ЦЕЛЕСООБРАЗНОЕ РАЗГРАНИЧЕНИЕ ФУНКЦИЙ МЕЖДУ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В условиях перехода к рынку разграничение властных полномочий должно осуществляться не только по горизонтали — между законодательной и исполнительной властью, но и по вертикали — между государством и органами местного самоуправления. Этот процесс должен опираться на прочную правовую базу, обеспечивающую разграничение, делегирование и перераспределение соответствующих функций и полномочий.
В основе разграничения функций по вертикали должны лежать процессы воспроизводства — населения и рабочей силы, общественного продукта и капитала, элементов окружающей среды. Различные уровни власти должны выполнять в этих процессах свои конкретные функции. Так, федеральные власти разрабатывают государственную политику, направленную на реализацию конституционных прав граждан, и создают финансовый и законодательный механизмы ее реализации. Субъекты Федерации проводят эту политику на региональном уровне: определяют стратегические направления развития экономики и реализации федеральных программ, формируют свои собственные программы комплексного развития территории, осуществляют экономическое регулирование отраслей инфраструктурного комплекса — транспорта, энергетики, связи и информатики, жилищно-коммунального хозяйства, жилищного и дорожного строительства, газификации.
Муниципальные образования выступают — через посредство органов МС — как самостоятельные субъекты территориальной организации населения и размещения производства.1 Организуя функционирование отраслей коммунально-бытового и социально-культурного обслуживания, они обеспечивают удовлетворение самых настоятельных потребностей, возникающих в рамках ежесуточного жизненного цикла.
На уровне всех муниципальных образований должны реализовываться минимальные социальные стандарты. Они устанавливаются федеральными законами и законами СФ, однако отвечают за их выполнение органы местного самоуправления. Для этого используется механизм гарантирования минимальной бюджетной обеспеченности, который также может быть реально задействован только на уровне СФ.
Но потребности населения выходят далеко за рамки минимальных стандартов. И в этой по-настоящему широкой области никакое межбюджетное перераспределение помочь уже не может. А значит, действительно серьезное развитие МС возможно только на его собственной финансовой базе, предполагает финансово-экономическую самостоятельность муниципальных образований. 2
Сейчас расширение финансовой базы МС затрудняется чрезмерной концентрацией финансовых ресурсов на федеральном и областном уровнях. Занижение нормативов отчислений в местные бюджеты ведет к их искусственной дотационности, снижает возможность проведения муниципалитетами самостоятельной социально-экономической политики.
Как свидетельствует зарубежный и отечественный опыт (включая опыт деятельности российских земств), полноценное развитие местного самоуправления, равноправное и конструктивное взаимодействие его с региональными органами власти является эффективным путем решения большого круга территориальных проблем и важным инструментом реализации целей региональной и местной политики. В этой связи уместно остановиться на том, какова роль взаимодействия между СФ и муниципальными образованиями.
Области и города — это не аморфные образования, а территориальные социально-экономические системы, в которых, как указывалось выше, осуществляются воспроизводственные процессы. При этом различные таксономические уровни выполняют в воспроизводственных процессах разные функции. Поэтому только взаимодействие субъектов Федерации с органами местного самоуправления способно обеспечить устойчивое долговременное развитие каждого территориального звена и региона в целом. Для этого, однако, необходимо четкое разграничение функций и наделение каждого уровня необходимыми компетенциями (совокупностью полномочий, прав и обязанностей). Это позволит снять с субъектов Федерации выполнение несвойственных им функций и сосредоточить их усилия на решении действительно приоритетных задач. Со своей стороны, местные органы смогут принять на себя ответственность за развитие муниципальных образований. Разумеется, даже в этом случае далеко не все муниципальные образования сразу обретут экономическую и финансовую дееспособность. Большинство из них по-прежнему будет нуждаться в поддержке со стороны субъектов Федерации, а в отдельных случаях — и со стороны федерального центра. И здесь возникает вопрос, кому из муниципальных образований и в каком объеме следует оказывать помощь, какими критериями надо при этом руководствоваться. На наш взгляд, главным критерием здесь должна быть оценка усилий и инициативности местного органа в реализации имеющихся предпосылок развития — рациональном использовании имеющегося экономического потенциала и формировании благоприятной среды для предпринимательства. То есть финансовая помощь должна стимулировать не иждивенчество, а, наоборот, активную позицию местных органов, движение к хозяйственной самостоятельности.
Первым шагом на этом пути должна стать разработка такой классификации городов, поселков городского типа и районов, которая позволила бы разделить все муниципальные образования на три группы: а) имеющие достаточные ресурсы; б) нуждающиеся в помощи и в) “кризисные территории”. Такая классификация должна обновляться не реже 1 раза в три года, а эффективность использования выделяемых средств — находиться под строгим контролем.
Наряду с экономическими отношениями, связанными с выполнением муниципальными образованиями свойственных им функций, особое внимание должно быть уделено взаимодействию между ними, обеспечивающему развитие СФ как единого социально-экономического комплекса.
Направлениями такого взаимодействия являются:
· обеспечение внутриобластного разделения труда и специализации муниципальных образований, налаживание кооперации между субъектами хозяйствования;
· создание условий для структурной перестройки хозяйства: (речь идет о развитии, в первую очередь, таких видов инфраструктуры — рыночной, транспортной, инженерной и информационной, которые каждое муниципальное образование в одиночку “поднять” не может, так что эта задача естественным образом ложится на плечи СФ.)
В современных условиях экономической средой реализации воспроизводственного процесса является рынок. Наряду с фирмами и домохозяйствами в нем участвуют в качестве самостоятельных агентов органы государственного и муниципального управления. Поэтому отношения субъектов регионального воспроизводства могут складываться как на равноправной, партнерской основе (как отношения собственно взаимодействия), так и в условиях определенного неравенства, в рамках административного управления.
Отношения взаимодействия предполагают равноправие сторон; их можно определить как двустороннюю или многостороннюю деятельность, основанную на согласовании различных целей и интересов. Такое согласование осуществляется посредством соглашений и компромиссов, достигаемых в самом процессе взаимодействия.
Особая роль в осуществлении территориального воспроизводственного процесса принадлежит региональному и муниципальному управлению. С его помощью для рыночных субъектов устанавливаются (путем принятия в рамках соответствующих территорий законодательных актов, нормативов и правил): а) территориальный институциональный порядок и б) конкретные значения параметров экономической среды (“макрохозяйственная” функция территориального управления).
Помимо институциональной (“структурной”) организации региональный рынок нуждается также в функциональной (“процессной”) организации: воздействии на цены (социально значимых товаров), регулировании спроса и предложения и т.п.
