Коллективные субъекты административно-процессуального права

Среди участников административного процесса особое место занимают органы исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ.

Как носители государственно-властных полномочий органы исполнительной власти непосредственно или опосредованно являются участниками всех без исключения производств, составляющих в совокупности административный процесс. Иначе говоря, ни одно административно-процессуальное правоотношение не обходится без участия соответствующего органа исполнительной власти либо его официального представителя. В одних производствах (например, по рассмотрению жалоб граждан в сфере государственного управления) обязаны участвовать практически все органы исполнительной власти (согласно ст. 33 Конституции Российской Федерации, граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления). В других (например, в производстве по делам об административных правонарушениях) – участвовать могут только те органы исполнительной власти и их представители, которым это право специально предоставлено законом (например, налагать административные наказания в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях).

На федеральном уровне систему органов исполнительной власти и, следовательно, субъектов административно-процессуальных правоотношений, образуют:

— Правительство Российской Федерации;

— федеральные министерства;

— иные федеральные органы исполнительной власти.

Правовой статус Правительства Российской Федерации определяется гл. 6 Конституции Российской Федерации (ст. 110-117), Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2 - ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Основным документом, устанавливающим правила организации деятельности Правительства РФ по реализации его полномочий, является Регламент Правительства РФ, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260.

Деятельность Правительства Российской Федерации осуществляется по ряду направлений, среди которых ярко выраженный процессуальный характер имеет направление, связанное с принятием постановлений, т. е. с производством по принятию нормативных актов государственного управления — одного из специфичных производств в административном процессе.

Важным направлением процессуальной деятельности Правительства является его законопроектная деятельность.

Для обеспечения деятельности Правительства Российской Федерации и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти принятых ими решений существует аппарат Правительства, действующий на основе Положения о нем, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260.

Процессуальная сторона деятельности Аппарата определяется его участием в ряде административных производств. Наиболее значимыми среди них являются:

- подготовка проектов постановлений и распоряжений Правительства, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, а также проектов федеральных законов, международных договоров Российской Федерации и других актов;

- рассмотрение поступивших в Правительство парламентских запросов, запросов членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, подготовка по ним проектов поручений Председателя Правительства и его заместителей, направление обращений членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, комитетов и комиссий палат Федерального Собрания в соответствующие органы исполнительной власти для рассмотрения и ответа;

- подготовка заключений, поправок к законопроектам и официальных отзывов Правительства на проекты федеральных законов, поступающих от субъектов права законодательной инициативы и Государственной Думы Федерального Собрания;

- рассмотрение поступивших из судов в Правительство документов и подготовка проектов поручения Председателя Правительства и его заместителей о представлении в суде интересов Правительства;

- рассмотрение обращений граждан и писем организаций, адресованных в Правительство, и подготовка предложений по решению поставленных в них вопросов, направление этих обращений и писем в соответствующие органы исполнительной власти для рассмотрения и принятия мер;

- проведение протокольных мероприятий Правительства;

- ведение делопроизводства, соблюдение режима секретности и защиту сведений, составляющих государственную тайну, и иной охраняемой информации.

Известную роль в деятельности Правительства Российской Федерации играют образуемые им координационные органы, именуемые комиссиями, а также органы совещательные, именуемы е советами.

Комиссии образуются для обеспечения согласованных действий заинтересованных органов исполнительной власти при решении определенного круга вопросов. В качестве примера можно назвать Комиссию Правительства по вопросам агропромышленного комплекса, образованную постановлением Правительства от 12 декабря 2000 г., Комиссию Правительства по законопроектной деятельности и др.

Советы при Правительстве Российской Федерации образуются для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки соответствующих предложений рекомендательного характера. Например, Совет по вопросам подготовки проектов приоритетных нормативных актов в экономической сфере (образован 19 сентября 1997 г.), Совет по предпринимательству при Правительстве Российской Федерации (образован 5 августа 2000 г.) и др.

Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти. Основы правового статуса этой группы участников административного процесса закреплены Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации», указами Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», от 12 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти», другими актами, в том числе Положениями о соответствующих федеральных органах исполнительной власти. К иным федеральным органам исполнительной власти относятся федеральные службы и федеральные агентства.

В соответствии со ст. 77 Конституции Российской Федерации система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Основные стороны организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации закреплены в ряде нормативных правовых актов, к числу которых, например, относятся: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», другими федеральными законами, конституциями республик, уставами других субъектов Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Своеобразное место в системе участников административного процесса на уровне субъектов Российской Федерации занимают полномочные представители Президента Российской Федерации в семи федеральных округах, объединивших все 88 субъектов Российской Федерации. Этот институт в его современном виде создан по Указу Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе».

