Формирование конкурентных механизмов размещения государственных и муниципальных заказов

Как отмечают исследователи, современная система государственных закупок в России берет свое начало с Указа Президента РФ от 7 августа 1992 г. № 826 «О мерах по формированию Федеральной контрактной системы» и постановления Правительства РФ от 10 августа 1992 г. «О реализации Указа Президента РФ «О мерах по формированию Федеральной контрактной системы», «с принятием которых было ликвидировано Министерство торговли и материальных ресурсов РСФСР, и одновременно были учреждены «Федеральная контрактная корпорация «Росконтракт» и «Федеральная контрактная корпорация «Росхлебопродукт», которые не были наделены функциями государственного управления. Указанные корпорации становились обычными торгово-посредническими организациями, которым государство поручило производить государственные закупки по рыночным ценам»[83]. Правовая база по проведению торгов по госзаказу формировалась постепенно. «Принятие новой Конституции, в частности ее ст. 8 о единстве экономического пространства РФ и свободном перемещении товаров и финансовых средств, а также необходимость сотрудничества с мировыми финансовыми организациями (например, МВФ и Мировым банком) послужила отправной точкой в разработке законодательства в сфере государственных закупок, аналогичного странам с развитой рыночной экономикой. В 1994 г. был принят целый пакет документов по государственным закупкам…». Был, в частности, принят Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»[84]. К законодательным актам начального периода становления конкурентной системы размещения публичных заказов относится и Федеральный закон от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд», который, к сожалению, мало сочетался с вышеназванным базовым Федеральным законом № 60-ФЗ, что создавало дополнительные трудности для реализации контрактного механизма в агропродовольственной сфере.

Следующим шагом стало принятие нового Гражданского кодекса, в котором определяются понятие «государственных нужд», как потребности России или субъектов РФ, обеспечиваемые за счет средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, а также основные принципы заключения госконтрактов. Из-за невозможности длительного ожидания принятия нового федерального закона в сфере государственных закупок было решено основные положения будущего закона принять в виде президентского указа. 8 апреля 1997 г. Указом Президента № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» было утверждено Положение, определяющее порядок размещения заказов на закупки продукции для государственных нужд, в том числе: обязательные требования к поставщикам; оценка их квалификации; право заказчика на отстранение поставщика от участия в конкурсе; возможность предварительного квалификационного отбора и постквалификации; виды конкурсов и неконкурсные процедуры размещения заказов; порядок проведения конкурсов и процедуры обжалования. Эти правила имели важное значение для развития конкуренции среди претендентов на выполнение публичных заказов.

Таким образом, в более или менее полноценном виде институт конкурсных закупок вернулся в Россию на государственный уровень только приблизительно через 70 лет с принятием вышеназванного Указа Президента России. Как отмечают исследователи: «…началась новая история конкурсных торгов в России»[85].

Кратко заметим, что и Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ[86] содержит ряд положений, регламентирующих вопросы размещения государственного и муниципального заказов. Нормы БК РФ регулируют бюджетно-правовые аспекты публичных закупок и в меньшей степени касаются именно конкурентных аспектов института госзаказа. Преимущественно вопросы конкуренции регламентируются в законодательстве, определяющем процедуры размещения заказов, и в конкурентном праве.

В дальнейшем, после принятия вышеназванного Указа Президента России, не все в развитии эффективной системы размещения заказов складывалось благополучно, не все принимаемые впоследствии законодательные акты носили прогрессивный характер. Так, Федеральный закон от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» отбросил ситуацию к 1992 г. В результате допущенных неточностей в формулировках были усложнены и запутаны многие процедуры; ставилась под сомнение обязательность проведения конкурса, было резко ограничено число поставщиков, утеряны простые способы закупок, из сферы применения выпали все субъекты Федерации. В ряде положений Закона допускалась возможность отбора, оценки и принятия решения о победителе конкурса не только государственным заказчиком, но и организатором конкурса, по-прежнему в документе не было упоминания о муниципальных закупках.

Определенным образом недостатки Закона удалось компенсировать Федеральным законом от 9 октября 2002 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в закон РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»»[87], установившим антимонопольные требования к торгам, направленные на защиту интересов добросовестных предпринимателей – участников процедур размещения заказов. В новой редакции ст. 9 Закона о конкуренции 1991 г. устанавливала антимонопольные требования к проведению конкурса на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд и нужд местного самоуправления. Она запрещала создание преимущественных условий какому-либо из участников, координацию их действий, участие в конкурсе организаторов или аффилированных лиц, причем нарушение этих правил является основанием для признания конкурса недействительным.