Необходимость взаимодействия между региональными и муниципальными органами определяется, с формальной стороны, тем, что муниципальный уровень не входит в иерархию государственного управления. Но СФ, будучи единым социально-экономическим образованием, должен также и в этих условиях решать свои внутренние проблемы, такие как развитие общерегиональных инфраструктурных систем. Но делать это он может теперь только на основе равноправного взаимодействия, т.е. установления отношений партнерства. Точно так же на основе взаимодействия должны решаться теперь и проблемы административно-территориальных образований (АТО), тем более что при использовании только их собственных возможностей многие из этих проблем не решаемы в принципе. Реальными организаторами производства в регионе являются хозяйствующие субъекты. Существование множества таких субъектов является основой рыночной системы. Однако их цели и интересы не только не совпадают, но зачастую противоречат как друг другу, так и интересам АТО. Средством достижения их упорядоченности является взаимодействие хозяйствующих субъектов между собой (обмен) и с органами регионального и местного управления.1
Механизм взаимодействия СФ с органами МС включает:
а) научно-методическое и проектно-планировочное обеспечение, определяющее место каждого муниципального образования в перспективной системе социально-экономического развития и территориально-планировочной организации. Соответствующие прогнозы (долгосрочный и среднесрочный) должны формироваться при активном участии муниципальных образований и обеспечивать интеграцию их взглядов на перспективы своего развития с точкой зрения государственных органов;
б) правовое обеспечение:
· законодательное разграничение предметов ведения и компетенций между СФ и органами МС;
· процедуру делегирования (и возможный состав) части полномочий СФ (и других государственных органов), передаваемых муниципальным образованиям, и муниципальных функций, временно передаваемых СФ или другим муниципальным образованиям;
· процедуру установления договорных отношений по организации экономического взаимодействия между СФ и муниципальным образованием и между муниципальными образованиями;
· выделение (по утверждаемому набору критериев) и придание на определенный период некоторым муниципальным образованиям статуса “кризисных территорий”;
· систему решения социально-экономических проблем муниципальных образований на основе договоров между хозяйствующими субъектами и органами МС;
· законодательное закрепление земельного зонирования (прежде всего, в наиболее урбанизированных зонах) и свода требований, регламентирующих строительную и хозяйственную деятельность на территории;
в) финансово-хозяйственный механизм: инвентаризация финансовых ресурсов территории, контроль за их рациональным использованием (распределение бюджетных средств, в основном, по конкурсу); формирование фонда региональной поддержки;
г) закрепление в муниципальной собственности земли и объектов общегородского и общехозяйственного значения; формирование благоприятных условий для предпринимателей и инвесторов, ориентация их на потребности области и муниципальных образований, создание системы региональных и местных заказов;
д) решение организационно-кадровых проблем: формирование сплоченной команды энтузиастов-профессионалов; организация учебы персонала (главное здесь — научить бережно и грамотно обращаться с ресурсами, учитывать не только свои сиюминутные интересы, но и интересы соседей и будущих поколений); реализация известного принципа “удочки и рыбы” (нуждающегося — научи пользоваться удочкой, а не давай сразу же в качестве подачки рыбу); совершенствование организационных структур управления, способность их обеспечить эффективное взаимодействие между субъектами РФ и муниципальными образованиями.
Одной из основных проблем реформирования территориального управления является рациональное разделение функций между органами власти СФ и МС. Ведь в случае избыточной централизации полномочий на уровне субъекта Федерации блокируется функционирование органов местного самоуправления, а в обратном случае — чрезмерная децентрализация препятствует осуществлению СФ необходимых интеграционных функций.
Объективной основой распределения полномочий по управлению экономической базой административно-территориальных образований (АТО) между уровнями территориальной иерархии должны быть ареалы осуществления воспроизводственных циклов ее элементов. В соответствии с этим принципом местные органы должны осуществлять управление высоколокализованными циклами производства продукции и услуг для внутритерриториального потребления. Это предполагает анализ структуры и емкости местного рынка товаров народного потребления (в первую очередь, повседневного спроса и предметов первой необходимости) для определения объемов продукции, достаточных для удовлетворения потребностей данного АТО и в то же время способных обеспечить эффективное функционирование и развитие соответствующих предприятий и производств. Это особенно актуально для продуктов с ограниченной транспортабельностью, таких как цельное молоко, сметана или хлеб. Продукция мукомольно-крупяной, мясной и пивобезалкогольной отраслей более транспортабельна. Поэтому развивать их целесообразно на основе сотрудничества сразу нескольких АТО. Можно, впрочем, идти и по линии строительства предприятий малой мощности — минипивоварен, коптильных и колбасных цехов и т.п.
Высокой степенью локализации отличается рынок бытовых услуг. Он тесно связан с обеспеченностью населения товарами длительного пользования — автомобилями, холодильниками и т.п. Их ремонт и техническое обслуживание, как и изготовление по заказу отдельных товаров народного потребления (одежды, обуви, металлоизделий и др.), практически полностью привязаны к территории данного АТО.
Итак, важнейшей функцией местного самоуправления должно стать управление формированием экономической базы, ориентированной на потребности данного АТО. Наряду с производством малотранспортабельных продуктов она включает элементы, привязка которых к местному уровню не обусловлена степенью транспортабельности данного продукта или услуги. Соответственно, при переходе к уровню СФ управление экономической базой должно быть направлено на создание рациональной структуры мощностей по циклам, замыкающимся на уровне региона или группы АТО, а также по циклам, выходящим за его границы. В этом случае необходима, однако, кооперация с другими регионами и органами федерального управления. Последние должны, в частности, устанавливать базовые полномочия всех уровней, значения финансово-экономических нормативов, включая процентные ставки, направления государственной промышленной политики.
Формирование экономической среды регионального воспроизводственного процесса должно включать определение и законодательное закрепление системы стимулов и ограничений для предприятий, расположенных в границах АТО или региона, а также размещение на конкурсной основе региональных заказов по соответствующей номенклатуре товаров народного потребления. Это требует формирования соответствующей рыночной инфраструктуры, без которой предприятия и организации региона не смогут эффективно осуществлять свои горизонтальные связи. Размещение ее отдельных объектов должно, очевидно, корреспондировать с таксономическим рангом отдельных АТО; так, по-видимому, фондовые и товарно-сырьевые биржи, оптовые рынки, центральные офисы коммерческих банков, инвестиционных фондов и страховых компаний, арбитражные суды, инновационные, маркетинговые и консалтинговые центры, центры переподготовки кадров, в основном, будут размещаться в областных центрах и других крупных городах. В меньшей степени зависит от типа городских поселений размещение торгово-закупочных, посреднических, риэлтерских и аудиторских фирм, мелкооптовых рынков, центров занятости, филиалов банков, страховых компаний и инвестиционных фондов. Соответственно, будут распределяться и функции содействия развитию соответствующих элементов рыночной инфраструктуры.
