Общая характеристика образовательного права

Введение

Успех социально-экономических реформ во многом определяется уровнем образования граждан, степенью их готовности к жизнедеятельности в условиях рыночных отношений. Практика развитых западных стран показывает, что социальную базу рыночных преобразований составляют «сильные» социальные слои, высокообразованные граждане, которым легче адаптироваться к новым условиям. Образование и воспитание – это основа социума. Они обусловливают эффективность всех остальных, в том числе экономических, элементов и факторов общественного прогресса.

Образование как целенаправленный процесс обогащения личности и групп людей фундаментальными и прикладными знаниями, соответствующими современному уровню развития, охватывает целую систему отношений, складывающихся между государством и личностью; между государством и образовательными учреждениями; между педагогами и обучающимися и др. Все эти отношения нуждаются в адекватном регулировании, которое осуществляется как правовыми нормами, так и нормами профессиональной педагогической этики. Правовое и нравственное регулирование образовательных отношений взаимодействуют между собой. Но приоритет следует отдать именно правовому регулированию, потому что все субъекты образования наделены соответствующими правами и обязанностями в данной сфере. Эти права и обязанности должны быть реализованы, что достигается в том числе посредством применения мер государственного принуждения (включая меры юридической ответственности).

При этом нельзя недооценивать того важного факта, что система образования способна к самоуправлению и саморазвитию. Главное, чтобы процессы самоорганизации системы образования не нарушали прав и интересов ее субъектов, осуществлялись в рамках определенных законом общих принципов и требований по организации образования.

Система образования представляет собой школу демократии. Именно здесь формируется человеческая личность. В системе образования обучающийся получает не только знания в области естественных и гуманитарных наук, но и представления о своем предназначении в обществе, о своих правах и обязанностях. Она призвана обеспечить положительную социализацию личности обучающихся. Поэтому основные закономерности ее функционирования и развития находят свое отражение в праве. Правовые нормы фиксируют структуру системы образования, закрепляют основные требования к ее элементам, устанавливают основы правового статуса образовательных учреждений, преподавателей и обучающихся. Они регулируют отношения по управлению системой образования, ее финансовому обеспечению. Правовые нормы регламентируют принципы организации образовательного процесса, позволяющие обеспечивать реализацию прав и интересов всех его участников. В законодательстве предусматриваются гарантии и льготы, направленные на обеспечение реализации гражданами конституционного права на образование, меры социальной защиты обучающихся и преподавателей. В единстве и взаимодействии эти правовые нормы образуют новую комплексную отрасль права, которую принято именовать образовательным правом.

Образовательное право в числе других дисциплин предметной подготовки включено в федеральный компонент Государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по специальности 032700 «юриспруденция» с присвоением квалификации «учитель права», утвержденный Минобразованием 14 апреля 2000 г. Названный документ предусматривает изучение образовательного права как комплексной отрасли, а именно характеристику его предмета, структуры и источников, включая международное законодательство об образовании. В рамках этой учебной дисциплины должны рассматриваться понятие и основные элементы системы образования; особенности управленческих и финансовых отношений в системе образования. Значительное внимание уделяется вопросам правового регулирования педагогических отношений: особенностям заключения, изменения и прекращения договора между образовательным учреждением и обучающимся (его законным представителем), а также его содержанию (времени обучения и отдыха, условиям и дисциплине обучения). В программу дисциплины включены, кроме того, вопросы регулирования трудовых отношений в системе образования.

Образовательное право в качестве дисциплины специализации целесообразно преподавать также студентам, обучающимся по специальности 021100 «юриспруденция» с присвоением квалификации «юрист». Это обусловлено практическими потребностями. Право на образование относится к числу основных конституционных прав человека и гражданина. Его реализация требует значительного финансового обеспечения, создания организационной структуры образования, осуществления жесткого государственного контроля за деятельностью образовательных учреждений. В последние годы наблюдается стремительное развитие законодательства, регулирующего отношения в сфере образования. Появились новые формы получения образования (целевая контрактная подготовка специалистов с профессиональным образованием, бакалавриат и т. д.). Все более широкое распространение получают платные образовательные услуги. Возникающие при этом общественные отношения нуждаются в надлежащем правовом регулировании. Правовое опосредование образовательной деятельности, выражающееся в разработке и принятии соответствующих нормативных актов, создании механизмов реализации права на образование, невозможно без участия квалифицированных юристов, получивших углубленную подготовку в этой сфере. Знания в области образовательного законодательства будут полезны не только тем, кто планирует работать в юридических отделах органов управления образованием и образовательных учреждений, но и будущим судьям, работникам прокуратуры, адвокатам.

В программу спецкурса включены проблемы, имеющие как теоретическую, так и практическую направленность. В частности, формирование образовательного права как новой комплексной отрасли права, ее система и принципы, система образования, различные формы его получения, а также вопросы управления образованием, его финансово-материального обеспечения. Отдельные темы посвящены организации образовательного процесса и правовому положению его участников, особенностям правового регулирования отношений в сфере высшего и послевузовского образования.