Осуществляя возложенные на него функции и реализуя предоставленные права, полномочный представитель определенным образом участвует в тех или иных производствах административного процесса. Так, например, он имеет право направлять на рассмотрение федеральных органов государственной власти, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, руководителей организаций, находящихся в пределах федерального округа, и должностных лиц жалобы и обращения граждан; вносить в соответствующие федеральные органы исполнительной власти предложения о поощрении руководителей их территориальных округов, находящихся в пределах федерального округа и в необходимых случаях применять к ним меры дисциплинарного воздействия.

Названным Указом утвержден перечень из семи федеральных округов, куда входят: Центральный (Москва); Северо-Западный (Санкт-Петербург); Северо-Кавказский (Ростов-на-Дону); Приволжский (Нижний Новгород); Уральский (Екатеринбург); Сибирский (Новосибирск); Дальневосточный (Хабаровск).

К субъектам административно-процессуального права относятся государственные служащие.

В общем плане есть основания различать две разновидности государственной службы — гражданскую, а также военную и к ней приравненную.

Гражданская государственная служба, в свою очередь, подразделяется на федеральную государственную службу и государственную службу субъектов Федерации. Основы правового положения государственных служащих этих разновидностей государственно-служебной деятельности установлены Конституцией Российской Федерации (п. 4 ст. 32, п. «т» ст. 71), Федеральным законом от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», Федеральным законом от 21 июля 1997 г. «О службе в таможенных органах Российской Федерации» и др.

К этой категории государственно-служебной деятельности примыкает ряд разновидностей ведомственной государственной службы, регулируемых соответствующими законодательными и иными нормативными правовыми актами.

Что касается военной и к ней приравненных видов государственной службы, то они регулируются соответствующей системой федеральных законов и иных нормативных правовых актов, к которым, в частности, относятся: федеральные законы — от 28 марта 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе» и от 27 мая 1998 г. «О статусе военнослужащих», Указ Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. «Положение о порядке прохождения военной службы», постановления Правительства Российской Федерации от 1 июня 1999 г. «Положение о призыве на военную службу граждан Российской Федерации», от 31 декабря 1999 г. «Положение о подготовке граждан Российской Федерации к военной службе».

Особенность статуса рассматриваемой категории субъектов обусловлена самим характером должностных полномочий — прав и обязанностей различных категорий гражданских государственных служащих. Известно, что в отличие от других видов трудовой деятельности, например, производственной работы, труд определенной части государственных служащих связан в большей или меньшей степени с реализацией юридически властных полномочий. Следовательно, определенная группа государственных служащих осуществляет деятельность достаточно ясно выраженного юридического характера. Именно поэтому отечественная административно-правовая наука давно уже говорит о необходимости использования прежде всего юридического критерия при классификации государственных служащих.

В принципе, с небольшими модификациями, отечественная административно-правовая наука исходит из того, что по юридическим свойствам выполняемой ими деятельности государственные служащие подразделяются на три группы.

Первую группу можно условно назвать «обслуживающий персонал». В нее входят многочисленные государственные служащие, в том числе и обладающие глубокими профессиональными знаниями (например, эксперты, специалисты и т. д.). Характерным для деятельности этой категории государственных служащих является то, что они не наделены правом принимать самостоятельные юридические решения. Их деятельность тем не менее — совершенно необходимое предварительное условие принятия таких юридических решений, входящих в круг служебных полномочий и обязанностей второй, более узкой группы государственных служащих — должностных лиц.

В науке административного права имеется немало интересных высказываний, касающихся определения общего понятия должностного лица. Наиболее удачной представляется формулировка, предложенная еще в конце 40-х годов Ц.А. Ямпольской: «Должностными лицами называются служащие, имеющие право совершать служебные юридические действия». Иначе говоря, речь идет о таких действиях, которые обусловлены служебным статусом данного государственного служащего и влекут юридические последствия для других субъектов, в том числе, разумеется, и для участников административного процесса.

Третью группу государственных служащих, причем, с моей точки зрения, группу самостоятельную, составляют представители власти. Это — государственные служащие, которые действуют в соответствующих органах государственной власти — законодательной, исполнительной и судебной, — и имеют право выступать от имени органа государственной власти. Представители власти — это группа служащих, которая действует исключительно в органах государственной власти, в отличие от иных категорий государственных служащих, которые функционируют, выполняя служебные обязанности, в государственных предприятиях, учреждениях, организациях и которых Закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» не считает государственными служащими.

