, что органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий.

Так же, например, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации" предусматривает, что на его заседаниях принимаются решения о подписании соглашений с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, что Правительство по соглашению с органами исполнительной власти субъектов может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации, а также законодательству.

Для разных видов административного договора характерны различные способы их подготовки и заключения, в основном это зависит от степени императивности или диспозитивности правового регулирования, т.е. сочетания средств дозволений и запретов. способы подготовки и заключения административных договоров можно классифицировать следующим образом: а) на основе обязательного заключения административного договора; б) на основе административных актов, устанавливающих процедуру подготовки и заключения административных договоров.

Процедура заключения регламентирована для административных договоров о делегировании части своих полномочий, заключаемых между федеральными органами исполнительной власти и государственными исполнительными органами субъектов Российской Федерации. Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2008 г. N 924 "О порядке заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий".

Инициатор заключения соглашения разрабатывает и направляет другой стороне проект административного договора, после чего в течение двух недель происходит согласование проекта соглашения по всем существенным условиям. Само соглашение, после достижения договоренности, утверждается распоряжением Правительства Российской Федерации. Проект распоряжения Правительства Российской Федерации об утверждении соглашения вносится в Правительство Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (стороной соглашения) в недельный срок с даты подписания соглашения. Соглашение считается вступившим в силу с даты вступления в силу распоряжения Правительства Российской Федерации о его утверждении.

Административный договор, по своей природе является публично-правовым договором, содержит соответственные императивные начала, и, следовательно, правила для нормативного акта переходят в плоскость договора. Это значит, что административный договор выражает волю согласовавших его сторон, причем первоначально воля санкционируется законом, дающим это полномочие, а потом инициативой органа.

Обязательным признаком административного договора является участие в нем органа государственного управления. Вторым признаком административного договора является то, что его содержание носит организационно - управленческий характер.

Целью административных договоров всегда является регулирование управленческих отношений. Посредством заключения такого договора стороны договариваются об осуществлении определенных действий в интересах государственного управления.

Конституция РФ – создает правовые пределы осуществления исполнительной власти, функционирования государственного режима и является основной юридической формой его выражения (политическая централизация и децентрализация власти, принцип разделения властей, соотношение гражданского общества и субъектов исполнительной власти; неприкосновенность личности, защита ее прав и законных интересов; обеспечение безопасности личности, общества и государства).

Конституция РФ закрепляет ряд норм, носящих административно-правовую направленность, например, закрепляющие основные права, свободы и обязанности граждан, реализация которых осуществляется преимущественно в сфере государственного управления (ст. 22, 24, 25, 27, 30-35), разграничивающие предметы ведения, полномочия между федеральными и региональными органами исполнительной власти.

В ст. 72 Конституции РФ закреплено, что административное, административно-процессуальное законодательство относится к совместному ведению РФ и ее субъектов.

Конституцией Российской Федерации закреплен ряд положений, наделяющих публично-властные субъекты важнейшими публичными полномочиями. В рамках конкретных полномочий в Конституции Российской Федерации подразумеваются права на заключение административных договоров. Например, полномочия по управлению федеральной собственностью, обеспечению обороны страны, государственной безопасности (ст. 114) предполагают управление данными сферами деятельности государства с помощью заключения правительственных соглашений, служебных контрактов, закупки товаров, работ и услуг для этих целей. Кроме того, Правительство Российской Федерации получило право принимать нормативные правовые акты, необходимые для реализации и исполнения данных полномочий. В ст. 118 наряду с уголовным, гражданским и конституционным правосудием закреплено и административное правосудие, которого пока нет.

По содержанию нормативные акты субъектов исполнительной власти, органов государственного управления должны соответствовать Конституции РФ: по характеру и содержанию затрагиваемых в нормативном акте вопросов; по историческим целям, т.е. отвечать конституционным принципам и целям правового регулирования, а также соответствовать исторически сложившимся фундаментальным принципам управления; по формально-юридическому, абсолютному критерию – не противоречит буквальному содержанию ни одной из статей Конституции РФ.

Современное административное право, исходным и фундаментальным правовым источником которого является Конституция РФ, является важнейшим средством обеспечения самой Конституции.