Учебное пособие снабжено полным учебно-методическим комплексом, который позволит обеспечить преподавание образовательного права и составит основу для разработки собственных методик. В нем приводятся планы практических занятий, задачи, контрольные вопросы, перечень нормативных актов и список рекомендуемой литературы по всему курсу и по его отдельным темам, примерная тематика дипломных и курсовых работ.
^ Тема 1

1.
Место норм, регулирующих отношения в сфере образования, в системе российского права: основные подходы к проблеме.

2.
Предмет и метод образовательного права.

3.
Система и принципы образовательного права.

4.
Источники образовательного права.

1. Место норм, регулирующих отношения в сфере образования,

в системе российского права: основные подходы к проблеме
Прежде чем определить место норм, регулирующих образовательные отношения, в системе российского права, обозначим возможные подходы к данной проблеме и проанализируем высказанные в литературе точки зрения.

В.И. Шкатулла, определяя образовательное право как «совокупность правил поведения, установленных государством или от имени государства для урегулирования образовательных отношений», полагает, что понятие образовательного права проявляется в нескольких формах. Он выделяет восемь наиболее важных «явлений бытия (форм существования)» образовательного права:

1. Образовательное законодательство (совокупность нормативных актов, регулирующих соответствующие отношения);

2. Отрасль образовательного права (совокупность норм права, правил поведения, содержащихся в этих нормативных актах);

3. Система правоотношений в сфере образования (реальные отношения людей, урегулированные нормами права);

4. Правосознание (представления людей об образовательном праве);

5. Представления людей о справедливости общественных отношений в сфере образования;

6. Состояние свободы человека в системе образования;

7. Учебная дисциплина;

8. Субъективное право человека на образование¹.

Нетрудно заметить, что в представленном перечне содержатся сформулированные применительно к образовательному праву основные типы правопонимания: нормативистский (пункты 1 и 2), естественно-правовой (пункты 5и 6), социологический (пункт 3), психологический (пункты 4), которые характеризуют образовательное право в объективном и субъективном (пункт 8) смыслах, а также взгляд на образовательное право как учебную дисциплину (пункт 7). Не оспаривая продуктивность такого подхода на уровне научных исследований, заметим, что он дает лишь наиболее общее представление о понятии образовательного права.

Гораздо более важен вопрос о том, можно ли рассматривать образовательное право как отрасль российского права. Мнения специалистов по данному вопросу расходятся. Все сформулированные точки зрения можно свести к двум основным концепциям. Согласно первой, образовательное право представляет собой отрасль права (если не основную, то комплексную²). Ее сторонники предпринимают попытки определить предмет и метод этой отрасли, показать ее специфику. Вторая концепция первой и признает образовательное право отраслью законодательства («нормативным массивом»³). Нетрудно заметить, что, несмотря на кажущиеся различия, эти две концепции довольно близки по содержанию, если рассуждать с позиции соотношения системы права и системы законодательства. Некоторые ученые полагают, что отрасль законодательства и комплексная отрасль права являются понятиями если не равнозначными, то весьма близкими⁴.

Для того, чтобы сформулировать свое мнение по вопросу о сущности образовательного права, о месте в системе права норм, которые регулируют отношения в области образования, предпримем попытку определить, что представляет собой комплексная отрасль права и как она соотносится с отраслью законодательства.

Исходя из названия, указанная группа норм регулирует отношения, связанные с образованием, поэтому прежде всего необходимо определить, что собой представляет образование. Его определение дается в преамбуле Закона РФ «Об образовании». Под образованием понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов). Таким образом, образование – это процесс, который отвечает следующим признакам:

1.
целенаправленность;

2.
организованность и управляемость;

3.
завершенность и соответствие требованиям качества.

Логично предположить, что складывающиеся в этой сфере общественные отношения сложны и многообразны, поэтому должны регулироваться правовыми нормами, различными по отраслевой принадлежности, по функциям. Поэтому правомерна постановка вопроса о возможности признания совокупности норм, регулирующих отношения в области образования, комплексной отраслью права.

В науке общепризнанным является тот факт, что комплексные отрасли отличаются от самостоятельных по следующим критериям. Во-первых, они не имеют единого однородного предмета, во-вторых, состоят из норм, взятых из разных отраслей, в-третьих, пользуются методами основных отраслей, в-четвертых, не занимают никакого места в правовой системе. «Юридические нормы, входящие в комплексные образования, остаются по своим исходным моментам в главной структуре, в основных отраслях, и на них распространяются общие положения соответствующих основных отраслей»⁵.

Предмет комплексной отрасли представляет собой «локальную социальную систему, ориентированную на решение определенных социальных задач», специфика метода комплексной отрасли проявляется в том, что здесь применяются особые, свойственные только ей комбинации «исходных, типовых приемов юридического регулирования»⁶. Комплексные отрасли образуются в системе права по предметному, неюридическому принципу. «Юридические особенности данной общности выражены не в специфических отраслевых методе и механизме регулирования, а в некоторых особых принципах, общих положениях, отдельных специфических приемах регулирования, свидетельствующих о существовании специального, хотя и не видового юридического режима»⁷.