Многочисленную группу субъектов административно-процессуального права образуют исполнительные органы местного самоуправления.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, пользования, владения и распоряжения муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдумов, выборов и других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления в городских и сельских поселениях, на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.

Система органов местного самоуправления определяется населением соответствующей территории. В пределах своих полномочий местное самоуправление самостоятельно, а его органы не входят в систему органов государственной власти. При этом органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Данное обстоятельство является одной из основ функционирования института местного самоуправления, поскольку закреплено ст. 12 Конституции Российской Федерации, находящейся в главе, определяющей основы конституционного строя. В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на определенной территории, на неизбежном взаимодействии жителей этой территории. Поэтому местное самоуправление является одним из фундаментальных основ российской системы народовластия.

Конституционные нормы о местном самоуправлении получили развитие и конкретизацию в ряде федеральных и региональных законов. К их числу, например, относятся: федеральные законы от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»; Указ Президента Российской Федерации от 29 октября 1993 г. «Об утверждении основных положений о выборах в органы местного самоуправления».

Таким образом, местное самоуправление – это институт, охватывающий большое число российских граждан, занимающих различные должности, предусмотренные федеральным и региональным законодательством и, следовательно, являющихся участниками административного процесса.

Традиционную и весьма многочисленную группу субъектов административно-процессуального права, представляют предприятия и учреждения различных форм собственности.

Предприятиями обычно называют самостоятельные хозяйствующие структуры, создаваемые для различного рода производственной деятельности, имеющие в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество. В целом можно сказать, что предприятие — это определенного рода организация, имеющая своим назначением удовлетворение материальных потребностей общества.

Основы правового статуса предприятий, в том числе и как участников соответствующих административных производств, закреплены в ряде федеральных законов, прежде всего в Гражданском кодексе Российской Федерации. В гл. 4 ГК, посвященной юридическим лицам, начиная с § 2 «Хозяйственные товарищества и общества», содержатся нормы, регулирующие основные стороны организации и деятельности хозяйствующих структур, их взаимоотношений с другими субъектами (ст. 66-115 ГК РФ).

К их числу ГК относит: хозяйственные товарищества и общества; полное товарищество; товарищество на вере; общество с ограниченной ответственностью; акционерное общество (открытое и закрытое); производственные кооперативы; государственные и муниципальные унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, основанное на праве оперативного управления.

Многочисленность и многообразие предприятий делают актуальной задачу их классификации, которая позволяет выявить особенности соответствующей группы хозяйственных структур и тем самым оттенить их возможности как участников административного процесса. В литературе предлагается ряд критериев такой классификации:

а) по форме собственности, что характерно для нынешнего этапа развития экономики, предприятия подразделяются на частные, государственные, муниципальные, находящиеся в собственности общественных организаций;

б) по масштабам своей деятельности — федеральные, действующие на уровне субъекта Российской Федерации, местного значения;

в) по отраслям управления — промышленные, строительные, транспортные, сельскохозяйственные, связи, торговли, бытового обслуживания, жилищно-коммунальные и др.

Наряду с предприятиями важную роль в жизни государства и общества играют и другие участники административного процесса данной группы — учреждения. Это — структуры, выполняющие широкий спектр функций непроизводственного назначения, действуют во всех сферах государственного управления — экономической, социально-культурной, административно-политической и межотраслевой.

Для предприятий и учреждений как участников административного процесса характерно то, что они преимущественно участвуют в таких производствах, как производство по рассмотрению предложений и заявлений граждан и обращений организаций в сфере управления; по рассмотрению жалоб граждан, регистрационном, лицензионном и иных производствах.

К числу субъектов административно-процессуального права относятся также общественные объединения. Согласно ст. 30 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется.

Никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребывание в нем.

На этой основе действует ряд нормативных правовых актов федерального уровня, к которым относятся: федеральные законы — от 11 июля 2001 г. «О политических партиях», от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях», от 28 июня 1995 г. «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений», от 11 августа 1995 г. «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», от 12 января 1996 г. и многие другие.

Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения. Право граждан на создание общественных объединений реализуется как непосредственно путем объединения физических лиц, так и через юридические лица — общественные объединения.

Законодательство различает два вида общественных структур. К первому виду относятся политические общественные объединения, среди которых центральное место занимают политические партии. Ко второму — неполитические общественные объединения.