Наряду с созданием общеэкономических условий управление развитием экономической базы муниципальных образований требует учета их специфики — структуры производства, конкурентоспособности производимой продукции, возможности быстрого освоения инноваций и т.п. Соответственно, должны быть дифференцированы экономические рычаги, используемые соответствующими уровнями управления. Важным условием развития экономической базы регионов является, в частности, поддержка малого предпринимательства. На федеральном уровне такая поддержка должна включать определение законодательных основ и приоритетных направлений государственной поддержки малого предпринимательства, разработку соответствующих федеральных программ, определение форм участия малых предприятий в поставках продукции и выполнении работ для федеральных нужд и т.д.
Субъекты РФ должны конкретизировать и детализировать направления этой политики применительно к условиям своих регионов, а также применять дополнительные меры по поддержке малого предпринимательства за счет собственных средств и ресурсов.
Муниципальный уровень должен осуществлять избирательную экономическую поддержку малого предпринимательства в соответствии с потребностями каждого данного муниципального образования (МО); одновременно органы МС должны принимать участие в формировании территориального разреза соответствующих федеральных и региональных программ.
Как уже отмечалось, важнейшей прерогативой муниципальных органов является управление воспроизводственными циклами с высокой степенью локализации. Вместе с тем, основы экономической базы большинства городов составляют предприятия, имеющие региональное и общегосударственное значение, определяющие роль МО в территориальном разделении труда.
Заинтересованность МО во взаимодействии со всеми предприятиями определяется широкими возможностями их участия в решении местных проблем в качестве:
· источника формирования финансовой базы МО (налогоплательщиков, арендаторов, спонсоров внебюджетных фондов и т.д.);
· производителей нужной продукции;
· инвесторов, участвующих в реализации территориальных программ и проектов;
· работодателей, предоставляющих населению рабочие места.
Не меньше заинтересованность и предприятий. Они нуждаются в:
· доступе к местным ресурсам (земельным, топливно-энергетическим, сырьевым, вторичным);
· обеспечении своих работников и членов их семей услугами социально-бытовой инфраструктуры.
Задача местного самоуправления — максимально использовать эту взаимную заинтересованность.
Важным направлением взаимодействия муниципальных органов с предприятиями является конверсия. Инструментами ее координации и поддержки на местном уровне должны стать: разработка и реализация программ социальной защиты, определение требуемых масштабов переподготовки кадров и создания рабочих мест, использование технологий военного производства и высвобождаемого оборудования для решения территориальных проблем, участие МО в создании на базе конверсируемых предприятий новых производств и др.
Взаимодействие с СФ может идти также по линии страхования коммерческих рисков по строительству объектов муниципального хозяйства (если собственных ресурсов МО для этого недостаточно) и содействия регионов реализации экспортных программ предприятий.
Важной областью взаимодействия местных органов с СФ является, как уже отмечалось, и развитие общерегиональных систем инфраструктуры (транспортной, трубопроводной, связи, энергетической и др.). Здесь недостаточно только прямых управляющих воздействий СФ, направленных на создание и поддержание ее объектов. Необходимо также их равноправное сотрудничество с муниципалитетами как пользователями этих объектов и возможными (в меру ресурсного потенциала) участниками их создания.
Сказанное относится и к управлению развитием тех объектов рыночной инфраструктуры (торгово-посреднических, консалтинговых, финансовых, страховых и т.п. фирм), ареал функционирования которых охватывает всю территорию соответствующего СФ.
Важным направлением взаимодействия местных органов с региональными администрациями является делегирование СФ полномочий и ресурсов муниципалитетам для создания и поддержания объектов производства и инфраструктуры.
Эффективное управление региональным развитием предполагает дифференцированный подход СФ к входящим в него МО. При этом для депрессивных территорий, которые часто являются моноотраслевыми (центры горнодобывающей, машиностроительной, химической промышленности), согласованная деятельность обоих уровней предусматривает диверсификацию, развитие малого предпринимательства, строительство недостающих объектов инфраструктуры и т.п. Для перспективных территорий полигоном взаимодействия может быть формирование “полюсов роста” — технопарков, технополисов, высокотехнологичных производств, в том числе на базе оборонной промышленности.
Экономическое взаимодействие между СФ и органами МС должно строиться на дополнении рыночного механизма методами программно-целевого планирования. При этом по отношению к программам общерегионального уровня органы МС могут выступать как участники (по отдельным подпрограммам — в роли управляющего центра, а по отдельному мероприятию либо группе мероприятий — в роли ответственного исполнителя), а для программ местного уровня — как заказчики (возможно, также головные разработчики) и главные управляющие центры их реализации. В этом случае они сами должны организовать — на основе договорно-согласительного, контрактного механизма — участие в их исполнении заинтересованных предприятий и других администраций.
Организационно-структурный механизм управления реализацией территориальной программы может быть построен по-разному, в зависимости от конкретных условий, и базироваться как непосредственно на одном из структурных подразделений аппарата МС, который наделяется полномочиями главного управляющего центра (дирекции) программы с правом распоряжения соответствующими ресурсами, так и на создании соответствующих специальных структур (компаний, агентств, консорциумов). Он может предусматривать также создание различных фондов, аккумулирующих на долевой основе средства предприятий и организаций, заинтересованных в реализации программы.
Важную роль во взаимодействии муниципалитетов с регионами играют и другие механизмы — договорно-согласительные процедуры, передача собственности в доверительное управление, делегирование полномочий в едином комплекте с материально-финансовым обеспечением. Используются также размещаемые на конкурсной основе территориальные заказы, налоговые и кредитные льготы, преимущества в квотировании, сдаче в аренду муниципальной собственности, размере тарифов и др., позволяющие ориентировать предприятия в нужном для региона направлении.
Для достижения более полной и эффективной занятости населения как в стране в целом, так и в отдельных регионах и муниципальных образованиях необходимо определенное разграничение функций между ними, которое в общем виде можно представить следующим образом.
Функции федерального центра: разработка государственной Концепции занятости населения; выработка на ее основе федеральной политики занятости; нормативно-законодательное обеспечение государственной политики занятости; разработка и обеспечение действия системы экономических и финансовых механизмов реализации государственной политики занятости и регулирования общероссийского рынка труда; координация деятельности в этой области различных министерств и ведомств и органов управления СФ; формирование специализированной федеральной службы занятости населения; контроль за деятельностью в сфере занятости населения различных министерств, ведомств и регионов; организация подготовки и переподготовки кадров (особенно руководящих); научно-информационное и методическое обеспечение; организация обмена опытом между различными СФ и с зарубежными странами.