Сторонник многомерности структуры права С.С. Алексеев выделяет два вида отраслей права: главные, профилирующие (государственное, административное, гражданское, уголовное и процессуальные отрасли) и неглавные, специальные, самостоятельные отрасли права. Главные, фундаментальные отрасли формируются относительно быстро и в последующем составляют остов системы права, другие отрасли формируются в процессе более длительного развития, первоначально – в рамках уже существующих отраслей. Он признает существование и комплексных правовых образований, в том числе отраслей. Их формирование он связывает с принятием комплексных актов, затрагивающих целые сферы социальной жизни или их участки. «Причем если такого рода компоновка юридически разнородного материала осуществлена не путем простого корпоративного его сосредоточения в одном документе, а путем кодификации и, следовательно, обогащения содержания права, введения в правовую ткань новых специфических системных нормативных обобщений, то в результате могут сложиться новые, относительно самостоятельные правовые образования»⁸.

Л.Б. Тиунова тоже признает многомерность системы права. При этом она высказывает сомнения в обоснованности отраслевого деления права. Предмет правового регулирования она считает весьма условным критерием отраслевого деления. Во многих отраслях права предмет не отличается единством, например, гражданское право регулирует имущественные и связанные с ними неимущественные, трудовое – собственно трудовые отношения и тесно связанные с ними (вытекающие из них, производные от них) и т. д. Относительно метода как дополнительного критерия выделения отраслей она отмечает, что в конечном итоге под ним «понимается та или иная доля своеобразия характера или способа регулирования общественных отношений, которая обеспечивается различными комбинациями одних и тех же методов (императивного, диспозитивного, договорного, властного, рекомендательного или в более обобщенной форме: дозволение, предписание, запрещение), с неодинаковой силой проявляющихся в той или иной области регулирования»⁹. Кроме того, поскольку в системе права существуют нормы, не входящие ни в одну из отраслей, отраслевая дифференциация не может рассматриваться как основа системы права либо как определенный уровень структуры права¹⁰.

Отрасли права она определяет как «объективно исторически сложившиеся образования правовых норм, их автономные массивы, в основе которых лежат объективно обособившиеся в процессе развития общества определенные области социальных отношений, социальной деятельности». «Степень обособленности правовой отрасли и ее развития определяется степенью развитости и автономности соответствующей области социальной действительности», – утверждает Л. Б. Тиунова и предлагает именно с этой точки зрения оценивать процессы формирования новых отраслей¹¹. Она не соглашается с признанием вторичных правовых образований так называемыми комплексными отраслями в силу того, что они якобы не имеют единого предмета и специфического метода. Действительно, эти массивы появляются в системе права значительно позднее основных, традиционных отраслей как следствие «объективной дифференциации общественных отношений, государственно-правовой ее оценки, а также степени развитости соответствующей области правовых норм (консолидация норм, систематизация законодательства)»¹². С ее точки зрения, именно указанные три группы факторов (объективные, оценочные и нормативные) и должны учитываться при оценке отраслевой структуры права, а также при прогнозировании ее развития.

Характеризуя перспективы развития системы права, С.С. Алексеев отмечает, что сложные экономические и социальные проблемы постиндустриальной эпохи весьма основательно влияют на содержание права, на юридические особенности его отраслей и институтов. Он выделяет два направления такого влияния: во-первых, преобразование юридических форм и конструкций в традиционных отраслях права и, во-вторых, формирование новых отраслей, которые «призваны стать основой для решения сложных экономических и социальных проблем, юридически опосредовать новые «пласты социальности»¹³. С.С. Алексеев полагает, что концепция комплексных (вторичных) отраслей наиболее адекватно в научном и практическом отношении отражает особенности новых правовых образований. Причинами этого, с его точки зрения, являются не только слабое проявление юридической специфики нарождающихся отраслей, отсутствие у них «самобытного» правового материала, но и воплощение в них тех правовых начал, которые характерны для других отраслей, прежде всего базовых.

Не исключено, что возникновение и развитие комплексных правовых образований означает начальный этап процесса интеграции правового регулирования, когда границы между отраслями становятся не только подвижными, но и относительно прозрачными, допускающими возможность комплексной регламентации той или иной группы общественных отношений с использованием инструментария различных отраслей. Классическое отраслевое деление можно рассматривать в статике, на абстрактном уровне. Когда мы анализируем правовое регулирование в динамике (механизм правового регулирования), налицо совокупность правовых средств, которые зачастую имеют разную отраслевую принадлежность (например, механизм правотворчества регулируется нормами конституционного права; основания и порядок возникновения правоотношений – нормами материальных отраслей права; порядок разрешения споров – нормами процессуальных отраслей и т. д.). Можно сказать, что комплексные отрасли права являются теоретической конструкцией, отражающей механизм межотраслевого функционального взаимодействия правовых норм для регулирования определенной сферы общественных отношений (в частности, в области образования).

