Тема 5. Государственное управление и исполнительная власть

Вопрос 4. Юридические факты – основания возникновения, изменения и прекращения административных правоотношений

Вопрос 3. Структура административно-правовых отношений. Участники административно-правовых отношений. Административная правосубъектность

Вопрос 2. Виды административно-правовых отношений

Вопрос 1. Понятие и особенности административно–правовых отношений

Административные правоотношения соответствуют ряду общих, свойственных для всех видов правовых отношений, признаков, и, наряду с ними, им присущи специфические черты, которые позволяют выделить их из массы подобных категорий, отграничить от них.

Административные правовые отношения это результат регулирования управленческих общественных отношений (административных общественных отношений) административно-правовыми нормами. В свою очередь административное правоотношение выступает формой связи между их участниками, которая возникает на основе административных правовых норм. Административные правоотношения возникают непосредственно в процессе реализации предписаний, содержащихся в конкретной правовой норме, что свойственно большей части правовых отношений иных видов.

Специфическими чертами административных правоотношений являются:

их формирование, реализация, существование во времени обусловлено отличительной сферой, в частности исполнительно-распорядительного характера, деятельности субъектов государственного управления;

2. возникновение, изменение, прекращение основывается только на административных правовых нормах в отличие от иных правоотношений (земельных, гражданских и т.д.) Так, для их возникновения требуются определенные условия:

а) возникают непосредственно в связи с практической деятельностью исполнительных органов по реализации возложенных на них исполнительно-распорядительных функций;

б) возникают непосредственно по поводу осуществления исполнительными органами не любых функций, а исключительно управленческих.

3. участники административных правоотношений имеют устойчивую, взаимную связь на уровне юридических прав и обязанностей;

4. обязательным их участником является орган исполнительной власти (должностное лицо);

носят волевой характер;

обязательный участник действует, опираясь на предоставленные ему законом властные полномочия,

характеризуются юридическим неравенством сторон;

обеспечивают удовлетворение публичных и частных интересов;

инициативное их возникновение;

рассмотрение споров в административно правовой области между участниками административных правоотношений разрешаются зачастую во внесудебном порядке;

охраняются принудительной силой государства.

С учетом общих и специфических характеристик применительно к административным правоотношениям их можно определить как урегулированные административно-правовыми нормами управленческие общественные отношения, формирующие в сфере государственного управления (реализации исполнительной власти).

По мнению отдельных авторов, административных правоотношений как самостоятельного вида правовых отношений не существует, поскольку их содержание обусловлено содержанием исполнительной власти. Они выполняют исключительно служебную роль, обеспечивая условия согласованной деятельности граждан, координация, защиту и т.д. В целом данная позиция представляется не последовательной и, в конечном счете, ее авторами признается существование некой социальной связи участников властных отношений, опосредуемых административными правовыми нормами.

Учитывая разнообразие содержания и направлений реализации управленческой деятельности, осуществляемой государственными органами, в сфере исполнительной власти допускается классификация административных правоотношений по различным критериям. Основания деления на группы и виды предопределены особенностями целей и направлений, в соответствие с которыми реализуется исполнительная власть. Иными словами, несмотря на общность признаков, отраслевую принадлежность административные правоотношения являются отражением наиболее типичных, но в то же время разнообразных форм социальных связей, урегулированных административными нормами.

По признаку характера правоотношения: выделяются вертикальные и горизонтальные. Вертикальные административно-правовые отношения в наибольшей степени выражают суть административно-правового регулирования, которые зачастую называют властеотношениями. Возникают они между соподчиненными участниками (субъектами). Вертикальность означает, что у одной стороны есть юридически властные полномочия, которых либо нет у другой стороны, либо их объем меньше.

Признаками вертикальных административных правоотношений по мнению Л.Л. Попова являются:

а) безапелляционность тезиса о неравенстве сторон как ведущего показателя вертикальности;

б) неравенство сторон - предполагает подчинение одной стороны ("объекта управления") другой ("субъекту управления");

в) подчиненность (соподчиненность) не во всех случаях имеет четко выраженное проявление;

г) в сфере государственного управления, необходимо иметь в виду, прежде всего, организационную подчиненность;

д) многие административно-правовые отношения вертикального типа возникают между несоподчиненными их участниками;

е) все вертикальные отношения такого типа практически выражают юридическую зависимость одной стороны от другой.

Таким образом, общие черты неоднозначных вертикальных административно-правовых отношений - это осуществление в их рамках прямого управляющего воздействия и приоритета юридически выраженной воли одной стороны.

Горизонтальными административно-правовыми отношениями признаются те, в рамках которых стороны фактически и юридически равноправны. В них, соответственно, отсутствуют юридически властные веления одной стороны, обязательные для другой.

Признаками горизонтальных административных правоотношений являются:

а) отношения, предшествующие непосредственному управляющему воздействию. Они служат предпосылкой вертикальных отношений, т.е. предназначены для создания условий, необходимых для принятия одностороннего юридически властного решения.;

б) отношения, возникающие после осуществления непосредственного управляющего воздействия с целью создания условий для эффективной реализации принятого в одностороннем порядке юридически властного решения;

в) отношения административно-процессуального характера, в которых стороны занимают равноправное положение (например, в рамках производства по жалобам граждан, по делам об административных правонарушениях);

г) отношения административно-договорного характера, носящие форму различного рода соглашений.

Так же по этому критерию (характеру) их подразделяют (например, Ю.М. Козлов) на субординационные и координационные.Для первых характерна авторитарность (властность) юридических волеизъявлений субъекта управления. Они как раз являются собственно административными. Вторые - это, как правило, такие управленческие связи, в которых авторитарность отсутствует (например, отношения между несоподчиненными исполнительными органами).

