Лекція 18

Способи забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні

Правомірна поведінка - суспільне необхідна, бажана і допустима під кутом зору інтересів громадянського суспільства поведінка індивідуальних і колективних суб'єктів, яка знаходить свій вираз у здійсненні норм права, гарантується і охороняється державою.

Класифікація правової поведінки. Правомірна поведінка

Правова поведінка поділяється на два види: правомірну і протиправну. Протиправна поведінка являє собою порушення норми права і, відповідно, припису закону. Вона так чи інакше виливається у правопорушення – проступок або злочин.

До ознак правомірної поведінки різні автори відносять:

— об'єктивну можливість і необхідність;

— бажаність і допустимість;

— відповідність інтересам громадянського суспільства;

— гарантованість і охорону державою; відповідність поведінки нормам права.

Правомірну поведінку суб'єктів можна диференціювати за різними критеріями:

— як складові юридичних фактів - юридичні вчинки та індивідуальні акти;

— як форми реалізації права - додержання, виконання, використання,

— правозастосування;

— як зміст правовідносин - здійснення суб'єктивних прав, свобод, юридичних обов'язків, законних інтересів;

— як форму вияву назовні - дію та бездіяльність;

— за способом детермінації - активну й пасивну;

— за способом формулювання в нормативних актах - прямо й побіжно передбачених правовими нормами.

Можна навести й інші варіанти класифікації правомірної поведінки, серед яких слід звернути увагу на поділ правомірної поведінки залежно від активності суб'єкта:

- соціальне активна – найвигідніший для держави і суспільства варіант. Вона полягає у свідомому і суворому дотриманні вимог чинного законодавства, проявах з боку громадян громадянської волі, зокрема, щодо присікання порушень закону з боку інших осіб;

- позитивна являє собою звичайну правомірну поведінку більшості громадян, які в силу звички або свідомо дотримуються встановлених правил поведінки;

- конформістська – це правомірна поведінка, що є наслідком обставин. Особа дії в межах закону лише через побоювання покарання чи громадського осуду. Така особа свідомо припускає можливість вчинення нею правопорушень, якщо впевнена, що не буде за них покарана;

- маргінальна поведінка являє собою негативну поведінку осіб з байдужим ставленням до права, що межує з правовим нігілізмом. Особа не бачить необхідності у суворому дотриманні норм права і закону і нехтує ними у випадку, якщо порушення певних заборон чи недотримання приписів принесе їй вигоду.

Протиправною поведінкою вважають поведінку, що характеризується порушенням норм права. Одним із видів такої поведінки і є правопорушення. Кожне правопорушення - конкретне, оскільки його чинить конкретний індивідуальний або колективний суб'єкт у певний час, у певному місці. Правопорушення характеризуються конкретно визначеними ознаками, до яких належать: суспільна небезпечність діяння (дія чи бездіяльність), що спричиняє шкідливі наслідки чи загрожує спричиненням таких наслідків; протиправність діяння; винність особи, яка скоїла протиправне діяння; деліктоздатність суб'єкта правопорушення; покарання і стягнення.

Види правопорушень: злочин, адміністративні проступки, дисциплінарні проступки, цивільно-правові проступки.

Законність і дисципліну в державному управлінні забезпе­чують трьома основними способами:

- проведенням контро­лю;

- здійсненням нагляду;

- за допомогою звернень громадян.

Контроль являє собою основний спосіб забезпечення законності й дисципліни в державному управлінні, один із найважливіших елементів державного управління. Без організації та здійснен­ня контролю неможлива належна робота державного апарату, інших підконтрольних державних структур. Контроль також є одним із основних дисциплінуючих чинників поведінки гро­мадян. У державному управлінні контроль поширюється на всі сфери: народне господарство, соціально-культурну, адмініст­ративно-політичну діяльність, міжгалузеве державне управлін­ня. Саму контрольну діяльність здійснюють шляхом перевірок, планових і позапланових ревізій, обстежень, витребування звітів, проведення рейдів, оглядів тощо.

Головними напрямами здійснення контролю в сфері дер­жавного управління є:

1) додержання планової, фінансової, ціноутворюючої, договірної, технологічної, виконавчої, трудо­вої та інших видів державної дисципліни;

2) використання дер­жавних ресурсів;

3) виконання природоохоронного законодав­ства;

4) підбір і розміщення кадрів у державному секторі;

5) ви­конання соціальних програм та ін.