Значительный интерес представляют рассуждения по этому вопросу В.И. Шкатуллы, который называет образовательное право комплексной отраслью права, включающей в себя в качестве важнейшего института «педагогическое право, которое имеет тенденцию к развитию в самостоятельную отрасль права»¹⁴. Такой вывод делается на основе признания специфики так называемых педагогических отношений, которые включают в себя (по авторской терминологии) договор на образование, определение содержательного момента, процесс обучения, организацию учебной работы и т. д. Эти отношения признаются центральными в системе образования. Все остальные отношения (имущественные, финансовые, управленческие и пр.) выполняют обслуживающую, вспомогательную функцию. С этим можно согласиться. Именно педагогические отношения составляют ядро предмета регулирования образовательного права. Но для их эффективного регулирования недостаточно только норм так называемого образовательного законодательства. Подлежат применению также нормы таких отраслей права, как конституционное, гражданское, административное, финансовое, трудовое и др. Примем это как исходную посылку для дальнейших рассуждений, тем более, что этот факт признается всеми специалистами.

Необходимо учитывать, что образовательное право формируется на пересечении частного и публичного права, объединяя в регулировании соответствующих отношений способы и приемы, характерные для указанных систем. На это обращает внимание С.В. Поленина. Она отмечает, что соединение частноправовых и публично-правовых методов имеет место при реализации многих конституционных прав граждан, в том числе – права на образование, на охрану здоровья и др. «Их осуществление, – пишет она, – предполагает не только участие всех форм собственности, но и активный государственный контроль за претворением этих прав в жизнь»¹⁵.

Можно сделать вывод о том, что образовательное право входит в крупный межотраслевой массив, который предлагается именовать гуманитарным (Ю.А. Тихомиров), или социальным (А.В. Мицкевич¹⁶) правом, «для которого характерно обеспечение интересов человека и социальных общностей как за счет их собственной правореализации, так и путем обеспечивающей деятельности государства и общественных институтов»¹⁷. Выделяют три основных предпосылки формирования гуманитарного права, которые в полной мере отражают и специфику возникновения и развития права образовательного. Первая из них заключается в том, что «признание человека высшей ценностью означает существенную переориентацию законодательства» с целью обеспечения регламентации как общего, так и специального статуса граждан, усиления гарантированности и охрану их прав и свобод, стимулирование участия граждан в государственной и общественной жизни. Вторая причина отражает усиливающееся взаимодействие национального и международного права, прежде всего в гуманитарной сфере. Внутригосударственное право испытывает сильное влияние международного гуманитарного права, в сферу действия которого многие специалисты теперь включают не только защиту жертв вооруженных конфликтов, но и средства международно-правовой защиты прав человека. Третья причина связана с потребностью комплексного правового регулирования данной сферы государственной и общественной жизни.

Предложенная концепция, по нашему мнению, задает в целом правильное направление дальнейшим исследованиям и нуждается в развитии и осмыслении.

Можно ли рассматривать образовательное право как отрасль законодательства? Отрасли законодательства, в отличие от отраслей права, не характеризуются однородным предметом правового регулирования, поскольку формируются из правовых норм различных отраслей права. Отрасли законодательства и отрасли права не обязательно совпадают. Согласно традиционной точке зрения, законодательство является формой выражения и существования правовых норм, поэтому систему законодательства нельзя противопоставлять системе права.

Некоторые ученые относят понятие «система права» к числу доктринальных выводов юридической науки и в целом разделяют высказанную Р.З. Лившицем мысль о необходимости отказаться от системы права в пользу системы законодательства¹⁸. Так, А.В. Мицкевич ставит ряд вопросов, ответы на которые способны показать истинное соотношение системы права и системы законодательства: «Есть ли нечто, в чем воплощается система права и ее деление на отрасли, кроме законодательства, т. е. позитивного права? Может ли сама по себе система правовых норм рассматриваться как объективный фактор по отношению к законодательству?» Традиционное для отечественной правовой науки нормативистское правопонимание, казалось бы, признавая первичность позитивного права над всеми иными элементами правовой системы, вообще не должно было разграничивать две указанные системы, ибо право признавалось тождественным законодательству. Возражая против общепринятой точки зрения об объективном характере системы права, А.В. Мицкевич отмечает: «Позитивное право как обязательные и защищаемые (охраняемые) государством нормы поведения складывается в единую упорядоченную систему (общую отраслевую или институциональную) не стихийно, а путем их обобщения на рациональной основе, с обязательным участием сознания людей»¹⁹.

Мы не случайно затронули проблему соотношения системы права и системы законодательства. Она имеет непосредственное отношение к предмету настоящего исследования, потому что некоторые авторы полагают, что нормы, регулирующие образовательные отношения, образуют определенное единство лишь в системе законодательства. Высказывается точка зрения о существовании образовательного законодательства. В Классификаторе правовых актов, который был одобрен Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г.²⁰, в систему отрасли образовательного законодательства включают общие положения, а также нормативные акты об управлении системой образования, государственных образовательных стандартах, образовательных программах и образовательном процессе, об образовательных учреждениях, формах получения образования, документах об образовании, гарантиях реализации прав граждан в области образования, оказании платных образовательных услуг и об индивидуальной педагогической деятельности. Это подтверждает ранее высказанную мысль о комплексном характере образовательного права и законодательства об образовании.

