Види форм державного управління

Форми державного управління є надзвичайно різноманітними, проте, незважаючи на це вони можуть бути відповідним чи­ном згруповані, тобто зведені в певні однорідні групи за озна­кою подібності їх зовнішнього вияву.

Прийнято розрізняти чотири форми управлінської діяль­ності:

1) видання нормативних актів управління;

2) видання індивідуальних (ненормативних, адміністратив­них) актів управління;

3) проведення організаційних заходів;

4) здійснення матеріально-технічних операцій.

Ця класифікація державно-управлінської діяльності стано­вить собою схематичне моделювання реальності, що не ви­ключає певної умовності, оскільки наявні й інші класифікації.

Загальновизнаної класифікації форм управлінської діяль­ності немає. Є й інший схематичний варіант класифікації форм управлінської діяльності, а саме:

а) правові форми, пов'язані з встановленням і застосуван­ням норм права, наприклад, видання нормативних та індиві­дуальних актів управління;

б) неправові форми, тобто проведення тих чи інших управлінських дій, безпосередньо не пов'язаних з прийняттям юридичних актів управління, наприклад, проведення органі­заційних заходів і здійснення матеріально-технічних операцій.

Правові форми вираження змісту управлінської діяльності — це встановлення норм права; застосування таких норм; організаційна робота; проведення матеріально-технічних операцій. Перші дві форми знаходять вираження в актах державного управління, які уособлюють правову форму виконавчої i розпорядчої діяльності органів управління.

Неправові форми управлінської діяльності, навпаки, зводяться до вчинення тих або інших управлінських дій, що безпосередньо не пов'язані з виданням актів управління.

І перша, i друга форми пов'язані з реалізацією державно-владних повноважень. Але у першому випадку спостерігається повніша юридична регламентація, яка нерідко набуває значення юридичного факту, скрупульозний підбір методів реалізації приписів актів управління, передбачається юридична відповідальність за порушення (невиконання) таких.

Форми ж другої групи теж пов'язані з компетенцією органу, державно-владним повноваженням його представників, проте це повноваження виявляє себе не як пряме юридичне веління, а опосередковано через позаюридичні засоби, i лише їхні передумови та результати можуть бути юридично зафіксовані.

До правових форм належать i такі специфічні прояви реалізації виконавчої влади, як укладання її суб'єктами цивільно-правових договорів, їхня участь як позивачів чи відповідачів у судах, діяльність адміністрації по забезпеченню громадського порядку (через організацію i використання добровільних народних дружин по охороні громадського порядку, товариських судів), численних i різноманітних загальнообов'язкових правил, що встановлюються центральними та місцевими органами виконавчої влади, застосування нею різних економічних санкцій, заходів адміністративного примусу до порушників юридичних заборон галузевого, відомчого характеру.

Видання нормативних актів управління це форма діяльності органів виконавчої влади, яка передбачає встановлення певних правил у сфері державного управління. Необхідність адміністративної нормотворчості викликана тим, що загальні норми та правила поведінки, сформульовані в законах, не охоплюють всі аспекти життя суспільства. Тому виникає необхідність у конкретизації та деталізації норм на стадії їх застосування.

Конституція та чинне законодавство України є правовою основою для видання актів управління.

Конституція України наділяє Кабінет Міністрів України широкими повноваженнями, які реалізуються в різних формах і насамперед безпосередньо виданням постанов і розпоряджень.

Нормативно-правові акти видають міністерства та інші центральні органи виконавчої влади (державні комітети, служби, департаменти). Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють державні адміністрації, які й видають рішення та розпорядження.

Правовий статус адміністрації підприємств і установ передбачає зокрема і здійснення розпорядництва, яке виявляється у виданні наказів, затвердженні посадових інструкцій, виданні нормативних актів стосовно організації праці, та використання техніки.

Органи місцевого самоврядування в межах своїх повноважень приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території (ст. 144). Нормативні акти управління адресовано значному або необмеженому колу органів і громадян, виконують важливу роль у організації діяльності виконавчої влади.

Видання індивідуальних актів також є важливою формою управління. Індивідуальні акти мають ненормативний, адміністративний характер, вони встановлюють, змінюють або припиняють конкретні адміністративні правовідносини і відрізняються від нормативних тим, що звернені до конкретних суб'єктів управлінських відносин. Їх дія припиняється після здійснення встановлених у них прав і обов'язків, тобто після одноактного їх застосування.

Індивідуальними актами є, наприклад, видання наказу про призначення державного службовця на посаду, видача дозволу на носіння зброї, на полювання, на управління транспортними засобами тощо.