Контрольна діяльність включає низку послідовних дій, які можна розділити на три стадії: підготовчу, центральну (або аналітичну) та підсумкову. В свою чергу, вони самі наповню­ються конкретними стадіями-діями.

На підготовчій стадії: 1) обирають об'єкт контролю; 2) визна­чають предмет контролю і встановлюють, що саме слід пере­вірити; 3) встановлюють засоби здійснення контролю; 4) під­бирають (призначають) осіб, які здійснюватимуть контроль; 5) складають плани його проведення.

На центральній (аналітичній ) стадії здійснюють збирання й оброблення інформації. Зібрану інформацію (часто одержа­ну з різних джерел) аналізують, порівнюють із реальним ста­ном справ на об'єкті, який перевіряють.

На підсумковій стадії здійснюють: 1) прийняття рішення за результатами контролю; 2) доведення його до ад­ресата (а в необхідних випадках і до відома громадськості, пра­воохоронних органів, інших осіб, зацікавлених у результатах контролю); 3) надання допомоги підконтрольній структурі в наведенні порядку на об'єкті; 4) контроль за виконанням рішень, прийнятих за підсумками контролю.

Державний контроль як діяльність здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) уні­версальність (це означає, що контроль має охоплювати всі ділян­ки державного, господарського та соціально-культурного буді­вництва); 2) систематичність (проводиться не одноразово, час від часу, а за певною схемою, постійно); 3) безсторонність (до­сягається шляхом покладення завдань контролю на осіб, які не зацікавлені в його результатах); 4) реальність (забезпечується наявністю необхідних кваліфікованих кадрів контролерів); 5) дієвість, оперативність, результативність (припускають швид­ке проведення контрольних дій контролюючим органом у разі одержання повідомлень про порушення, запобігання правопо­рушенням і причинам, що їм сприяли, своєчасне вжиття заходів щодо їх усунення, притягнення у відповідних випадках винних до відповідальності); 6) гласність (дозволяє, а в деяких випад­ках і стає обов'язком доведення результатів контролю до відома громадськості або правоохоронних органів, інших осіб, зацікав­лених у результатах контролю).

За сферою діяльності, яка підлягає контролю, контроль поді­ляють на відомчий, міжвідомчий і над (або поза) відомчий.

Відомчий контроль здійснюють міністерства та відомства всередині відповідної структури. Та­кий контроль тісно пов'язаний із завданнями, що стоять перед міністерствами й відомствами. Загальні питання його органі­зації та проведення регулює Порядок здійснення міністерства­ми, іншими центральними органами виконавчої влади внутріш­нього фінансового контролю¹. Відповідно до цього акта в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади створюються і функціонують самостійні внутрішньовідомчі контролюючі структури — контрольно-ревізійні підрозділи, завданням яких є перевірка фінансово-господарської діяль­ності підпорядкованих їм державних (казенних) підприємств, установ і організацій. Порядок організації і проведення ревізій та перевірок фінансово-господарської діяльності підприємств, установ і організацій визначається інструкціями, які затверд­жують керівники міністерств, інших центральних органів ви­конавчої влади за погодженням із Головним контрольно-реві­зійним управлінням України.

Здійснюючи керівництво відповідними сферами управлін­ня, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади в межах своєї компетенції видають акти, організовують і конт­ролюють їх виконання. Повноваження цих органів, у тому числі й контрольні, закріплено в законах, положеннях про відповідні міністерства й відомства, управління (відділи) місцевих органів державної виконавчої влади, статутах державних підприємств, установ і організацій. У міністерствах і відомствах для здійснення контрольних функцій утворюють відомчі інспекції, групи. Контрольні повноваження покладають також на юри­дичні служби та юрисконсультів.

Сутність міжвідомчого контролю полягає в тому, що його здійснює орган міжгалузевої компетенції за виконанням загаль­нообов'язкових правил, які діють у відповідній сфері.

Першою особливістю міжвідомчого контролю є те, що він виключає підпорядкованість, тобто здійснюється органом іншої відомчої належності. Друга особливість такого контро­лю полягає в тому, що коло питань, яке має право перевіряти орган міжвідомчого контролю, є вузьким, спеціальним, тобто прив'язане до завдань, які стоять перед цим органом. Наприк­лад, Державний комітет статистики України контролює тільки порядок організації та ведення статистичної звітності міністер­ствами, державними комітетами та іншими відомствами. Міністерство фінансів України за допомогою ГоловКРУ здійс­нює контроль за використанням грошових коштів, матеріаль­них цінностей, їх збереженням, контролює стан і достовірність бухгалтерської звітності. Вони не втручаються в інші функціо­нальні повноваження підконтрольного органу.