В дальнейшем антимонопольные требования к торгам по публичным закупкам претерпевали изменения. Ряд важных новелл в области антимонопольных требований к торгам по публичным закупкам был установлен новым Федеральным законом от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Подчеркнем, что в силу ограниченных возможностей конкурентного законодательства в области госзаказа, которое не может заменить собой законодательство о размещении заказов, многие проблемы в данной области оставались нерешенным, многие пробелы и недостатки неустраненными, что явно не способствовало оздоровлению финансовой деятельности государства, обеспечению интересов бюджета, конкуренции и правомерных частных хозяйственных интересов в области размещения государственных и муниципальных заказов. Накопившиеся проблемы в сфере размещения заказов вызвали необходимость реформирования правового регулирования данного института.

Основной реформы регулирования публичных закупок стало принятие нового Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»[88] (далее – Закон о размещении заказов). Какие же проблемы волновали разработчиков данного Закона прежде всего? Как отмечают специалисты Федеральной антимонопольной службы (ФАС России) – одного из соразработчиков Закона о размещении заказов и контролирующего органа в сфере размещения заказов: «…действовавшее до 1 января 2006 года законодательство в сфере государственного и муниципального заказа не позволяло создавать условия для развития добросовестной конкуренции в сфере размещения государственных и муниципальных заказов, предоставляя практически не ограниченные возможности для злоупотреблений путем размещения заказов у «аффилированных» хозяйствующих субъектов»[89]. Прежнее законодательство создавало условия для коррупции и присвоения бюджетных средств частными лицами посредством злоупотреблений в сфере размещения государственных и муниципальных заказов. Специалисты ФАС России отмечали, что в Индексе восприятия коррупции (ИВК) Российская Федерация занимает 128-е место из 159, а для сравнения Колумбия – 56-е место! При этом в соответствии с аналитическим докладом аудиторско-консалтинговой компании ФБК доля честных открытых конкурсов в общем количестве процедур госзакупок не превышала 1%[90]. В целях ликвидации или минимизации многочисленных проблем системы размещения заказов вступивший в силу с 1 января 2006 г. новый Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» принципиально изменил существовавшую систему госзакупок[91], его положения в значительной степени направлены на решение задач обеспечения конкуренции при размещении государственных и муниципальных заказов. (Вопросы правового регулирования обеспечения конкуренции при размещении публичных заказов см. в Лекции 18.)

Такова краткая история становления, развития и формирования правового регулирования конкуренции и монополии в России на современном этапе.

[1] См.: Демкин А.В. Западноевропейское купечество в России в XVII в. Вып. I. М., 1994. С. 131–134.

[2] Наказ, данный Голове Ивану Зиновьеву и Ларечному Титу Емельянову. – О сборе померных пошлин (1681 г.) // Полное собрание законов Российской империи (ПСЗРИ). Том II. С 1676 по 1688 г. (От № 619 до 1357). Санкт-Петербург. Печатано в Типографии II Отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии. 1830. № 874. С. 325.

[3] Генваря 15. Боярский приговор. – О нечинении перекупа привозимых на рынки крестьянами припасов // ПСЗРИ (1689–1699). Т. 3. СПб., 1830. № 1479. С. 171–172.

[4] Генваря 14. Сенатский. – О продаже съестных припасов во всех городах по умеренным ценам и о воспрещении перекупа пригоняемого в С.Петербург скота и привозимых окрестными жителям припасов и продуктов // ПСЗРИ. Т. 7. Кн. 1 (1723–1727). СПб. 1830. № 4634. С. 402–403.

[5] Там же.

[6] Генваря 14. Сенатский.

[7] Там же.

[8] Указ. Октября 18. – Именной, данный Сенату. – Об учреждении запасных хлебных магазинов в Выборгской Губернии // ПСЗРИ. Т. 22 (1784–1788). 1830. СПб. № 16.080. С. 232, 233.

[9] Свод Устава о обезпечении народнаго продовольствия // Свод законов Российской империи. Т. 13: Уставы благочиния. Свод уставов благочиния. Часть первая и вторая. СПб., 1832.

[10] Высочайше утвержденное Уложение о наказаниях Уголовных и Исправительных (от 15 августа 1845 г.) // ПСЗРИ. Собр. второе. Т. XX. Отд. первое. 1845. От № 18573–19303. № 19283. Августа 15. СПб., 1846.

[11] Неофициально опубликован в юридической газете «Право» (1914. № 23).

[12] Право. СПб., 1914. № 23.

[13] Законы о новейших налогах, о гражданской и уголовной ответственности торговцев и промышленников и другие законы 1914–1916 гг. с необходимыми разъяснениями, алфавитным указателем, инструкциями и образцами прошений. (Издание неофициальное.) Издание Книгоиздательского т-ва «Законы военного времени». СПб., 1917. С. 275, 276.

[14] Здесь дополнительные номера статей даны в скобках для удобства. В типографском оригинале текста Закона данного издания, по которому передается текст Закона, эти дополнительные номера статей напечатаны уменьшенным шрифтом и без скобок.