В соответствии с законом политическая партия — это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

Не допускается деятельность политических партий и их структурных подразделений в органах государственной власти и органах местного самоуправления (за исключением законодательных, представительных органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления), в Вооруженных Силах Российской Федерации, в правоохранительных и иных государственных органах, в аппаратах законодательных, представительных органов государственной власти, в государственных организациях. Запрещается вмешательство политических партий в учебный процесс образовательных учреждений.

В области взаимоотношений государства и политических партий Федеральный закон от 11 июля 2001 г. «О политических партиях» запрещает вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность политических партий, равно как и вмешательство политических партий в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц.

Ко второму виду относятся общественные объединения неполитического характера. Действующее законодательство предусматривает следующие организационно-правовые формы объединений данного вида:

Общественная организация — основанное на членстве общественное объединение, созданное на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан.

Общественное движение — состоящее из участников и не имеющее членства массовое общественное объединение, преследующее социальные и иные общественно полезные цели, поддерживаемые участниками общественного движения.

Общественный фонд — один из видов некоммерческих фондов, представляющий собой не имеющее членства общественное объединение, цель которого заключается в формировании имущества на основе добровольных взносов, иных не запрещенных законом поступлений и использовании данного имущества на общественно полезные цели.

Общественное учреждение — не имеющее членства общественное объединение, ставящее своей целью оказание конкретного вида услуг, отвечающих интересам участников и соответствующих уставным целям указанного объединения.

Орган общественной самодеятельности — не имеющее членства общественное объединение, целью которого является совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы, направленное на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных целей и реализацией программ органа общественной самодеятельности по месту его создания.

Общественные объединения независимо от их организационно-правовой формы вправе создавать союзы (ассоциации) общественных объединений на основе учредительных договоров и (или) уставов, принятых союзами (ассоциациями), образуя новые общественные объединения. Правоспособность союзов (ассоциаций) общественных объединений как юридических лиц возникает с момента их государственной регистрации.

В зависимости от масштаба деятельности закон различает общероссийские, межрегиональные, региональные и местные общественные объединения.

Общественные объединения независимо от их организационно-правовых форм равны перед законом. Деятельность общественных объединений основывается на принципах добровольности, равноправия, самоуправления и законности. Общественные объединения свободны в определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов своей деятельности.

Деятельность общественных объединений должна быть гласной, а информация об их учредительных и программных документах — общедоступной.

Запрещаются создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной или религиозной розни.

Общественные объединения создаются по инициативе их учредителей — не менее трех физических лиц. Количество учредителей для создания политической партии, профессиональных союзов устанавливается законами об указанных видах общественных объединений.

Правоспособность общественного объединения как юридического лица возникает с момента государственной регистрации данного общественного объединения.

Что касается неполитических общественных объединений, то они вправе не регистрироваться в органах юстиции. В этом случае данное общественное объединение не приобретает прав юридического лица.

Помимо названных ранее, к иным субъектам административно-процессуального права относятся, прежде всего, те, которые входят в систему судебной власти. Основы правового положения этих властных структур установлены гл. 7 Конституции Российской Федерации, а также иными актами, к которым относятся: Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации»; Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. «О мировых судьях в Российской Федерации» и др.

Участниками административного процесса данной группы являются мировые судьи. В соответствии с законом мировой судья рассматривает дела об административных правонарушениях, отнесенные к его компетенции Кодексом РФ об административных правонарушениях. Следовательно, мировой судья участвует в производстве по делам об административных правонарушениях именно по тем делам, за которые законодательством предусмотрена административная ответственность физических лиц в виде административного ареста, т. е. по делам о наиболее серьезных административных правонарушениях.

Вместе с тем КоАП РФ включает в подведомственность мирового судьи рассмотрение дел об административных правонарушениях юридических лиц.

В этой связи необходимо отметить, что Федеральный закон «О мировых судьях в Российской Федерации» нуждается в дополнении. Дело в том, что передача мировому судье полномочий районных судов по рассмотрению определенных категорий дел об административных правонарушениях служит правильной цели: освободить районный суд — низовое звено федеральной судебной системы — от рассмотрения несвойственных ему дел об административных проступках и, следовательно, от обязанности рассматривать жалобы граждан на привлечение их к административной ответственности, что предусматривалось соответствующими нормативными актами.

Поэтому было бы целесообразно закрепить за мировыми судьями обязанность рассматривать подобного рода жалобы, освободив от этого районные суды. К сожалению, в законе такая норма отсутствует и жалобы по-прежнему направляются в районные суды, минуя мирового судью, что вряд ли можно признать целесообразным.

Дата добавления: 2013-12-13