Тема 6. Субъекты административного права

Вопрос 2. Исполнительная власть: понятие, признаки, принципы

Вопрос 1. Сущность и содержание государственного управления. Принципы и функции государственного управления

Формирование, развитие и совершенствование административного права связаны, прежде всего, с государственным управлением.

Государственное управление рассматривается в широком и узком смыслах. В широком смысле это вид социального управления, субъектом которого выступает государство в целом. В этом случае под государственным управлением понимается целенаправленное организующее воздействие государства в лице всех его органов на развитие общества. Причем их деятельность ограничена возложенными на них задачами, функциями, позволяя использовать свойственные им методы в соответствующих правовых формах.

Ю.М. Козлов, выделяя характерные четы социального управления, экстраполирует их на государственное управление, в частности:

- оно не существует вне социальных связей и совместной деятельности;

- его основным назначением является упорядочение совместной деятельности;

- главный объект воздействия – поведение участников совместной деятельности;

- достижение целей осуществляется только в рамках общественных связей;

- нуждается в особом механизме его реализации.

В узком смысле госуправление – организующая деятельность органов исполнительной власти, в этом случае оно рассматривается как самостоятельный вид государственной деятельности, основу которого составляет деятельность исполнительных органов власти.

Определение управления на современном этапе зависит от методологии исследования этого понятия, в основе понимания данной категории лежат не только правовые теории, но и знания кибернетики, социологии и теории управления (менеджмент).

Зачастую в административно-правовой литературе встречается многоаспектный подход к анализу сущности государственного управления, например с организационной точки зрения государственное управление это властное упорядочивающее воздействие субъекта управления на объекты управления, то есть это целенаправленная, организующая, подзаконная, исполнительно-распорядительная и регулирующая деятельность системы органов исполнительной власти, осуществляющих функции государственное управления на основе и во исполнении законов в различных отраслях и сферах общественной жизни.

Учитывая изложенное, можно выделить следующие три основные подходы к пониманию государственного управления:

- с точки зрения юридической науки – это один из видов государственной деятельности, осуществляемой органами исполнительной власти;

- с точки зрения кибернетики, социологии и общей теории управления – целенаправленное организованное воздействие государства и его институтов на сферы государственной жизни для их упорядочивания и совершенствования относительно целей государственной политики;

- менеджмент, политология предлагают следующее его определение – государственный менеджмент и управление коллективами посредством планирования, организации, руководства и контроля.

После принятия Конституции РФ термин «государственное управление» не используется, введено понятие «исполнительная власть». Однако это не означает возникновение необходимости отказа от него, поскольку это противоречит административно-правовой доктрине, а также содержанию действующего законодательства, поскольку на уровне отдельных нормативно-правовых актов используется такая категория.

По мнению Ю.М. Козлова исполнительная власть по своей сути является видом государственного управления. Объектами государственного управления является общество в целом, отдельные отрасли, сферы деятельности.

Для государственного управления свойственны следующие признаки:

- его субъектами являются органы исполнительной власти, по своей юридической природе госуправление, изначально исполнительная деятельность, предполагающая исполнение законов и иных, соответствующих им, нормативных актов и распорядительство, поскольку предполагается использование различных способов юридически властной деятельности, в том числе прямого распорядительства;

- государственно-властная сущность, проявляющаяся в правотворческой, правоприменительной и правоохранительной формах деятельности органов управления;

- правовой характер – его организация регламентируется правом и оно существует на основе правовых предписаний;

- носит подзаконный характер, поскольку осуществляется на основании и во исполнении законов, что предопределено назначением и сущностью исполнительной власти;

- предметное содержание, состоит в исполнении законов опосредующих отношения во всех сферах общественной жизни.

Государственное управление характеризуется: непрерывностью, постоянством, профессиональной основой, ориентированной на выполнение его задач и функций.

Функции, формы, методы и стадии являются основными элементами государственного управления

К функциям относятся:

а) анализ ситуации – изучение и оценка общественных процессов является необходимым условием научно-обоснованного управления, что обеспечивает оптимальный выбор целей, задач и способов их выполнения;

б) планирование – выработка путей достижения конкретных результатов, путей и средств их достижения;

в) прогнозирование – научная выработка стратегии управления и предвидение его результатов исходя из общественных изменений и процессов;

г) программирование – вид планирования, выражается в определении целей деятельности средств их достижения;

д) информация – основная функция деятельности исполнительной власти. Взаимный обмен информацией позволяет принимать и направлять соответствующие сигналы, обеспечивая возможность принимать управленческие решения;

