Воинские должности;

Тема № 5. Понятие и классификация гражданских служащих.

Тема № 4. Система и принципы государственной службы

Тема № 3. Теоретико-правовые основы государственной службы.

Основные подходы к определению понятия и сущности государственной службы в отечественной юридической науке.

На разных этапах развития нашего государства менялись пред­ставления о понятии и сущности государственной службы, ее принципах и “границах”. Рассмотрим основные подходы, сформированные в отечественной юрид. науке к определению понятия «государственная служба».

В дореволюционной России государственная служба рассматривалась в различных аспектах.

А.Д. Градовский подчеркивал связь государственной службы с такой категорией как государственная должность и определял государственную службу как “юридическое отношение, возникающее для данного лица, вследствие принятия им определенной государственной должности”.

Н. Нелидов понимал под государственной службой действия, осуществляв­шиеся работниками государственных органов посредством которых административные структуры выполняли возложенные на них функции. В данном определении государственная служба понимается в функциональном смысле, как определенный вид деятельности.

Наиболее универсальное определение государственной службы было сформулировано известным российским государствоведом Н.М. Коркуновым, который рассматривал государственную службу как “особое публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности”.

Один из основоположников науки советского административного права С.С. Студеникин определял государственную службу как “отношение того или иного лица к государству, в силу которого это лицо получает полномочия осу­ществлять в той или иной форме государственные функции” Данное определение государственной службы довольно близко по своей сути пониманию государственной службы в царской России.

Таким образом, можно говорить о том, что между публично-правовым пони­манием государственной службы, сложившимся в дореволюционной России, и государственно-административным пониманием данного института, которое сложилось в науке административного права в советский период нет существенных различий. Советские ученые-административисты, как и дореволюционные государст­воведы определяли госслужбу как служение государству по­средством практического осуществления государственных функций.

Принципиально иной подход сложился у представителей так называемой “наемно-трудовой” модели государственной службы, которая и преобладала (во всяком случае, с точки зрения правового регулирования государственно-служеб­ных отношений) в советский период.. По мнению А.Е. Пашерстника, госу­дарственная служба есть “трудовая деятельность в качестве сотрудника госу­дарственного учреждения или предприятия в области управления, организации и в других областях умственного труда, включая и соответствующие специаль­ные функции”.

Следствием такого понимания государственной службы - как одного из видов трудовой деятельности - явилось отсутствие в СССР стройного и системного законодательства о государственной службе. Правовой статус государственных служащих устанавливался, за некоторыми исключениями, трудовым законодательством, которое практически не проводило различий между рабочими и служащими; отделить же государственных служа­щих от иных категорий служащих с правовой точки зрения в советский период было практически невозможно.

На наш взгляд, наиболее четкое и полное опреде­ление государственной службы сформулировал Г.В. Атаманчук. По его мнению ”государственная служба - это практическое, профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством (путем) исполнения государственных должностей, учрежденных в государст­венных органах”.

Согласно определению, сформулированному в ст. 1 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ “О системе государствен­ной службы Российской Федерации”, государственная служба - это профессиональная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, федеральных и региональных государственных органов, а также лиц, замещающих государственные должности.

Государственная служба как комплексный правовой институт

Государственная служба как явление может быть рассмотрена в различных аспектах: как социальное явление, как один из видов профессиональной управленческой деятельности, как правовой институт и т.д.

Правовой институт государственной службы относится к числу комплексных институтов российской системы права и включает нормы различных отраслей: конституционного, административного, трудового, финансо­вого, уголовного.

Основополагающее значение для правового института государственной службы имеют конституционно-правовые нормы.

Конституция Российской Федерации, закрепив обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2), тем самым устанавливает, что служащие всех органов государственной власти при исполнении полномочий государственных органов должны быть ориентированы, прежде всего, на обеспечение и защиту прав и свобод человека и гражданина. В Конституции РФ установлены и отдельные обязанности для долж­ностных лиц (в основном в сфере обеспечения прав и свобод человека и гражданина – ч.2 ст. 24, ч.3 ст. 41, ч. 2 ст. 46, ст. 53).