[15] По нашему мнению, под «третьей частью сей статьи» понимается указанный на четыре абзаца выше следующий текст данной статьи: «Когда же означенное в части 1 сей статьи повышение цен будет поводом к нарушению общественного спокойствия или последует во время войны или иного общественного бедствия, то виновные приговариваются:…». То есть если указанные в части 1 статьи 1180 (1) действия являлись поводом к нарушению общественного спокойствия или последуют во время войны или иного общественного бедствия, то виновные подвергались наказаниям, установленным частью 3 данной статьи.

[16] Законы о новейших налогах, о гражданской и уголовной ответственности торговцев и промышленников и другие законы 1914–1916 гг. с необходимыми разъяснениями, алфавитным указателем, инструкциями и образцами прошений. (Издание неофициальное.) С. 269–276.

[17] См.: Князева И.В. Указ. соч. С. 162.

[18] См. там же. С. 162, 166.

[19] Князева И.В. Указ. соч. С. 167.

[20] См. там же. С. 168.

[21] Князева И.В. Указ. соч. С. 168.

[22] СУ РСФСР. 1926. № 80. Ст. 600.

[23] Князева И.В. Указ. соч. С. 168.

[24] См. там же. С. 162.

[25] Князева И.В. Указ. соч. С. 162.

[26] См.: Дроздов В.В. Экономические реформы в СССР (1953–1985). Взгляды зарубежных ученых. М., 1998 (цит. по: С. 170). Подробнее о четвертом этапе см.: Князева И.В. Указ. соч. С. 170–171.

[27] См.: Князева И.В. Указ. соч. С. 171–174.

[28] См.: Князева И.В. Указ. соч. С. 171.

[29] Там же. С. 162.

[30] Там же. С. 162.

[31] Князева И.В. Указ. соч. С. 176.

[32] Шретер В. Недобросовестная конкуренция. СПб., 1914. С. 28 (цит. по: Паращук С.А. Конкурентное право (правовое регулирование конкуренции и монополии). С. 89–90).

[33] Паращук С.А. Указ. соч. С. 90.

[34] Пиленко А.А. Право изобретателя. М., 2001. С. 282–283. Указанная книга – фундаментальный труд, замечательного российского ученого А.А. Пиленко, внесшего неоспоримый вклад в становление отечественной науки патентного права, сохранивший актуальность до настоящего времени. Эта книга, впервые увидевшая свет в 1902 г., заслужила высокую оценку специалистов, отмечающих ее значение для понимания и современного развития патентного права.

[35] СУ РСФСР. 1922. № 15. Ст. 153.

[36] Постановление ВЦИК от 22 ноября 1926 г. «О введении в действие Уголовного кодекса Р.С.Ф.С.Р. редакции 1926 года» (вместе с «Уголовным кодексом Р.С.Ф.С.Р.») // СУ РСФСР. 1926. № 80. Ст. 600.

[37] Закон РСФСР от 27 октября 1960 г. «Об утверждении Уголовного кодекса РСФСР» (вместе с «Уголовным кодексом РСФСР») // Свод законов РСФСР. 1988. Т. 8. С. 497; Ведомости ВС РСФСР. 1960. № 40. Ст. 591.

[38] Паращук С.А. Конкурентное право (правовое регулирование конкуренции и монополии). С. 90, 91.

[39] Гончаров Е. История торгов в России XVII–XVIII вв. // Конкурсные торги. 1998. № 8. С. 39–44.

[40] Изменения формальных правил размещения государственного заказа в России и текущие преобразования в контексте международного опыта: Интернет-конференция «Россия: варианты институционального развития (25.10.06–15.12.06). Изменения формальных правил размещения государственного заказа в России и текущие преобразования в контексте международного опыта». Экономика, социология, менеджмент. Федеральный образовательный портал (режим доступа: http://ecsocman.edu.ru; материал размещен по адресу: http://ecsocman.edu.ru/db/msg/293244.html).

[41] См. там же.

[42] См.: Князева И.В. Указ. соч. С. 162.

[43] См. там же. С. 174.

[44] См.: Князева И.В. Указ. соч. С. 174–175.

[45] СП СССР. 1990. № 24. Ст. 114.

[46] СП СССР. 1990. № 19. Ст. 101.

[47] См.: Князева И.В. Указ. соч. С. 175–176.

[48] Ведомости РСФСР. 1990. № 7. Ст. 100.

[49] СП РСФСР. 1991. № 2. Ст. 12.

[50] Ведомости РСФСР. 1991. № 16. Ст. 499.

[51] Постановление ВС РСФСР от 22.03.1991 «О порядке введения в действие Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 500.

[52] Конкурентное право Российской Федерации: Учеб. пособ. для вузов / Под ред. Н.И. Клейн, Н.Е. Фонаревой. М., 1999. С. 13.

[53] Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 2. Ст. 56.

Дата добавления: 2013-12-13