е) информационное обеспечение – обеспечивает взаимодействие между субъектами управления и объектами. Поскольку отсутствие информации у управляемых объектов снижает эффективность управленческого воздействия;

ж) регулирование – сводится к установлению определенного правового режима конкретного вида деятельности либо решению вопроса и его корректировке в зависимости от изменяющихся условий. Однако существует дискуссия относительно соотношения категорий «гос. управление и гос. регулирование»;

з) организация – обеспечивает формирование системы гос. управления и обеспечение ее функционирования, определяется правовое положение органов ее составляющих, их форм и методов;

и) координация – обеспечение согласованной работы различных органов управления. Выделяются два ее пути: соглашение между заинтересованными участниками либо посредством использования властных предписаний уполномоченного гос. органа

к) контроль – обеспечивает проверку деятельности на пре6дмет выполнения требований действующего законодательства. Обеспечивает законность и дисциплину в сфере гос. управления.

л) целенаправленность – поскольку бесцельного управления быть не может, иначе он будет существовать сам по себе и сам ради себя.

Для государственного управления свойственнее определенный порядок его осуществления. Выделяются следующие стадии: определение целей и задач, подлежащих выполнению; подготовка и принятие необходимых решений для их выполнения; организация выполнения принятых решений; контроль за их выполнением.

В современной литературе по административному праву исполнительная власть, как правило, рассматривается в качестве абстрактной политико-правовой категории, а государственное управление - как организационно-правовая категория.

Ю.Н. Старилов характеризует исполнительную власть как абстрактную политико-правовую категорию, указывающую на существование государственной власти, которая призвана исполнять законы, претворять в жизнь их правовые нормы, обеспечивать бесперебойное функционирование государственных органов, защищать права и свободы человека, поддерживать общественный порядок и безопасность. Термин же "государственное управление" в отличие от термина "исполнительная власть" имеет, по его мнению практический организационно-юридический смысл.

Если проанализировать основные административно-правовые подходы к определению исполнительной власти то представляется возможным сделать следующие основные выводы:

1. Исполнительная власть рассматривается не как один из видов государственной деятельности, а именно - деятельности управленческой, а как сущность, содержание этой деятельности.

2. Государственное управление как исполнительно-распорядительная деятельность государства, осуществляемая специально уполномоченными на это государственными органами, представляет собой внешнее проявление, форму реализации исполнительной власти.

3. В содержание государственного управления обычно включаются все виды подзаконной деятельности специально уполномоченных государственных органов как регулятивного, так и охранительного характера.

Ряд ученых понимает под исполнительной властью в широком смысле систему органов государственной власти, осуществляющих в процессе исполнения законов практическое управление обществом и исполняющих для этого в предусмотренных законом случаях административное принуждение.

По мнению И.Л. Бачило, исполнительная власть является ветвью государственной власти, выраженной системой органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление делами общества, обеспечивая его поступательное развитие на основе законодательства РФ и самостоятельной реализации государственно-властных полномочий исполнительно-распорядительного характера.

Другие авторы (А.П. Алехин, А.И. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, Ю.Я. Тихомиров и др.) считают, что исполнительная власть не может пониматься как система органов государственной власти, призванных осуществлять исполнительную деятельность, так как в этом случае к органам исполнительной власти следует отнести, например, такие органы, как избирательные комиссии, хотя последние организационно не включены в систему органов исполнительной власти.

Рассматривая понятие исполнительной власти через призму государственного управления, сторонники данной позиции считают, что исполнительная власть является в известном смысле производной от государственного управления, которое представляет собой вид государственной деятельности, в рамках которой и реализуется исполнительная власть. В данном контексте исполнительная власть представляет собой систему органов государственной власти, обладающих совокупностью управленческих полномочий.

Многие ученые (А.И. Бобылев, Н.Г. Горшкова, В.И. Ивакин и др.) придерживаются мнения о производном, субсидиарном характере исполнительной власти. Так, профессор В.В. Лазарев определяет исполнительную власть как вторичную, подзаконную ветвь государственной власти, имеющую универсальный, предметный и организующий характер и направленную на обеспечение исполнения законов и других актов законодательной власти. В узком смысле некоторые ученые определяют исполнительную власть через призму понятий должностных лиц и подчиненных работников органов исполнительной власти как право и возможность принимать решения и реализовывать их под контролем со стороны принимающих решение (К.С. Бельский).

Подобное разнообразие в определении понятия исполнительной власти вызвано ее сложным и многогранным характером, обширностью признаков и отсутствием единого легального определения исполнительной власти в России.