Організаційні дії є однією з форм управлінської діяльності. Організаційні дії складають необхідний чинник управлінської діяльності в усій системі органів виконавчої влади держави. Ці заходи здійснюються систематично, постійно й спрямовані на забезпечення чіткої та ефективної роботи відповідних систем управління. Їх використання не пов'язано з виданням правових актів і здійсненням юридично значущих дій. Організаційні заходи не породжують, не змінюють і не припиняють адміністративних правовідносин. Різноманітність конкретних форм здійснення організаційних заходів визначається сферою або галуззю управління, особливостями керованих об'єктів, їх специфічним правовим статусом.

Організаційні дії можуть вчинятися як усередині державного органу, так i поза ним. У межах певного управлінського апарату здійснюються розподіл службових повноважень, заходи щодо оптимального поєднання єдиноначальності та колегіальності, інструктування працівників (роз'яснення мети, змісту, особливостей законодавчих i нормативних актів тощо), встановлення загального та індивідуального режиму роботи, підготовка та проведення нарад, засідань тощо.

Поза апаратом, із спрямуванням на управлінське середовище, виділяють дію такого організаційного заходу, як інспектування. 3 метою його неперервного здійснення створено інститут інспекторів i аналогічних посад — фінансових i податкових міліційних i житлових, пожежних та охорони природи, митних, у справах кадрів, благоустрою, рибного нагляду, санітарних, торговельних тощо. інспектор — основна посада, своєрідна підвалина вciєї управлінської піраміди, а інспектування знаходить свій вияв не тільки у формах перевірок, вказівок, роз'яснень, а й як інструктування у письмовій формі (підготовка та розсилання циркулярів, оглядів, інформаційних листів з роз'ясненням завдань i змісту законів тощо).

До організаційних дій треба віднести організацію та проведення службових нарад, анкетування службовців i громадян з метою урахування громадської думки та коригування стратегії i тактики управління, надання практичної допомоги на місцях та ін.

Щодо органів виконавчої влади безпосередніми організаційними діями можуть бути: а) роз'яснення змісту й мети законодавчих та інших правових актів або тих чи інших заходів; б) інспектування роботи та інструктування нижчих органів (посадових осіб); в) розроблення програм, підготовка та проведення нарад, конференцій тощо.

Організаційні заходи не фіксуються так точно, як юридичні форми управлінської діяльності. Але як передумови, так і наслідки їх здійснення можуть фіксуватися і юридично. Прикладом цього можуть бути «Основні положення Концепції створення Єдиної державної автоматизованої паспортної системи», затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 20 січня 1997 р.

Матеріально-технічні операції хоч i здійснюються на юридичній основі, проте не спрямовані на досягнення юридичного результату, не створюють правового ефекту, а мають допоміжний (технічний, господарський) характер. Прикладом матеріально-технічних операцій є документообіг, що включав підготовку, обробку, зберігання, надання інформації, необхідної для видання актів управління, для здійснення управлінських процедур, оформлення будь-яких службових документів, що юридично підтверджують якісь факти або право на щось, складання планів, анкет, довідок службового характеру, ведення обліковостатистичної, картотечної роботи, apxiвiв, діловодство (ведення канцелярських справ). Одне слово, документообіг забезпечує зовнішні зв'язки органу, стосунки між його структурними підрозділами.

Здійснення матеріально-технічних операцій є найоб'ємнішою частиною діяльності апарату виконавчої влади з боку як її кількості, так і різноманітності. Матеріально-технічні операції носять допоміжний характер, їх основне призначення — обслуговування самого процесу управління, всіх інших форм управлінської діяльності. Вони створюють умови для використання інших форм роботи органів виконавчої влади. В узагальненому вигляді матеріально-технічні операції — це підготовка матеріалів для видання юридичних актів, проведення організаційних заходів, провадження діловодства, складання довідок, звітів тощо. Зараз під час здійснення матеріально-технічних операцій ширше використовують різноманітні засоби організаційної техніки, для державних потреб створюють комплексні інформаційно-аналітичні системи із застосуванням комп'ютерних систем.

У спеціальній літературі (як один із поглядів), залежно від призначення та засобів виконання, виокремлюють такі матеріально-технічні операції:

а) діловодські (всі операції, які пов'язано з виготовленням документів органами управління та яким притаманний технічний характер — листування, передрук, розмноження тощо);

б) безпосереднє виконання приписів правових актів, якщо воно має матеріальний (технічний) характер (операції про передачу засобів або майна, видачу виконавчих документів, проведення конфіскації, оплатного вилучення і т. ін.);

в) реєстраційні, що мають самостійне значення (реєстрація фактів і подій у сфері управління);

г) статистичні (збирання та оброблення статистичної інформації відповідно до встановлених правил);

ґ) інформаційно-довідкові (складання та опрацювання доповідних записок, довідок за результатами перевірок, підготовка довідників і довідок про роботу органів управління, дача відповідних роз'яснень і консультацій на підставі інформаційних матеріалів); д) по систематизації матеріалів, у тому числі правових актів (створення комплексних інформаційно-аналітичних систем для державних потреб);

е) інформаційно-технологічні (впровадження інформаційних технологій у різних ланках державного управління).