Развитие общественных отношений приводит к подвижности границ между отраслями права. Законодатель, реагируя на эти процессы, принимает комплексные нормативные акты, в которых закрепляются нормы разной отраслевой принадлежности. Очевидно, этот субъективный фактор при определенных условиях может оказывать реальное влияние на формирование системы права как на процесс объективный. Обращает на себя внимание факт признания функционального единства этих правовых норм. Нормы, регулирующие отношения в области образования, отвечают этому критерию. Вместе с тем, в совокупности они составляют гораздо более обширный правовой массив, чем правовой институт. Поэтому полагаем возможным определить образовательное право как комплексную отрасль права, как систему правовых норм различной отраслевой принадлежности, функционально взаимодействующих в целях наиболее полного и эффективного регулирования педагогических отношений, возникающих в рамках образовательного процесса между обучающимся и образовательным учреждением (педагогом, воспитателем, преподавателем).
2.Предмет и метод образовательного права
Признавая образовательное право комплексной отраслью права, необходимо проанализировать специфику тех отношений, которые оно регулирует, и способов воздействия на них, т. е. предмета и метода отрасли. Предмет комплексной отрасли права не является однородным (впрочем, то же можно сказать и о предмете многих самостоятельных отраслей).

В нем можно выделить следующие основные группы общественных отношений:

1) отношения между органами государственной власти и образовательными учреждениями по поводу управления образованием (лицензирования их деятельности, аттестации и аккредитации и т. д.). Эти отношения регулируются нормами административного права;

2) отношения по финансовому обеспечению деятельности образовательных учреждений (в том числе – по бюджетному финансированию), которые регулируются нормами финансового права;

3) отношения, связанные с созданием образовательных учреждений, их реорганизацией и ликвидацией. Они регулируются нормами гражданского права;

4) отношения между образовательным учреждением и преподавателями, регулируемые нормами трудового права. Принцип единства и дифференциации правового регулирования труда проявляется в этой сфере таким образом, что помимо общих правил, регулирующих труд всех работников, устанавливаются специальные правила, позволяющие учесть особенности труда отдельных категорий работников. Работники образовательных учреждений могут быть поделены на следующие группы: профессорско-преподавательский (педагогический) состав, учебно-вспомогательный персонал (методисты, лаборанты) и технический персонал (уборщицы, рабочие). Специальные правила регулирования трудовых отношений установлены только для преподавателей образовательных учреждений, поскольку они осуществляют воспитательные функции, основные функции образовательного учреждения. Например, для них установлены дополнительные основания увольнения, льготы в области режима труда и отдыха и т. д. Остальные две категории работников образовательных учреждений подчиняются общим правилам регулирования трудовых отношений.

5) отношения между образовательным учреждением и обучающимися (их законными представителями) по поводу поступления, приема в образовательные учреждения, организации учебного процесса, аттестации и т. д. В этом блоке можно увидеть внутреннее деление. Например, некоторым категориям граждан предоставляются льготы при поступлении в учреждения профессионального образования (инвалидам, детям, оставшимся без попечения родителей и др.), предоставляются социальные стипендии. Таким отношения включаются в предмет права социального обеспечения. Получили большое распространение отношения по возмездному оказанию образовательных услуг, которые регулируются нормами гражданского права.

В эту группу отношений можно включить и собственно педагогические, которые, как отмечалось выше, составляют ядро предмета правового регулирования образовательного права. Для надлежащего упорядочения таких отношений и осуществляется межотраслевая координация и кооперация правовых норм в системе образования. Сразу оговоримся, что мы придерживаемся узкой трактовки педагогических отношений. Широкий подход к системе педагогических отношений можно увидеть, в частности, в работах В.И. Шкатуллы. Из предложенного им перечня видов педагогических отношений, по нашему мнению, следует исключить отношения по поводу определения различного рода правил организации образовательного процесса (например, по разработке и утверждению учебных планов, правил итоговой аттестации обучающихся и т. п.). Представляется, что эти правовые связи можно отнести к управленческим, поскольку в них реализуется комплекс полномочий образовательных учреждений по установлению определенных норм организации образовательного процесса. В таких отношениях не участвуют обучающиеся. Необходимым признаком педагогических отношений можно признать участие в них обучающегося либо его законных представителей. Во-вторых, эти отношения складываются в рамках, «внутри» образовательного процесса. В-третьих, они направлены на обучение и воспитание обучающегося. Поскольку организация учебного процесса предполагает подчинение обучающихся требованиям внутреннего распорядка учебного заведения, можно говорить об административно-правовом компоненте в этих отношениях. Но правовая природа педагогических отношений не может быть сведена к администрированию, она гораздо богаче. Именно педагогические отношения отличаются наибольшей спецификой по сравнению со всеми остальными связями, которые попадают в сферу действия образовательного права. Для регулирования педагогических отношений необходимы специфические правовые нормы, а в ряде случае они регулируются также и нормами профессиональной педагогической этики. Нельзя отрицать наличия в таких отношениях координационных, горизонтальных связей. Наиболее ярким примером здесь могут быть отношения между обучающимся и педагогом, который должен обеспечить заинтересованный, творческий подход ученика к освоению образовательной программы, создать благоприятную психологическую обстановку для организации учебного процесса. Преподаватель в данном случае, выполняя свои трудовые обязанности, одновременно реализует обязанности образовательного учреждения. При это учреждение, будучи работодателем, несет ответственность за действия преподавателя, предпринятые им при осуществлении обязанностей по трудовому договору (ст. 1068 ГК РФ). Таким образом, педагогическими можно признать отношения между обучающимся и образовательным учреждением (педагогом, преподавателем, воспитателем), возникающие в рамках образовательного процесса в целях обучения и воспитания обучающегося.