Важным источником административно-деликтного права является КоАП РФ, определяющий условия и основания административной ответственности, виды административных наказаний, порядок производства по делам об административных правонарушениях, подведомственность и подсудность этих дел, а также вопросы, отнесенные в соответствии с КоАП РФ, к компетенции субъектов Российской Федерации. Нормы содержатся в Кодексе РФ об административных правонарушениях, а также в законодательстве субъектов РФ об административной ответственности, получили название "административно-деликтное право".

Нормы КоАП РФ определяют составы административных правонарушений и ответственность за их совершение; устанавливают органы и круг должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях; регламентируют производство по делам об административных правонарушениях и порядок исполнения постановлений о назначении административных наказаний.

Одной из принципиальных новелл КоАП 2002 стало включение в законодательство об административной ответственности понятия "презумпция невиновности". До этого презумпция невиновности распространялась на отношения, урегулированные уголовным правом, не случайно.

Структура: пять разделов: первый – Общие положения (соответственно они составляют Общую его часть – 4 главы), второй раздел – Особенная часть (17 глав), третий раздел – субъекты, уполномоченные на рассмотрение дел об Адм. ПРО – 2 главы, раздел четвертый – Производство по делам об Адм. ПРО – 7 глав, Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях – 2 главы.

Вопрос 5. Систематизация источников административного права (инкорпорация, кодификация и консолидация)

Систематизация административного законодательства – объективно необходимый элемент правовой действительности, ее совершенствования, посредствам систематизации происходит упорядочивание и совершенствование действующего административно-правового массива путем его обработки и изложения по определенной схеме в виде сборников актов (предметных, системно-предметных, хронологических) или в форме сводных кодифицированных актов. Выделяется три основные формы систематизации источников административного права

Кодификация - это форма правотворчества. Будучи обобщением действующего регулирования, она в то же время направлена на установление новых норм, отражающих назревшие потребности общественной практики, восполняющих пробелы правового регулирования, на замену неудачных, устаревших правовых предписаний новыми. Кодификация - это форма совершенствования законодательства по существу, и ее результатом является новый сводный законодательный акт стабильного содержания (кодекс, положение, устав и т.д.), заменяющий ранее действовавшие нормативные акты по данному вопросу. Сочетание упорядочения и обновления законодательства как свойства кодификации позволяет рассматривать ее как наиболее совершенную, высшую форму правотворчества.

Кодификация обладает рядом характерных черт: 1) в кодификационном акте обычно формулируются нормы, регулирующие наиболее важные, принципиальные вопросы общественной жизни; 2) такой акт регулирует значительную и достаточно обширную сферу отношений; 3) будучи итогом совершенствования законодательства, кодификационный акт представляет собой сводный акт, упорядоченную совокупность взаимозависимых предписаний; 4) кодификация рассчитана на создание более устойчивых, стабильных норм, рассчитанных на длительный период их действия; 5) предмет кодификации обычно определяется в зависимости от деления системы законодательства на отрасли и институты; 6) акт кодификации всегда имеет значительно сложную структуру (части, разделы, главы и другие подразделения).

Кодификация норм административного права частичная, что затрудняет проблемы эффективности и качества применения (реализации) норм административного права и может порой вести к созданию предпосылок нарушениям государственной служебной дисциплины, законности.

Инкорпорация – форма упорядочения административных правовых норм, основанная на объединении существующего нормативного материала, в зависимости от сферы их действия в сборники, собрания, своды. Номы в данном случае предполагается систематизировать по темам, рубрикам без изменения их содержания. Инкорпорация может быть официальной (осуществляемая уполномоченным государственным органом) и не официальной (например, осуществляемая учеными).

Сущность консолидации состоит в создании единого нормативного правового акта на основе нескольких действующих, которые после его принятия признаются утратившими силу. Основная характерная черта консолидации - неизменность содержания правового регулирования соответствующих общественных отношений. Иными словами, консолидация являет собой "не более как особый вид, способ внешней обработки административных законодательных материалов". Особенно эффективна данная форма систематизации при "объединении действующих норм из разных актов, от которых остались лишь отдельные фрагменты, издании единых актов по определенным вопросам".

Дата добавления: 2013-12-12