В зависимости от целей деятельности административные правоотношения могут быть регулятивными и охранительными;

По основаниям возникновения: возникающие в результате правомерной, нормальной деятельности уполномоченных субъектов; деликтные правоотношения, являющиеся следствием правонарушений (проступков административных правонарушений).

По структуре объекта: простые (соответствующие одной отраслевой характеристике), и сложные (частично характеризующиеся, например, с гражданско-правовых позиций).

По направлениям деятельности:

административные правоотношения органов исполнительной власти общей компетенции в отношении всех субъектов, в том числе напрямую им не подчиненных;

административные правоотношения органов исполнительной власти отраслевой компетенции в отношении субъектов, подчиняющихся им;

административные правоотношения органов межотраслевой компетенции по решению вопросов надведомственного характера (контроль и надзор, координация и т.д.).

По составу участников: внешние и внутренние.

По содержанию: материальные и процессуальные.

Под составом (структурой) правоотношения, как правило, понимается его внутреннее строение, представляющее собой совокупность элементов и способ их взаимосвязи. Чаще всего к данным элементам теоретики права относят: субъекты, содержание правоотношений и их объект. Но в науке административного права, высказаны точки зрения, отличающиеся от наиболее распространенной.

Так, Д.Н. Бахрах отмечает, что к элементам состава (структуры) административно-правовых отношений относятся субъекты (участники), объект (то, по поводу чего возникли отношения) и содержание. Примечательно, что он учитывает наличие непосредственного и более отдаленного (общего, опосредованного) объекта отношения. Непосредственным объектом административных правоотношений является волевое поведение человека, его деяния.

В содержании различаются две стороны: материальная (поведение субъектов) и юридическая (субъективные юридические права и обязанности). В результате такой трактовки элементов структуры волевое поведения субъекта административно-правового отношения одновременно выступает как в качестве так называемого непосредственного объекта, так и в качестве материальной стороны его содержания.

На самом деле большинство ученых под объектом правоотношений понимают то, на что воздействуют субъективные права и юридические обязанности субъектов, т.е. волевое фактическое поведение участников правоотношений по осуществлению их прав и обязанностей. В современной теории права описаны две концепции. Первая, "монистическая", провозглашает, что объектом правоотношения могут выступать только действия субъектов, поскольку именно поступки людей подвергаются правовому регулированию. Вторая, которая называется "плюралистической", считает, что объекты правоотношений столь разнообразны, сколь многообразны регулируемые правом отношения. Иными словами, это либо блага, ценности, вещи, то есть объекты имущественных отношений, либо те самые действия, поведение людей, то есть объекты неимущественных отношений, ради которых субъекты вступают в правоотношения.

Ю.Н. Старилов также выделяет три элемента административного правоотношения: "административно-правовое отношение имеет структуру, в которую входят субъекты, объекты и его нормативное содержание". По его мнению, субъекты - участники административного правоотношения, т.е. те, кто наделен специальной компетенцией по управлению, или те, которые имеют иной административно-правовой статус. Объектом административно-правового отношения являются действия (решения) субъектов административного права, их положительное или негативное поведение. Содержание административно-правовых отношений составляют права, обязанности, запреты, ограничения субъектов административного права, а также процессуально-правовой режим их осуществления, исполнения, соблюдения или правовой защиты. При этом автор подчеркивает, что существуют различные мнения по поводу объектов правоотношения. Им раскрывается понятие юридического факта, выступающего условием возникновения, изменения и прекращения административных правоотношений. Небезынтересно, что материальную составляющую - реальные действия, поведение участников правоотношения Ю.Н. Старилов в отличие от позиции Д.Н. Бахраха относит к объекту правоотношения, а юридическую составляющую - к содержанию.

Профессором А.П. Кореневым было высказано мнение, что элементами (составными частями) административно-правовых отношений являются: субъекты, объекты и юридические факты.

Более четкой представляется позиция Н.М. Конина, который под "структурой административно-правового отношения понимает совокупность составляющих его взаимосвязанных обязательных элементов, каковыми являются: субъекты; объекты; права, обязанности и характер связи участников; условия возникновения административно-правовых отношений (юридические факты)". Следовательно, по мнению ученого, только юридические факты, являющиеся основанием возникновения административно-правовых отношений, являются существенными и входят в структуру административных правоотношений.

Однако не все ученые-административисты признают юридические факты элементами структуры административного правоотношения. Так, в классическом университетском учебнике А.П. Алехина и А.А. Кармолицкого юридический факт перечислен среди необходимых предпосылок возникновения административных правоотношений - административно-правовой нормы и административной правосубъектности участников правоотношения.

Юридический факт это обстоятельство порождающее, изменяющее или прекращающее административное правоотношение.

Их специфическими чертами являются: единичные социальные обстоятельства; выражение во вне, как определенной ситуации сформулированной в административно-правовой норме; имеют значение для организации и реализации управления исполнительными органами власти; предусмотрены административными правовыми нормами; влекут последствия регламентированные отраслевыми нормами.

Юридические факты в административном праве классифицируются по различным основаниям:

а) по правовым последствиям: правообразущие; правопрекращающие; правоизменяющие (юридические факты одновременно могут быть для одного субъекта правопрекращающим для другого правообразующим);

б) по форме: позитивные, или отрицательные (описанная в нормах права социальная ситуация отсутствует).

Наличие или отсутствие волевого акта (волеизъявления): события или деяния (правомерные, неправомерные).

Дата добавления: 2013-12-12