До міжвідомчого контролю слід віднести й контроль з боку різних спеціалізованих державних інспекцій, служб, комісій, ко­мітетів, управлінь тощо, які структурно входять до складу відпо­відних міністерств чи відомств. Це пожежна, санітарна, автомо­більна та інші інспекції, підрозділи Державного комітету стандартизації, метрології та сертифікації, митної служби, управлінь цивільної авіації та ін. Згідно з наданими їм повноваженнями вони здійснюють контроль за додержанням загальнообов'язко­вих правил у різних сферах діяльності — промисловості, сільському господарстві, транспорті, охороні природи тощо.

Надвідомчий контроль здійснюють органи загальної компе­тенції — Кабінет Міністрів України, Рада міністрів АРК, місцеві державні адміністрації з питань господарського, соціально-куль­турного та адміністративно-політичного будівництва, незалеж­но від відомчого підпорядкування об'єктів контролю.

Ще однією характерною рисою зазначених видів контролю є те, що тільки за результатами відомчого й надвідомчого контро­лю винну особу можна притягнути до дисциплінарної відпові­дальності за тих обставин, що перевірки здійснюють вищі поса­дові особи, які наділено правом прийому на роботу. Результатом проведення міжвідомчого контролю може стати притягнення до адміністративної або кримінальної відповідальності.

Контроль здійснюють у формі перевірок (обстеження й вив­чення окремих напрямів фінансово-господарської діяльності, за результатами якої складають довідку або доповідну запис­ку), ревізій (документальний контроль фінансово-господарсь­кої діяльності, за наслідками якої складають акт), витребуван­ня звітів тощо.

Контроль слід відрізняти від близького до нього виду дер­жавної діяльності — нагляду, хоча вони мають деякі спільні ознаки. Їх поєднє єдина мета — забезпечення законності й дисципліни в державному управлінні, форми здійснення ро­боти — перевірки, витребування звітів, пояснень тощо, обов'яз­ковість вказівок. Але контроль, на відміну від нагляду, прово­диться повсякденно й безперервно широким колом органів. Нагляд же здійснює єдиний державний орган — прокуратура.

Прокуратура є органом загального нагляду і у відповідності до ст. 4 Закону України «Про прокуратуру» діяльність органів прокуратури спрямована на всемірне утвердження верховенства закону, зміцнення правопорядку і має своїм завданням захист від неправомірних посягань:

1) закріплених Конституцією України незалежності республіки, суспільного та державного ладу, політичної та економічної систем, прав національних груп і територіальних утворень;

2) гарантованих Конституцією, іншими законами України та міжнародними правовими актами соціально-економічних, політичних, особистих прав і свобод людини та громадянина;

3) основ демократичного устрою державної влади, правового статусу місцевих Рад, органів самоорганізації населення.

Санітарний, пожежний нагляд і деякі інші види діяльності неточно називаються наглядом. Насправді ж — це контроль. Різна у них і нормативна база. Головне ж, чим відрізняється контроль від нагляду, — це те, що контролюючий орган має право втручатися в оперативну діяльність підконтрольного об'єкта (іноді підміняючи собою керівний орган цього об'єкта) й самостійно притягувати правопорушників до юридичної відповідальності, в той час як прокуратуру позбавлено таких можливостей. Наприклад, органи пожежного, санітарного на­гляду, ветеринарного контролю можуть прийняти рішення про призупинення (за наявності підстав для цього) роботи підкон­трольного їм об'єкта до усунення виявлених ними правопору­шень. Такі їх дії фактично прирівнюються до управлінської діяльності адміністрації цих об'єктів або вищих відносно них органів. Крім того, вони можуть самостійно притягати до ад­міністративної відповідальності винних у порушенні правил посадових осіб об'єктів, експлуатацію яких призупинено.