Адміністративна угода застосовується як cпociб наймання керівником кадрів працівників i означає, що відповідна службова особа — керівник підрозділу — має співбесіду з претендентом на посаду у підрозділ про умови праці, які мають двосторонній характер.

Адміністративна угода передає факт призначення на посаду наказом керівника держоргану (або затвердження - наказом про результати обрання, конкурсу, що має юридичне значення для оплати праці). Ця форма поступово змінюється контрактною системою наймання службовців та інших працівників.

Крім цієї форми адміністративної угоди є ще спосіб реалізації компетенції державного органу, коли потрібна згода двох сторін (самого органу та іншої сторони) - здача у оренду приміщень, майна, підготовка кадрів, виконання експертиз, досліджень.

Адміністративні угоди не мають права породжувати відносин приватного цивільно–правового характеру; предметом угоди повинно бути виконання управлінських функцій, а державний орган не має втрачати своїх владних повноважень, юридичною основою такої угоди може бути як законодавчий так і управлінський акт; держорган не може однобічно змінити умови адміністративної угоди.

Нерідко керівник державного органу, його представник діє як учасник цивільно-правової угоди про оренду приміщення, транспорту, про соціальне страхування, юридичне обслуговування, побутове обслуговування та інше.

Укладаючи цивільно-правову угоду, керівник органу не перестає бути суб’єктом адміністративно-правого відношення, не втрачає державно-владного повноваження щодо підпорядкованих йому органів і службових осіб.

Здійснюючи управлінські функції державні органи через своїх представників (юрисконсультів), виступають сторонами в судових розглядах у загнальних чи господарських судах.

Слід зазначити, що саме питання щодо правомірності визнан­ня адміністративного договору рівноправним елементом механізму державного управління в адміністративній науці донедавна було дискусій­ним. Справа в тому, що саме поняття «договір» передбачає юридич­ну рівність сторін суспільних відносин, що властиве цивільному пра­ву. На відміну від цивільних правовідносин, адміністративні право­відносини, як правило, є владовідносинами, тобто, сторони характе­ризуються юридичною нерівністю. Попри це, адміністративний до­говір все більше набирає значення і як форма державного управлін­ня, і як джерело адміністративного права.

Оскільки термін «адміністративний договір», не дивлячись на його невизнаність на адміністративному нормативному рівні, віднайшов своє місце в адміністративній науці, на нього покладаються відповідні функції, а саме:

— структурно-організаційна;

— соціального компромісу;

— забезпечувальна;

— орієнтаційно-стимулююча;

— демократизації виконавчої влади;

— виховна;

— охоронна.

Адміністративний договір характеризується компокесним харак­тером, оскільки має адміністративні і цивільно-правові ознаки. Це проявляється, зокрема, у ряді законодавчих актів, які передбачають укладення таких договорів. Так, Закон від 24 січня 1997 р. «Про дер­жавний матеріальний резерв» встановлює, що центральний орган виконавчої влади, що здійснює управління державним резервом, се­ред іншого, проводить вибір, у тому числі на конкурсній основі, пос­тачальників матеріальних цінностей до державного резерву для укла­дення з ними контрактів.

Формою діяльності органів виконавчої влади є також виконання службовими особами загальнообов‘язкових правил паспортного, протипожежного, військово-облікового режиму, вимог дотримання державної таємниці. Ця діяльність не є провідною для кожного органу, але є обов’язковою, оскільки регламентується у законодавчих актах, статутах про управлінські органи.

Правомірним є віднесення до форм управлінської діяльності i таких питань діяльності органів, як застосування їхніми службовими особами заходів адміністративного примусу у вигляді штрафів, позбавлення певних прав, припинення виробничої діяльності, відсторонення від виконання трудових обов'язків. Так, yci представники адміністрації наділені правом відстороняти від роботи oci6, які розпивають на виробництві спиртні напої або з'являються там у нетверезому стані.

Проте, службові особи тільки окремих держорганів, наприклад, міністерства транспорту, зв'язку, лісового господарства та ін. наділенні повноваженнями щодо застосування адміністративних штрафів, таких заходів адміністративного примусу щодо громадян чи службовців, представників структур приватного сектора, які е порушниками загальнообов'язкових правил галузевого значення.

Однак найважливішою формою державно-управлінської діяльності є видання відповідними органами нормативних та індивідуальних актів управління.

Дата добавления: 2013-12-14