В ч. 4 ст. 32 Конституции РФ закреплено, что граждане Российской Федера­ции имеют равный доступ к государственной службе. Предусматривая данное право, Конституция РФ провозглашает недопустимость введения каких-либо преимуществ или ограничений при поступлении на государственную службу или в процессе ее прохождения, за исключением ограничений, необходимых для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).

В статьях 71 и 72 Конституции Российской Федерации заложены основы и для решения вопроса о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерацией и субъектов Российской Федерации в сфере государственной службы.

Большая часть норм, входящих в правовой институт государственной службы относится к нормам административного права. Именно администра­тивно-правовыми нормами закреплены принципы государственной службы; по­нятие, виды и реестры государственно-служебных должностей; порядок проведения аттестации и присвоения классных чинов (дипломатических рангов, воинских, специальных званий); правовой статус государственного служащего; особен­ности прохождения государственной службы; вопросы управления государст­венной службой и т.д.

Согласно статье 73 Федерального закона “О государственной гражданской службе РФ” на государственных служащих распространяется тру­довое законодательство с особенностями (т.е. с изменениями и дополнениями) предусмотренными специальным законодательством о государственной службе. В данной статье четко определено, что законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной указанным Федеральным законом.

В последние годы, в связи с развитием нового законодательства о государ­ственной службе, происходит сокращение сферы практического регулирования нормами трудового права так называемых внутриорганизационных отношений в органах государственной власти. На сегодняшний день можно говорить о регулировании трудовым законодатель­ством таких вопросов как установление основных (общих для всех категорий работников) прав, обязанностей, гарантий и т.п.; регламентация труда технического персонала. На со­ответствующие категории государственных служащих распространяются нормы, касающиеся охраны прав женщин, льготы для лиц, совмещающих государственную службу с обучением и некоторые другие вопросы.

Глава 30 Уголовного кодекса РФ посвящена преступлениям против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправле­ния. В этой главе установлена государственная ответственность для должност­ных лиц, совершивших преступление против интересов государственной власти и государственной службы.

Общественные отношения, регулируемые законодательством о государственной службе.

Государственные служащие вступают в различные правоотношения, которые можно подразделить на две основные группы:

1)отношения, складывающиеся в ходе организации государственной службы;

2)отношения, складывающиеся в процессе практического осуществления государственной службы.

Необходимо обратить внимание на то, что действующее законодательство о государственной службе направлено на регулирование лишь первой группы общественных отношений. Федеральный закон “О системе государственной службы РФ” и акты, принятые в его развитие не направлены на регулирование административной (государственно-властной) деятельности государственных служащих. На сегодняшний день, нормы, относящиеся к правовому институту государственной службы, не регламентируют отношения, связанные с реализацией служащими задач и функций государственных органов, за исключением отдельных внутриорганизационных полномочий.

В этой связи представляется целесообразным рассматривать государственно-служебные правоотношения в различных аспектах. В широком смысле к государственно-служебным отношениям можно относить любые правоотношения, одним из участников которых выступает государственный служащий.

Учитывая направленность и предмет регулирования действующего законодательства о государственной службе Российской Федерации, можно рассматривать государственно-служебные отношения и в узком смысле. С этой точки зрения к государственно-служебным отношениям целесообразно относить лишь внутриорганизационные, аппаратные правоотношения, складывающиеся в государственных органах. Сторонами данных правоотношений выступают:

1) Представитель нанимателя - руководитель государственного органа; лицо, замещающее государственную должность либо уполномоченные ими лица (например, заместитель руководителя, руководитель аппарата органа государственной власти и т.д.).

2) Гражданский служащий либо лицо, поступающее на службу.

Таким образом, предметом регулирования законодательства о государственной службе выступают три сферы государственно-служебных отношений: 1) организация самой системы государственной службы (понятие и виды государственной службы, категории и группы государственных должностей, классификация государственных служащих, реестры и т.п.); 2) создание статуса государственного служащего и гарантий его осуществления; 3) механизм прохождения государственной службы.