Метод образовательного права представляет собой оригинальную комбинацию различных способов и приемов регулирования соответствующих общественных отношений. Для этого применяются три общеправовых способа правового регулирования: дозволение, запрет, позитивное обязывание. Широко применяются такие способы, как рекомендование и стимулирование (поощрение). Метод любой отрасли права оценивается по следующим критериям:

1.
характер общего юридического положения субъектов (правоспособность, дееспособность, компетенция, отношения между собой, подчиненность, соподчиненность, равноправие);

2.
основания возникновения правоотношений;

3.
характер юридических последствий для субъектов права.

Что касается первого критерия, существуют важные особенности правового положения субъектов образовательного права. Для образовательных учреждений как юридических лиц это – специальная правоспособность, предполагающая наличие у него лишь таких прав и обязанностей, которые соответствуют целям его деятельности и прямо зафиксированы в его учредительных документах. Для несовершеннолетних обучающихся правоспособность возникает в разное время для разных видов образования. Возрастной критерий имеет весьма условное значение, поскольку переход на более высокие уровни образования связан с овладением программой предыдущего уровня, а не с достижением определенного возраста (дети- вундеркинды). Так, пункт 2 ст. 19 Закона об образовании предусматривает, что обучение детей в образовательных учреждениях, реализующих программы начального общего образования, начинается с достижения ими возраста шести лет шести месяцев при отсутствии противопоказаний по состоянию здоровья, но не позже достижения возраста восьми лет. По заявлению родителей учредитель образовательного учреждения вправе разрешить прием детей для обучения в более раннем возрасте. Применительно к дееспособности действуют общие правила, установленные гражданским законодательством. Но есть группы отношений, в которых обучающиеся участвуют самостоятельно, а не через представителя, независимо от наличия у них дееспособности. Наиболее показательным примером являются отношения школьного самоуправления и подобные. Например, ребенок-первоклассник может участвовать в классном собрании, в выборах старосты класса (если это предусмотрено уставом школы или положением о школьном самоуправлении). Необходимо подчеркнуть, что эти отношения не носят имущественного характера. Их можно определить как организационные отношения, или отношения самоуправления. Можно спорить о правовом характере таких связей (хотя, на наш взгляд, они являются правоотношениями, поскольку их участники обладают взаимными правами и обязанностями, предусмотренными в правовых нормах или допускаемыми ими), но отрицать их важность для осуществления процесса социализации личности ребенка, думаем, не решится никто.

^ Основанием возникновения правоотношений чаще всего служит юридический состав, т. е. совокупность юридических фактов. Например, это могут быть документы о результатах вступительных испытаний, решение комиссии о рекомендации к зачислению, приказ ректора о зачислении в вуз и др. Таким образом, обязательным юридическим фактом для возникновения образовательных правоотношений является административный акт (приказ администрации вуза о зачислении и т. д.), но может быть наряду с ним и договор об оказании образовательных услуг. Полагаем, что такой договор регулируется нормами гражданского права (а именно главой 39 ГК РФ). Предметом договора является образовательная услуга. Но сложность характеристики договора обусловлена тем, что во взаимном положении сторон договора есть признаки и равенства, и подчинения. Здесь имеет место ситуация, подобная той, что возникает при заключении трудового договора: в момент заключения стороны независимы друг от друга, но затем обучающийся подчиняется правилам внутреннего распорядка, выполняет распоряжения администрации, должен сдавать экзамены и т. д. Таким образом, помимо обязанностей по оплате услуг у обучающегося в такого рода отношениях существует и комплекс обязанностей, связанных собственно с получением образования. Важно подчеркнуть, что обязанности по оплате обучения могут возлагаться на законного представителя обучающегося (если он выступает стороной договора) или организацию, которая заключила договор о подготовке специалиста с профессиональным образованием. Но обязанности личного и организационного характера (подчинение требованиям внутреннего распорядка, соблюдение распоряжений администрации, выполнение образовательной программы и т. д.) могут и должны быть реализованы самим обучающимся.