Функции СФ: разработка на основе государственной Концепции и учета местных условий региональной политики занятости населения; нормативно-законодательное обеспечение ее реализации, закрепление основных положений политики занятости в Уставе СФ; разработка и реализация целевых региональных программ содействия занятости населения; разработка и обеспечение действия системы реализующих ее экономических механизмов; координация и контроль за деятельностью управляющих структур региона и муниципальных образований: региональной службы занятости населения, общественных и др. организаций по реализации целей и задач региональной политики занятости; организация подготовки и переподготовки кадров; научно-информационное и методическое обеспечение; организация обмена опытом с зарубежными странами, другими СФ и внутри региона — между муниципальными образованиями.
Функции органов местного самоуправления: разработка на основе государственной Концепции и основных положений государственной и региональной политики занятости и с учетом условий развития муниципального образования и положения на местном рынке труда муниципальной политики занятости населения; нормативно-законодательное обеспечение ее реализации; разработка и обеспечение действия системы экономических и финансовых механизмов реализации муниципальной политики занятости и регулирования муниципального рынка труда; координация и контроль за деятельностью в этой области управляющих структур муниципалитета, предприятий, муниципальной службы занятости, общественных и других организаций.
Другой важнейшей составляющей региональной социальной политики является регулирование уровня жизни населения. В условиях ограниченности финансовых средств необходимо четкое разграничение соответствующих функций между различными субъектами управления. При этом должны быть реализованы такие принципы социальной защиты, как адресность (поддержка и помощь должны оказываться конкретным наиболее социально уязвимым группам населения), своевременность и доступность. Ниже приводятся рекомендации по разграничению функций в сфере социальной защиты.
Функции федерального центра: разработка и проведение единой государственной политики регулирования уровня жизни; формирование системы закрепленных законодательными актами социальных гарантий в области заработной платы, пенсионного и социального обеспечения; на период интенсивной инфляции — индексация минимальной заработной платы и пенсий; разработка системы государственных минимальных социальных стандартов (нормативов), на которые должны быть ориентированы эти выплаты, с обоснованием источников и механизмов их обеспечения; целевое финансовое обеспечение социальных выплат из федерального бюджета и внебюджетных фондов; создание единой государственной системы социальной помощи; целевое финансирование государственных стационарных учреждений социального обслуживания; координация и контроль за деятельностью СФ, министерств и ведомств в сфере формирования уровня жизни и социальной защиты; организация подготовки и переподготовки кадров; научно-информационное и методическое обеспечение; организация обмена опытом между различными СФ и с зарубежными странами.
Функции СФ: разработка и проведение региональной социальной политики; реализация целевых региональных программ социальной защиты населения; формирование системы дополнительных к федеральным социальных гарантий, форм и методов защиты населения, закрепление их соответствующими актами законодательной власти; разработка региональных минимальных социальных стандартов (не ниже федеральных), на которые должны быть ориентированы гарантийные и компенсационные выплаты, с обоснованием источников и механизмов их обеспечения; целевое обеспечение социальной защиты населения из средств бюджета СФ и региональных внебюджетных фондов; создание региональной системы учреждений социальной помощи; дополнительное (к федеральному) финансирование стационарных региональных учреждений социального обслуживания; координация и контроль за деятельностью органов местного самоуправления, региональных внебюджетных фондов и управляющих структур народного хозяйства региона в сфере формирования уровня жизни и социальной защиты населения; организация подготовки и переподготовки кадров; научно-информационное и методическое обеспечение; организация обмена опытом с зарубежными странами, другими СФ, муниципальными образованиями, расположенными на территории региона.
Функции органов местного самоуправления: разработка и проведение муниципальной социальной политики; формирование системы дополнительных (к федеральным и региональным) социальных гарантий и методов социальной защиты (с закреплением их соответствующими правовыми актами представительной власти); определение контингента лиц, нуждающихся в различных видах социальной помощи; реализация основных принципов социальной защиты населения — адресности, своевременности и доступности; целевое обеспечение социальной защиты из средств муниципального бюджета и муниципальных внебюджетных фондов; создание единой муниципальной системы учреждений социальной помощи населению; координация и контроль за деятельностью органов социальной защиты, муниципальных внебюджетных фондов и структур предприятий в сфере регулирования уровня жизни.
Взаимодействие между уровнями в сфере занятости регламентируется федеральными нормативными актами, определяющими источники и порядок формирования муниципальных внебюджетных фондов занятости и их отношения с вышестоящими фондами, регламентирующими деятельность центров занятости и критерии отнесения муниципальных образований к категории “кризисных” по состоянию рынка труда. На основании этих документов осуществляется оказание оперативной финансовой помощи таким территориям из средств федерального бюджета и федеральной части Фонда занятости.
На федеральном уровне разрабатываются целевые программы создания и сохранения рабочих мест, принимаются меры по улучшению инвестиционного климата (снижаются ставки налогов, отчисляемых в федеральный бюджет и федеральную и региональную части Фонда занятости) и целевому финансированию некоторых отраслей.
На уровне СФ используются пакеты документов, разрабатываемых и принимаемых соответствующими региональными органами. Разрабатываются целевые программы содействия занятости, создания новых и сохранения существующих рабочих мест, развития предприятий и малого бизнеса. Осуществляется финансирование этих программ из бюджетов СФ и других региональных источников.
Задачами федерального уровня в сфере регулирования уровня жизни являются: установление государственных минимальных стандартов, определение источников и порядка функционирования внебюджетных фондов — Пенсионного и Фонда социального страхования, регламентация деятельности центров социального обслуживания. Им устанавливаются также критерии отнесения муниципальных образований к категории “кризисных по уровню жизни”.
Из федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов финансируются целевые программы социальной защиты отдельных категорий населения (пострадавшие в результате аварии на Чернобыльской АЭС, кадровые военнослужащие, уволенные из Российской армии и др.) и учреждения социального обслуживания. Оказывается оперативная финансовая помощь кризисным муниципальным образованиям путем снижения налоговых ставок, размеров отчислений в социальные фонды, предоставления кредитов и целевых инвестиций.
Взаимодействие между СФ и органами МС в сфере социальной защиты регламентируется законодательными актами, принимаемыми в дополнение к федеральным и устанавливающими минимальные значения региональных социальных стандартов (которые должны быть не ниже федеральных). На их основе осуществляется расчет минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований и размера дотаций.
Финансирование социальной защиты и содержания материально-технической базы социального обслуживания осуществляется из бюджета субъекта Федерации. Эти средства могут перечисляться в муниципальные бюджеты напрямую или через специально создаваемый целевой фонд.