Нормы, относящиеся к правовому институту государствен­ной службы (во всяком случае, на современном этапе его развития), не регули­руют отношения, связанные с реализацией государственными служащими своих полномочий, они не направлены на регулирование административной (государственно-властной) деятельности государственных служащих.

Как следует из статьи 5 Федерального закона от 27 июля 2004 года «О государственной гражданской службе РФ» регулирование отношений, связанных с гражданской службой, осуществляется: Конституцией РФ; Федеральным законом "О системе государственной службы Российской Федерации"; Федеральным законом «О государственной гражданской службе РФ»; другими федеральными законами, в т.ч. федеральными законами, регулирующими особенности прохождения военной и правоохранительной служб; указами Президента РФ; постановлениями Правительства РФ; нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти; конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ; нормативными правовыми актами государственных органов.

Если международным договором РФ установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, то применяются правила международного договора.

Как уже упоминалось, на государственных служащих распро­страняется и действие законодательства РФ о труде, с особен­ностями предусмотренными законодательством о госслужбе.

В настоящее время законодательство о государственной службе включает в себя большое число федеральных и региональных нормативных правовых актов различной юридической силы, имеющих разную правоотраслевую принадлежность и зачастую слабо связанных между собой.

Система государственной службы включает в себя следующие виды:

государственная гражданская служба (федеральная и субъектов РФ),

военная служба,

правоохранительная служба.

Федеральная государственная гражданская служба осуществляется в центральных и территориальных федеральных органах на должностях федеральной государственной гражданской службы.

Государственная гражданская служба субъектов РФ осуществляется в государственных органах субъектов РФ на должностях государственной гражданской службы субъекта РФ.

Военная служба осуществляется на воинских должностях в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства.

Правоохранительная служба осуществляется на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина.

Военная, правоохранительная и федеральная гражданская службы – отнесены к федеральной службе, следовательно, правовое регулирование и организация этих видов государственной службы находятся в ведении РФ. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта РФ находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ, а ее организация – в ведении субъекта РФ.

Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы:

федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее - государственные органы);

законность;

приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;

равный доступ граждан к государственной службе;

единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;

открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;

профессионализм и компетентность государственных служащих;

защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц;

взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;

Государственный служащий - гражданин РФ, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должностях федеральной государственной службы (военной, правоохранительной или гражданской) или государственной гражданской службы субъектов РФ и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта РФ.

В данном определении выделены три признака государственного служащего. Во-первых, государственным служащим может являться только гражданин РФ. Второй признак состоит в том, что государственный служащий занимает определенную должность государственной службы. Последним признаком является то, что государственный служащий получает денежное вознаграждение из госбюджета.

Гражданский служащий - гражданин РФ, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации.

Нетрудно заметить, что в данных определениях должность - основа характеристики государственного служащего. При этом самого определения должности в действующем законодательстве о государственной службе не сформулировано. В отечественной юридической литературе традиционно понятие «должность» рассматривается либо как комплекс прав и обязанностей служащего, либо как совокупность полномочий, задач и функций.

Для должности характерно, прежде всего, то, что в ней: а) заключается часть компетенции госоргана, б) она является частью организационной структуры органа.

Следует отметить, что в современном российском законодательстве о государственной гражданской службе разделены 2 понятия: «государственная должность» и «должность государственной гражданской службы»

«Государственные должности» (государственные должности РФ и субъектов РФ) - учреждаются Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов. (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, Председатели палат Федерального Собрания РФ, руководи­тели органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, депута­ты, министры, судьи и некоторые другие лица).

Правовой статус лиц, замещающих государственные должности определя­ется иными, по сравнению с государственными служащими, нормативно-пра­вовыми актами.

В соответствии с видами государственной службы выделяют:

1) Должности государственной гражданской службы, которые учреждаются в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность.

· должности федеральной государственной гражданской службы (перечень содержится в Указе Президента РФ от 31.12.05 № 1574);

· должности государственной гражданской службы субъекта РФ (перечень содержится в Законе В.О. от № 1222-0Д);

Дата добавления: 2013-12-14