Особенности названного договора некоторые ученые рассматривают как основание для признания его особым видом договоров, не регулируемым нормами гражданского права. Так, В.И. Шкатулла полагает, что договор на образование (по его терминологии), не охватывается нормами гражданского, административного, трудового права. Не вызывает возражений, что административное и трудовое право не регулируют эти отношения, но «отстранить» гражданское право от их регулирования вряд ли возможно. В.И. Шкатулла мотивирует свою позицию так. «Договоры с участием потребителей-граждан относятся к категории публичных и на них распространяется режим, установленный ст. 426 ГК РФ, – режим публичного договора... Договор на образование не регулируется гражданским правом в силу следующих причин:

1.
в соответствии со ст. 426 ГК РФ публичный договор заключает только коммерческая организация, а образовательное учреждение не является таковой;

2.
содержанием договора возмездного оказания услуги является совершение действий исполнителем по заданию заказчика, а заказчик обязуется оплатить услуги (ст. 779 ГК РФ). По договору возмездного исполнения услуги обязанность заказчика ограничивается лишь оплатой услуг. В договоре об образовании услуги исполнителя – образовательного учреждения или индивидуального педагога (ст. 48 Закона РФ «Об образовании») одновременно сопровождаются работой обучающегося по освоению образовательной программы»²¹.

Договор возмездного оказания образовательных услуг нельзя признать публичным, и не столько потому, что образовательное учреждение не является коммерческой организацией. Главная причина заключается в том, что такой договор может быть заключен не с каждым обратившимся гражданином, а только с тем, кто отвечает установленным в законодательстве условиям (например, имеет определенный образовательный уровень, документы об образовании, способен освоить образовательную программу, выдержал вступительные испытания и т. п.). Несмотря на специфичность обязанностей получателя образовательной услуги, в аналогичной ситуации оказывается и гражданин, заключивший договор о предоставлении медицинской услуги. Он тоже должен соблюдать внутренний распорядок лечебного учреждения (если проходит курс лечения в стационаре), выполнять предписания и назначения врача и т. д.

В.И. Шкатулла признает ошибочным мнение о том, что договор возмездного оказания услуг может применяться в сфере образования лишь за пределами отношений бесплатного образования. С его точкой зрения трудно согласиться, поскольку в системе дошкольного и общего образования за плату могут оказываться лишь услуги, не предусмотренные основной образовательной программой (исключение составляют негосударственные образовательные учреждения), в то время как в системе профессионального образования на возмездной основе могут предоставляться услуги, входящие в содержание основных образовательных программ. В связи с этим вряд ли целесообразно заключение договора в тех случаях, когда обучение финансируется за счет бюджетных средств. Кстати, практика идет именно по такому пути. Доводы В.И. Шкатуллы о том, что заключение договора между образовательным учреждением и обучающимся в письменной форме позволит демократизировать отношений в образовании, повысить качество образования, более полно обеспечить право на образование, создать условия для его защиты, а также повысить контроль за работой школы, представляются не вполне убедительными. Все названные цели могут быть достигнуты и через существующие сегодня механизмы самоуправления, ведомственного и общественного контроля и др.

Вместе с тем, учитывая значительную специфику договоров об оказании образовательных услуг, необходимо согласиться с предложением В.И. Шкатуллы о дополнении Закона РФ «Об образовании» главой «Договор на образование», в котором можно отразить виды таких договоров, содержание, порядок заключения и расторжения, точнее, те особенности, которые не урегулированы Гражданским кодексом. Это позволит не только более четко урегулировать возникающие отношения, но и унифицировать применяемые в разных образовательных учреждениях правила, тем самым обеспечив равенство граждан в сфере образования и реализацию их прав. Кроме того, это еще раз убедительно продемонстрирует стремление государства упорядочить отношения в области образования, усилить контроль за деятельностью образовательных учреждений по оказанию платных услуг. Здесь должен быть реализован принцип сочетания частно-правовых и публично-правовых принципов регулирования.

^ Характер юридических последствий для субъектов образовательного права неоднороден. Могут возникать как позитивные последствия (повышение образовательного уровня, получение диплома и т. д.), так и негативные (лишение лицензии, отчисление из учебного заведения и т. д.). Особенности юридических санкций в образовательном праве обусловлены тем, что в отношении детей неприменимы санкции, действующие в отношении совершеннолетних. Меры принуждения, главным образом, применяются с целью реализовать функции воспитания. Основными методами воздействия на поведение и сознание детей являются убеждение, поощрение²².

Главной целью образовательного процесса является достижение обучающимся заданного уровня образования, повышение его культуры, подготовка к определенной профессиональной деятельности. Поэтому основным субъектом образовательного права является именно обучающийся. По нашему мнению, это обстоятельство в како-то степени влияет на выбор способов и приемов правового регулирования. В первую очередь речь идет о стимулировании. Оно может осуществляться как позитивными, так и негативными методами. Позитивным стимулированием служит поощрение обучающихся за достижение высоких результатов в учебной, научной и общественной деятельности. Поощрение применяется и к другим субъектам образовательного права, в частности, педагогам. Например, ежегодно проводятся конкурсы на звание «Лучший учитель года», существуют конкурсы грантов на поддержку тех или иных проектов в области образования, науки и культуры и т. д. Негативное стимулирование достигается за счет привлечения к ответственности обучающихся и преподавателей. Важно учитывать, что к обучающимся не обязательно применяются меры дисциплинарной ответственности. Достаточно эффективными могут быть и меры морального воздействия, применяя которые, педагог не должен нарушать право обучающегося на достоинство личности, неприкосновенность. В данном случае происходит взаимодействие, взаимное усиление правовых норм и норм профессиональной педагогической этики.