Взаимодействие между федеральными органами, СФ и МС в сфере занятости, поддержания уровня жизни и социальной защиты осуществляется посредством различных механизмов, главными из которых являются:
1. Налоговый механизм — предоставление налоговых льгот и льгот по выплатам в социальные фонды некоторым видам деятельности на территории муниципальных образований. В сфере занятости этот механизм используется для сохранения существующих (экономически целесообразных) и создания новых рабочих мест, вовлечения в трудовую деятельность наиболее социально уязвимых категорий населения, стимулирования профессионального обучения и переобучения (особенно безработных или находящихся под угрозой увольнения). В сфере регулирования уровня жизни и социальной защиты — для стимулирования благотворительности.
2. Кредитный механизм — предоставление кредитов (в том числе льготных) из бюджетов и социальных фондов на осуществление всех этих видов деятельности на территории муниципальных образований.
3. Бюджетный механизм — прямое финансирование программ содействия занятости и социальной защиты населения муниципальных образований (особенно, кризисных) из бюджетов и внебюджетных фондов и предоставление им субсидий, субвенций и дотаций.
4. Механизм госзаказа — размещение на предприятиях муниципальных образований (в первую очередь, кризисных) заказов, оплачиваемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ.
5. Административный механизм — обеспечение занятости и социальной защиты с помощью различного рода запретительных, разрешительных, ограничительных и других мер.
6. Организационный механизм — создание при федеральных органах и органах управления СФ специальных организационных структур для реализации государственной и региональной социальной политики (примером могут служить координационные комитеты содействия занятости населения).
7. Правовой механизм — разработка и принятие нормативных актов, регламентирующих деятельность различных субъектов управления в сферах занятости, формирования уровня жизни и социальной защиты населения.
8. Программный механизм — включение различных муниципальных образований (в первую очередь, кризисных) в федеральные и региональные программы, способствующие повышению занятости, уровня жизни и социальной защите населения.
Социальная инфраструктура объединяет в своем составе: жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение, образование, культуру и искусство, физкультуру и спорт, торговлю и общественное питание, бытовые услуги. Целесообразное разделение функций по управлению ими между органами власти различных уровней определяется главным критерием функционирования социальной сферы — улучшением условий жизни населения.
На муниципальном уровне услуги социальной сферы доводятся непосредственно до потребителя. На федеральном уровне и на уровне СФ создаются условия для такого доведения. Для этого на федеральном уровне должны быть определены роль и приоритеты федеральной власти в обеспечении жильем и услугами всех этих отраслей. Воплощением их должны стать федеральная концепция развития отраслей социальной сферы и гарантируемые государством минимальные социальные стандарты, реализуемые на уровне муниципальных образований как часть стратегии комплексного развития территории.
Разделение функций между уровнями власти будет рассмотрено нами на примере отраслей жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ), здравоохранения и образования.
Вхождение в рынок обострило проблему обеспечения услугами ЖКХ. Резкое снижение темпов жилищного строительства, сокращение возможностей предоставления муниципального жилья, отсутствие приемлемой для населения системы предоставления долгосрочных кредитов на приобретение жилья, рост тарифов на услуги ЖКХ потребовали реформирования отрасли. Оно направлено на переход от бюджетного дотирования ЖКХ к оплате его потребителями при обеспечении социальной защиты малообеспеченных семей и экономическом стимулировании качества обслуживания.
В этих условиях на федеральном уровне определяется жилищная политика и устанавливаются минимальные социальные стандарты площади жилья, доли платежей граждан в затратах на ЖКХ и допустимой доли их в семейном бюджете. Устанавливаются также льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг для определенных групп населения (инвалиды войны, военнослужащие и др.) из средств федерального бюджета.
На уровне субъекта РФ разрабатываются региональные программы реформирования жилищно-коммунального хозяйства, аккумулируются материально-финансовые ресурсы для перехода на новую систему оплаты жилья и услуг ЖКХ. Однако при отклонении региональных нормативов от федерального стандарта недостающие финансовые ресурсы должны обеспечиваться за счет собственных средств СФ.
Органы местной власти должны обеспечивать реализацию права граждан на жилье и на предоставление в необходимом объеме услуг жилищно-коммунального хозяйства. С этой целью ими осуществляются учет и распределение жилищного фонда, решаются вопросы его реконструкции и ремонта, обеспечивается возможность найма жилых помещений, организации жилищного строительства за счет бюджетных средств и внебюджетных фондов, а также на долевых началах с последующей передачей жилья гражданам путем продажи, аренды и найма. Органы местного самоуправления решают также вопросы отвода земель и предоставления прав на строительство.
На уровне муниципального образования планируются необходимые объемы услуг жилищно-коммунального хозяйства, определяются дотации на возмещение его убытков, регулируются цены и тарифы на предоставляемые услуги, организуются товарищества собственников жилья и т.д.
Проведение экономической реформы в Российской Федерации сопровождается ростом смертности, резким снижением продолжительности жизни, широким распространением таких заболеваний, как туберкулез, сифилис, корь, холера и др., с которыми наша медицина в прошлом успешно справлялась. Все это свидетельствует о неблагополучии в области здравоохранения. Также и в этой области многое зависит от четкого разграничения функций и ответственности между государственной, муниципальной и частной системами здравоохранения, между давно существующими и вновь созданными структурами, такими как фонды обязательного медицинского страхования.
Основными функциями федерального уровня являются определение политики в области здравоохранения, приоритетов реформирования отрасли. В федеральном бюджете должны быть предусмотрены необходимые финансовые средства для решения этих задач. Государство в лице федеральной власти в соответствии с Конституцией несет ответственность за предоставление всем жителям России равного права на получение гарантированного объема медицинской помощи. Важной задачей федерального уровня является также контроль за деятельностью фондов обязательного медицинского страхования (ОМС).
На уровне субъектов РФ организуется реализация федеральных программ охраны здоровья, разрабатываются свои целевые программы, изыскиваются финансовые и материальные ресурсы для их выполнения, устанавливаются региональные тарифы на медицинские услуги в системе ОМС, выделяются субсидии городам и районам, осуществляется контроль за деятельностью государственных медицинских учреждений, лицензирование и аккредитация медицинских учреждений, организуется подготовка медицинского персонала. По согласованию с государственными и муниципальными учреждениями здравоохранения региона приобретается особо дорогостоящее оборудование, оказывается методическая, организационная, финансовая и иная помощь. Финансирование медицинской помощи на уровне базовой программы осуществляется при этом через бюджетные средства и фонды ОМС (Федеральный и территориальные) в соотношении примерно 50%:50%.
На муниципальном уровне осуществляются планирование, организация, регулирование и контроль деятельности местных органов здравоохранения и медицинских учреждений; оказывается медицинская помощь на уровне минимальных стандартов; создаются условия для деятельности медицинских учреждений различных форм собственности и организационно-правового статуса; устанавливаются дополнительные налоги и льготы, стимулирующие развитие здравоохранения; разрабатываются и принимаются местные нормативы финансирования здравоохранения и формируются соответствующие расходные статьи местных бюджетов и фондов; строятся здания и сооружения учреждений здравоохранения, обустраиваются прилегающие к ним территории; осуществляется контроль условий аренды учреждениями здравоохранения зданий, помещений и других объектов собственности.