Так, ст. 10 Конституции РФ закрепляет такой признак исполнительной власти, как ее самостоятельность. Однако акцентирование внимания на независимости исполнительной власти вряд ли оправданно в силу подзаконного характера ее деятельности и необходимости постоянного систематического контроля за осуществлением исполнительной власти со стороны двух других ветвей власти и главы государства во избежание разбалансировки принципа разделения властей.

В.В. Лазарев дополняет вышеназванный признак вторичным производным характером исполнительной власти, ее универсальностью и предметным характером регулирования. Исполнительная власть в силу особенности правоприменительной деятельности по исполнению и реализации положений законов и Конституции, действительно, носит вторичный характер.

Немаловажную роль играет признак системности исполнительной власти. Он имеет конституционное обоснование согласно ст. 77 Конституции РФ, закрепляющей единую систему исполнительной власти в стране. Исходя из данного положения, академик В.С. Нерсесянц выводит признак структурированности исполнительной власти.

Ю.Н. Старилов подчеркивает обеспечительный характер исполнительной власти, так как именно она обеспечивает государственное и местное управление, общественную безопасность, правопорядок и практическую деятельность органов законодательной и судебной власти.

Исходя из изложенного, исполнительную власть можно определить как самостоятельную и независимую в рамках принципа разделения властей ветвь государственной власти, носящую всеобъемлющий, предметный и организующий характер, структурированную в единую систему органов исполнительной власти, обеспечивающих исполнение и реализацию законов в законно установленных формах, порядке и методами в пределах своих полномочий.

Функции, присущих исполнительной власти.

1) исполнительная (правоприменительная) функция, т.е. функция исполнения Конституции Российской Федерации, федеральных законов и законов субъектов РФ;

2) "правозащитная" функция, т.е. функция соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина;

3) социально-экономическая (обеспечительная) функция, т.е. создание условий для развития хозяйственного строительства, социально-культурного и административно-политического управления;

4) функция обеспечения законности и соблюдения конституционного порядка в стране;

5) регулирующая функция, в рамках которой осуществляются многие функции государственного управления: руководство, контроль, координация, планирование, учет, прогнозирование и т.д.;

6) нормотворческая функция, в соответствии с которой органы исполнительной власти осуществляют в установленных законом пределах деятельность по принятию нормативных актов;

7) охранительная (юрисдикционная) функция, означающая, что органы исполнительной власти законодательно наделены полномочиями по применению к юридическим и физическим лицам мер государственного (административного) принуждения в случае, если указанными лицами нарушаются нормы законодательства.

В основе этого перечня лежат несколько критериев классификации функций: в зависимости от формы реализации, по отраслевому принципу и организации управленческого процесса.

Д.Н. Бахрах предлагает две классификации функций государственной администрации, одна из которых - с позиций предметного подхода (по отраслевому принципу). Это функции:

1) обеспечения безопасности личности, общества, государства, включающая обеспечение обороны, общественного порядка, осуществление разведки и контрразведки, обеспечение охраны государственной границы и др.;

2) обеспечения развития экономики, осуществления административно-хозяйственной деятельности, включающая руководство промышленностью, транспортом, сельским хозяйством, сбор налогов, содействие развитию предпринимательства, антимонопольную деятельность и др.;

3) обеспечения реализации социальной политики государства, включающая организацию образования, здравоохранения, научных исследований, социальной защиты и др.;

4) осуществления связей с другими государствами.

В основе организации и деятельности исполнительной власти лежат принципы, т.е. законодательно закрепленные основные идеи и требования, организационные начала, обуславливающие сущность, наиболее характерные черты и свойства деятельности.

Принципы осуществления исполнительной власти в Российской Федерации установлены в Конституции Российской Федерации, Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации", Федеральных законах "О системе государственной службы Российской Федерации", "О государственной гражданской службе Российской Федерации", "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в законодательных и иных актах субъектов РФ (конституциях, уставах, законах) и др.

К ним относятся: 1) принцип народовластия (демократизма); 2) принцип разделения властей (разграничения предметов ведения между органами законодательной, исполнительной и судебной власти); 3) принцип федерализма; 4) принцип сочетания централизации и децентрализации; 5) принцип единства системы органов исполнительной власти; 6) принцип самостоятельности каждой из ветвей власти; 7) принцип ответственности перед обществом; 8) принцип законности; 9) принцип гласности; 10) принцип признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина и др.

Дата добавления: 2013-12-12