Прокуратура, здійснюючи нагляд, тільки ставить питання про усунення виявлених нею порушень законодавства. Про­курор приносить протест, вносить припис або подання про усу­нення порушень закону або виносить постанову про дисцип­лінарне провадження, провадження в справі про адміністратив­не правопорушення або про порушення кримінальної справи щодо винних осіб, але самостійно ніяких конкретних дій щодо ліквідації (припинення) протиправної ситуації не здійснює. Конкретні дії щодо наведення порядку здійснюють компетентні посадові особи — сама особа, винна у вчиненні правопорушен­ня, або вища посадова особа, яка має право втручатися в опе­ративну діяльність підконтрольного їй об'єкта.

Слід відзначити, що наведені ознаки, притаманні контро­люючим органам і прокуратурі, не завжди представлені в пов­ному обсязі. Чинне законодавство знає випадки, коли контролюючі органи мають наглядові повноваження, а в діяльності прокуратури виявляються елементи контролю. Наприклад, органи внутрішніх справ, здійснюючи адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі, не можуть самостійно притягати до відповідальності особу, яка порушує правила адміністративного нагляду (притягає суд (суддя).

Слід зазначити, що ст. 1 Закону України «Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі» законодавець, всупереч назві цього нормативного акта, визначає адміністра­тивний нагляд як систему тимчасових заходів спостереження й контролю за поведінкою окремих осіб, звільнених з місць позбавлення волі, що здійснюють органи внутрішніх справ. Це свідчить про те, що законодавець нечітко проводить межу між цими двома видами діяльності державних органів.

У свою чергу, письмовий припис прокурора про усунення порушень закону згідно зі ст. 22 Закону України «Про проку­ратуру» підлягає негайному виконанню, тобто прокурор у цьо­му разі фактично втручається в оперативну діяльність підприємства, організації, установи, перериваючи протизакон­ний перебіг подій. Тут законодавець виключає свободу вибору поведінки адресата, що можливо під час застосування проку­рором інших форм реагування. Але прокурор, як і раніше, са­мостійно не може притягти винну посадову особу до відпові­дальності за невиконання припису.

У спеціальній літературі згадують адміністративний нагляд, до якого відносять діяльність державних інспекцій і служб, виходячи з того, що ця діяльність, на відміну від прокурорсь­кого нагляду, має за мету не тільки попередження протиправ­них дій, усунення причин і умов, що сприяють правопорушен­ням, а й застосування заходів адміністративного примусу, в тому числі адміністративної відповідальності, в разі виявлен­ня порушень загальнообов'язкових правил у сфері діяльності відповідної інспекції чи служби. Характерним є і те, що інспекції та служби самостійно застосовують адміністративно-примусові заходи відповідно до КпАП, спеціальних законів і положень про адміністративні правопорушення, в межах по­кладених на них завдань втручаються в оперативну діяльність органів, які перевіряють (призупиняють або забороняють ро­боту підприємств чи їх окремих підрозділів, агрегатів, використання сировини чи матеріалів, зупиняють операції за рахунка­ми в банках тощо).

Контроль з боку цих органів відрізняється від контролю в загальновизнаному розумінні ще й тим, що державні інспекції і служби не мають права застосовувати заходи дисциплінарної відповідальності.

Таким чином контроль можна охарактеризувати як складову час­тину (елемент) управління, що забезпечує систематичну пе­ревірку виконання Конституції, законів України, інших норма­тивних актів, додержання дисципліни й правопорядку та по­лягає у втручанні контролюючих органів у оперативну діяльність підконтрольних органів, наданні їм обов'язкових для виконання вказівок, припиненні, зміні чи скасуванні актів уп­равління, вжитті заходів примусу щодо підконтрольних органів.

Нагляд же має за мету виявлення та попередження право­порушень, усунення їх наслідків і притягнення винних до відпо­відальності, без права втручатися в оперативну й господарсь­ку діяльність піднаглядних об'єктів, зміни чи скасування актів управління.

Деякі автори до видів контролю відносять також звернення громадян та громадський контроль. Питання про звернення громадян було розглянуто у попередніх лекціях.

Щодо громадського контролю, то до його складу відносять контроль з боку різних громадських угрупо­вань — профспілок, трудових колективів, партій, рухів тощо, а також окремих громадян. Але й тут також відсутні такі важливі ознаки контролю, як право втручатися в оперативну діяльність підконтрольних і право самостійно притягати винних до право­вої відповідальності. Водночас слід відзначити, що окремі гро­мадські утворення мають істотні контрольні повноваження.

Дата добавления: 2013-12-14