Переход к новым условиям хозяйствования потребовал изменения сложившейся системы образования. При этом решение многих вопросов организации образовательного процесса передано на места.
На федеральном уровне определяется государственная политика в сфере образования; формируется концепция среднего общего образования как базового для получения профессионального образования и подготовки к самостоятельной жизни; разрабатываются государственные образовательные стандарты; создается нормативно-правовая база альтернативных форм обучения; организуется подготовка педагогических кадров; финансируется и контролируется деятельность государственных образовательных учреждений.
Субъекты РФ осуществляют региональную политику образования, разрабатывают необходимые для этого нормативно-правовые и организационно-методические документы; устанавливают региональные нормативы образования (на уровне не ниже федеральных); оказывают материально-финансовую, методическую и иную помощь учреждениям народного образования в районах и городах; определяют их потребности в педагогических кадрах и обеспечивают условия для подготовки и переподготовки работников системы образования; организуют лицензирование и аккредитацию образовательных учреждений.
Основной функцией местных органов является организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, общего и профессионального образования. Они проводят в жизнь государственную и региональную политику в области образования, обеспечивают гражданам, проживающим в данной местности возможность обязательного основного общего образования и выбора общеобразовательного учреждения; принимают местные нормативы финансирования образования и формируют бюджет, обеспечивающий их реализацию. Местные органы могут устанавливать дополнительные налоги и льготы, стимулирующие развитие образования, следят за использованием помещений муниципальных образовательных учреждений по прямому назначению.
ИНЖЕНЕРНАЯ ИНФРАСТРУКТУРА, ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕ И ОХРАНА ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
Одной из основных функций МС является создание для жителей муниципальных образований благоприятной среды обитания. Это и формирование искусственной, собственно городской среды, отвечающей нормативам и стандартам, и сохранение в пределах города качественной природной среды, поддержание нормальной экологической обстановки. Сюда же относится и развитие инженерной инфраструктуры как необходимого условия качественного воспроизводства населения и хозяйства.
Конкретно речь идет об оснащении жилого фонда электричеством, канализацией, водопроводом, отоплением, горячей водой, ваннами, газовыми или электрическими плитами; развитии и поддержании необходимых для этого уличных и внутридворовых сетей и специальных инженерных сооружений — водопровода и канализации, ТЭЦ, котелен, газораспределительных и электрораспределительных подстанций; внутригородской дорожной сети, скверов и парков; свалок и полигонов для городских отходов.
В области экологии и природопользования эти функции реализуются путем санитарной очистки города, слежения за выбросами и сбросами загрязнений, проведения природоохранных мероприятий, контроля за соответствием планировочной организации города, утвержденной архитектурно-градостроительной документации. Город несет ответственность за воспроизводство на своей территории почвенного и растительного покрова, пресной воды и атмосферного воздуха.
Важнейшим инструментом регулирования природопользования является территориальная организация. На территории муниципального образования могут одновременно осуществляться такие разнонаправленные виды деятельности, как промышленное, хозяйственно-бытовое и питьевое водоснабжение и сброс неочищенных промышленных стоков, добыча полезных ископаемых и захоронение отходов, вывоз бытового и промышленного мусора на загородные полигоны-свалки и контроль за санитарным состоянием близлежащих сельских поселков, использование земель на нужды сельского хозяйства и организация отдыха, лесоразведение и заготовка древесины и другие. Регулирование всех этих видов деятельности осуществляется путем разработки градостроительных документов, в состав которых обязательно входят разделы по охране окружающей среды и природопользованию. Контроль за их выполнением возложен на местные органы. Они отвечают за воспроизводство на своей территории полноценной среды обитания.
Разграничение этих функций между различными уровнями управления имеет несколько аспектов — территориальный, правовой и технологический. Рассмотрим их последовательно.
Административное деление территории сформировано сейчас по принципу “матрешки”: территория любого населенного пункта является одновременно составной частью территории административного района, район — области, а последняя — Федерации в целом. Все эти уровни обладают по отношению к местной территориальной единице определенными функциями управления. При этом границы и размеры природных объектов далеко не всегда повторяют очертания внутриобластного административного деления и территорий местного самоуправления. А крупные природные системы типа бассейна Волги вообще входят в состав большого количества СФ. То же можно сказать о подсистемах инженерной инфраструктуры, входящих в межрегиональные магистральные сети “РАО Газпром” и “РАО ЕС России”, холдинга “Связьинвест”. Все это требует адекватного регулирования на разных уровнях и согласования их действий.
Определение правовых основ регулирования отношений в области охраны природы — компетенция Федерального Собрания Российской Федерации. К его же ведению относится определение полномочий, организации и порядка деятельности в этой области различных органов управления. Исключительной компетенцией Федерального Собрания является и установление правового режима зон чрезвычайной экологической ситуации и экологического бедствия.
Правительство РФ устанавливает порядок разработки и утверждения экологических нормативов, определения платы за пользование природными ресурсами и загрязнение окружающей среды, образования и использования федерального внебюджетного экологического фонда. Комитет по охране окружающей среды и природных ресурсов РФ утверждает нормативы и правила использования природных ресурсов и охраны окружающей среды.
К компетенции СФ относятся:
запрещение строительства экологически вредных объектов;
выдача разрешений на право использования природной среды, на объемы выбросов и сбросов, размещение, переработку, складирование и захоронение отходов.
На местном уровне выдаются разрешения на отдельные виды природопользования. Так, в крупных городах, имеющих комитеты охраны природы, могут устанавливаться объемы выбросов и сбросов загрязняющих веществ, захоронения токсичных отходов.
В основе разделения функций между уровнями власти по поводу этих предметов ведения лежат различия целей управления, обусловленные масштабом стоящих перед ними задач воспроизводства. Так, более общие стратегические интересы страны являются, по преимуществу, прерогативой федеральных государственных органов, учитывающих в своей деятельности точки зрения СФ. Тактика охраны природы с учетом региональных особенностей и возможностей вырабатывается и осуществляется на областном уровне. Проблемы конкретных территориальных общностей людей, живущих в муниципальных образованиях, решаются на уровне местного самоуправления — при помощи субъектов Федерации, а иногда и с участием федеральных органов.
Сами задачи также имеют определенный территориальный масштаб. Так, обеспечение горячей водой (работа котельных, теплосетей) — более локальная (типично городская) проблема, чем обеспечение электроэнергией. Последняя может решаться на уровне области (при наличии на ее территории необходимых мощностей). Примером “крупнорегиональной” проблемы может служить газоснабжение. Ее решение зависит, в основном, от развития газодобывающей отрасли, сконцентрированной в одном регионе — Тюменском.
Жесткость регулирования зависит и от степени настоятельности соответствующих потребностей. Так, обеспечение населения газом и электроэнергией является жизненно необходимым, а отключение от их сетей социальных объектов запрещено указом Президента. В отличие от этого телефонная связь, не являющаяся предметом первой необходимости, может развиваться на коммерческой основе, обслуживая (как правило) платежеспособных клиентов.
Сложность разделения функций между уровнями определяется многообразием связей между различными субъектами управления и хозяйственной деятельности. Так, проблемами природопользования кроме трех уровней власти, каждый из которых делится, в свою очередь, на законодательную и исполнительную, занимаются все министерства и предприятия, работающие в области добычи и переработки природного сырья. Это горнодобывающая и химическая промышленность, промышленность строительных материалов, металлургия, топливно-энергетический комплекс. Сюда же относятся комитеты охраны окружающей среды и природных ресурсов, геологии, государственного горного надзора, водного хозяйства. При этом одни и те же ресурсы могут использоваться предприятиями различных форм собственности, на которые местные органы власти могут иметь очень ограниченные рычаги влияния, хотя именно от их работы в решающей степени зависит экологическая обстановка в городе.
И все же в управлении деятельностью предприятий, добывающих полезные ископаемые, существует некоторая определенность, распространяющаяся и на разделение их платежей между бюджетами различных уровней. В отношении других предметов ведения необходимы дополнительные акты и инструкции, определяющие контрольные функции местных органов в области охраны природы.
В области магистральной инфраструктуры цели и задачи различных уровней могут быть определены более четко. Так, дороги и органы, следящие за их эксплуатацией, делятся на федеральные, внутриобластные и местные. Внутригородские сети жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) подчинены местным органам. В то же время объемы водо-, энерго- и газопотребления регулируются по территориально-отраслевому принципу: для используемых при этом межрегиональных бассейновых уровней соответствующих административных уровней просто не существует.
Для успешного управления и развития инженерной инфраструктурой необходимо, чтобы муниципалитет сохранял права собственности на жизненно важные объекты коммунального хозяйства (водозаборы, станции подготовки воды и т.п.). Сохранение муниципальной собственности на инфраструктуру и земельные участки под ее развитие является одной из гарантий успешного выполнения городом своих функций.
Таким образом, разграничение полномочий между уровнями управления во многом предопределяется спецификой соответствующих видов хозяйственной деятельности. При этом один из них может являться определяющим, а другие — участвующими. С ними либо согласовывают совместные действия, либо, в той или иной степени, учитывают их интересы.
Способность местной власти исполнять свои функции существенно зависит от ее финансовой самостоятельности. Такой самостоятельностью обладают, в лучшем случае, крупные города, областные центры и города, промышленность которых выпускает продукцию, пользующуюся спросом на рынке (такие как Тольятти). В большинстве муниципальных образований большая часть бюджета дотируется из области. Соответственно, и значительную часть их обязанностей областной уровень также берет на себя, либо оказывает местным властям содействие в их исполнении. Особенно это относится к поддержанию таких дотационных сфер, как коммунальное хозяйство и инженерная инфраструктура. В них дотируются не только текущий и капитальный ремонт, но и льготы по оплате коммунальных услуг населением и организациями здравоохранения и просвещения.
Формирование в городах собственных бюджетов развития все еще остается делом будущего. Поэтому инвестирование инженерной инфраструктуры еще долго будет оставаться прерогативой областного уровня. То же можно сказать и об осуществлении местными органами функций экологического контроля. Ведь для этого необходима контрольно-измерительная аппаратура (которой еще не в полной мере оборудованы даже областные комитеты охраны окружающей среды) и право доступа на территорию крупных промышленных предприятий, которое “де-факто” имеет только областной уровень.
В случаях чрезвычайной экологической ситуации в городе принимаются специальные программы экологической реабилитации. Они согласовываются и утверждаются на областном и федеральном уровнях и осуществляются на основе смешанного финансирования по бюджетам всех трех уровней, а также за счет средств предприятий и областных фондов охраны окружающей среды.
Как уже отмечалось, разграничение полномочий между уровнями управления в сферах природопользования и инженерной инфраструктуры определяется их хозяйственной спецификой. Определяющим в их воспроизводственном процессе оказывается, как правило, областной уровень. Именно на нем достигается наибольший эффект от развития инженерной инфраструктуры территории как единого целого. Для него же созданы и необходимые правовые основы такого развития. Только с позиций единства области могут быть сбалансированы интересы муниципальных образований, как уже работающих достаточно эффективно, так и тех, которые в силу сложившейся специфики хозяйства еще не до конца вписались в рыночные отношения.
Развитие таких сфер, как электроэнергетика, газоснабжение, водопользование, транспорт, требует создания крупных инфраструктурных объектов межрайонного значения, обслуживающих сразу многие поселения. Поэтому именно на областном уровне организуются межрайонные и междугородние перевозки, формируется система связей между отдельными населенными пунктами.
Основной контроль за загрязнением воздушной и водной среды также целесообразно сосредоточить на уровне области. Это особенно важно для городских агломераций, в которых остро стоит проблема учета и снижения трансграничного переноса его между городами. Практически невозможен на муниципальном уровне контроль за крупными предприятиями с участием федеральной собственности. Нельзя сбрасывать со счетов и уже упоминавшуюся проблему обеспечения комитетов охраны природной среды дорогостоящей спецтехникой.
Правда, в некоторых особо крупных и финансово независимых городах складываются сейчас условия для выполнения некоторых функций, которые до сих пор исполнялись, как правило, только на областном и федеральном уровнях. Юридическую базу для этого создает статья 5 закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, согласно которой субъект Федерации имеет право наделять органы местного самоуправления отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации, передавая им материальные и финансовые средства, необходимые для осуществления этих функций, при сохранении контроля за их реализацией.
Так, в Самарской области в городах Самаре, Тольятти, Отрадном и Нефтегорске созданы городские комитеты охраны природы, которым областной комитет передал свои функции по сбору платежей за загрязнение окружающей среды во внебюджетный экологический фонд, причем не только в части, остающейся в распоряжении города, но и в части сбора средств, перечисляемых в областной и федеральные фонды. Это стало возможным благодаря соответствующему нормативно-правовому обеспечению на уровне области и созданной в этих городах материально-технической базе местных комитетов. Существенно и то, что финансирование соответствующих аппаратов управления осуществляется не только за счет областного комитета охраны среды, но и при активной поддержке местных бюджетов.
Возможность делегирования государственных функций на уровень местного самоуправления предусматривают и отдельные “видовые” федеральные законы, регламентирующие природопользование (например, Водный кодекс РФ от 16.11.95 г., №167, статья 68). Другим примером делегирования функций может служить Федеральная программа экологической реабилитации территории города Чапаевска. Здесь специальным решением федеральных природоохранных органов создана дирекция по реализации и контролю за осуществлением программы, финансирование которой осуществляется по всем трем уровням управления как за счет бюджетных средств, так и за счет внебюджетного экологического фонда и средств предприятий.
Таким образом, система взаимодействия между различными уровнями управления в сфере охраны природы и экологии выстраивается из следующих позиций:
1) определение уровня, на котором принимаются решения (феде-ральный, субъектов РФ, местный);
2) принятие решений прямого действия или, наоборот, требующих дополнительного утверждения на вышестоящем или на более низких уровнях;
3) определение процедуры подготовки соответствующих постановлений (какой уровень выступает инициатором, с какими инстанциями проводить согласование);
4) технология осуществления принятых документов: являются ли закрепленные в них роли обязательными? кто и на каких началах выступает в качестве инвестора, заказчика, подрядчика? каковы гарантии выполнения ими своих обязательств?
Функции территориальной организации, регулирования природопользования и природоохранной деятельности обеспечиваются средствами архитектурно-градостроительного проектирования и социально-экономического прогнозирования. Для этого представительные органы местного самоуправления при помощи научных и проектных организаций разрабатывают и принимают генпланы и программы развития муниципальных образований. При этом учитываются интересы комплексного развития области и Российской Федерации в целом.
Другим элементом механизма развития является территориальная координация местными органами субъектов хозяйственной деятельности. В условиях Самарской области основными направлениями такой координации стала реализация природоохранных программ и программ реабилитации здоровья населения в городах с экстремальными экологическими условиями.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации, полномочия различных уровней государственной власти в сфере землепользования должны быть определены в федеральном законе, регулирующем земельные отношения (Земельном кодексе РФ). Но он до сих пор еще не утвержден. С учетом особенностей данной сферы целесообразно следующее разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и СФ.
К полномочиям федерального органа законодательной власти можно отнести:
принятие Земельного кодекса и других федеральных законов, в соответствии с которыми органы законодательной власти СФ принимают законы и иные нормативные акты, регулирующие земельные отношения;
установление порядка отнесения земель к федеральным и порядка распоряжения и управления ими;
определение специального режима для отдельных категорий земель;
утверждение единых принципов платы за землю и регистрации прав на земельные участки в порядке ведения государственного земельного кадастра.
К компетенции Правительства Российской Федерации относятся:
принятие правовых актов в соответствии с законодательными актами Российской Федерации, регулирующими земельные отношения;
территориальное планирование землепользования;
установление границ особо охраняемых территорий федерального значения;
распоряжение и управление (изъятие и предоставление, перевод из одной категории в другую, изменение целевого назначения) землями федерального значения;
выкуп земель, находящихся в частной или муниципальной собственности, для федеральных нужд;
организация государственного контроля за использованием и охраной земель, ведение землеустройства, государственного земельного кадастра и мониторинга земель, лицензирование землеустроительных работ;
разработка и реализация федеральных и межгосударственных программ повышения плодородия, использования и охраны почв;
разрешение спорных земельных вопросов между СФ, защита прав собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов;
иные полномочия, вытекающие из федеральных законов.
К полномочиям органов законодательной власти СФ целесообразно отнести:
принятие законов и иных нормативных актов, регулирующих земельные отношения в соответствии с Конституцией РФ, земельным законодательством, другими законами Российской Федерации, Конституциями и уставами СФ;
утверждение порядка отнесения земель к государственной, муниципальной и частной собственности;
определение территорий с особым режимом землепользования, порядка установления и изменения их границ;
установление минимальных и максимальных размеров земельных участков для ведения крестьянских (фермерских) хозяйств, коллективного садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства;
установление платы за землю;
утверждение порядка распоряжения и управления землями субъектов РФ;
утверждение и изменение границ административно-территориальных и муниципальных образований при обязательном учете мнения проживающего в них населения;
утверждение региональных программ рационального использования и охраны земельных ресурсов и порядка их финансирования из бюджета СФ;
установление порядка перевода земель из одной категории в другую;
установление порядка ведения дополнительной земельно-кадастровой документации, позволяющей учесть местные условия;
иные вопросы регулирования земельных отношений.
Полномочия органов исполнительной власти СФ должны включать:
принятие правовых актов в соответствии с законами Российской Федерации, законами и иными нормативными актами ее субъектов;
управление земельными ресурсами, территориальное планирование их использования и зонирования;
разработку и выполнение региональных программ повышения плодородия почв, рационального использования и охраны земельных ресурсов;
перевод земель из одной категории в другую (кроме земель федерального значения);
организацию землеустройства, ведение земельного кадастра, мониторинга земель; организацию государственного контроля за их использованием и охраной;
распоряжение (изъятие и предоставление) земельными участками, находящимися в государственной собственности;
государственную регистрацию прав на земельные участки;
выкуп земель для нужд СФ;
разрешение земельных споров и отмену неправомерных решений органов МС;
участие в рассмотрении и утверждении генеральных планов городов, поселков и сел для учета интересов соседних поселений и планов территориального развития СФ;
иные полномочия в соответствии с федеральными законами, Конституциями, уставами и законами СФ.
К компетенции органов МС относятся:
принятие правовых актов, регулирующих земельные отношения на подведомственных им территориях при условии их соответствия законодательству Федерации и ее субъектов;
планирование землепользования;
организация разработки проектной документации по планировке и застройке территорий;
утверждение генеральных планов городов, поселков и сел; регламентация использования земельных участков специального назначения;
распоряжение и управление (изъятие и предоставление, перевод из одной категории в другую, изменение целевого назначения) муниципальными землями;
выкуп земель, находящихся в частной и федеральной собственности или в собственности СФ для муниципальных нужд;
организация контроля за использованием и охраной земель;
организация разработки и реализации местных программ по обустройству территорий и повышению плодородия почв;
разрешение споров между землепользователями.
Землепользование — особая сфера хозяйственной деятельности, включающая учет и оценку земель, определение эффективных форм земельной собственности, управление развитием земельных отношений и использованием земель для хозяйственных целей. В процессе землепользования возникают экономические отношения между СФ и органами МС по поводу владения, пользования и распоряжения земельными участками. Критериями эффективности этих отношений являются рост дохода от земель, вовлеченных в хозяйственный оборот, повышение их стоимости, сохранение ценных природных ландшафт
studopedia.su - Студопедия (2013 - 2024) год. Все материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления читателями и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав!Последнее добавление