Таким образом, метод образовательного права объединяет в себе черты императивного и диспозитивного регулирования. В качестве оснований возникновения образовательных отношения выступают административные акты и договоры. Для метода рассматриваемой отрасли характерно специфическое взаимное положение субъектов педагогических правоотношений (наличие как подчиненности, так и элементов равенства), обусловленных необходимостью формирования механизмов сотрудничества педагогов и обучающихся в достижении целей воспитания и образования.
3.Система и принципы образовательного права
Систему отрасли права образуют подотрасли (в наиболее крупных отраслях, таких, как гражданское, конституционное и др.); правовые институты, которые представляют собой группы правовых норм, регулирующих определенную разновидность общественных отношений: общая и особенная части; правовые нормы.

Система комплексной отрасли права в самом общем виде может быть представлена как совокупность правовых институтов и норм различной отраслевой принадлежности. Так, в систему образовательного права включаются, одновременно оставаясь в рамках основных отраслей, такие институты и субинституты, как управление системой образования (входящий в административное право), образовательные учреждения (гражданское право), трудового договора о работе в образовательном учреждении (институт трудового договора). Центральное место в системе образовательного права занимает институт, регулирующий педагогические отношения. Его можно подразделить на субинституты дошкольного, общего, начального и других видов профессионального образования, и др.

Под принципами права понимают основополагающие начала, ключевые идеи, определяющие и выражающие сущность права. Принято выделять общеправовые принципы, межотраслевые принципы, а также принципы отраслей права (в некоторых учебных изданиях упоминают и о принципах правовых институтов). В образовательном праве как комплексной отрасли реализуются общеправовые принципы и принципы соответствующих отраслей. К числу основных общеправовых относятся принципы справедливости, равноправия, гуманизма, демократизма, единства прав и обязанностей. Все они по-своему проявляются в сфере образования. Например, проявлением принципа равноправия граждан является допуск всех лиц, имеющих полное общее образование, к участию во вступительных испытаниях и конкурсе для зачисления в учреждения высшего профессионального образования. Но некоторые категории граждан пользуются льготами при поступлении в вузы, например, инвалиды I и II группы, дети-сироты и др. Они подлежат зачислению вне конкурса при условии сдачи вступительных экзаменов. Установление таких льгот можно рассматривать как проявление общеправового принципа справедливости, создания равных стартовых возможностей для граждан, нуждающихся в социальной защите, которые не могут участвовать в «образовательной конкуренции» на равных условиях с другими лицами. Гуманизм, в частности, проявляется в создании специальных условий обучения для лиц с ограниченными возможностями (детей-инвалидов), для подростков с девиантным поведением. Демократизм – это один из универсальных принципов, который в системе образования проявляется как сочетание управления и самоуправления в образовательных учреждениях. Единство прав и обязанностей мы видим, например, при характеристике правового статуса обучающихся (об этом мы говорили выше).

В правовом регулировании образовательных отношений реализуются принципы соответствующих отраслей права. Например, если говорить о возмездном оказании образовательных услуг, то здесь можно констатировать осуществление гражданско-правового принципа свободы договора. Анализируя регулирование трудовых отношений в системе образования, можно убедиться в реализации принципов трудового права (свободы труда, обеспечения права на бесплатную профессиональную подготовку, обеспечения занятости, соответствия оплаты труда его количеству и качеству и т. д.).

Можно сформулировать и специальные принципы образовательного права, которые должны быть реализованы в сфере педагогических отношений. Это основополагающие идеи, направленные на достижение целей и задач образования (на развитие личности, удовлетворение потребностей общества и государства). К их числу можно отнести закрепленные в ст. 2 Закона об образовании принципы государственной политики в области образования:

1.
гуманистический характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей и т. д.;

2.
единство федерального образовательного и культурного пространства;

3.
общедоступность образования, адаптированность системы образования к особенностям личности обучающихся некоторых категорий;

4.
светский характер образования;

5.
свобода и плюрализм образования (академическая, педагогическая свобода);

6.
демократический характер управления образованием.

Правовое регулирование педагогических отношений должно основываться также на принципе педагогического сотрудничества. По нашему мнению, раскрыть содержание данного принципа можно следующим образом. Обучающийся – это не объект, а активный субъект учебного процесса. Эффективность процесса обучения и воспитания непосредственно определяется тем, насколько обучающийся заинтересован в достижении этого результата. Этим объясняется поиск новых педагогических технологий, внедрение так называемых активных форм обучения, развитие самоуправления в образовательных учреждениях. Возможно, именно этот принцип при условии его успешной реализации позволит не только обеспечить повышение образовательного и культурного уровня населения России, но и воспитать новое поколение людей, адаптированных к условиям рыночной экономики и социальной демократии.

4.Источники образовательного права
Источниками образовательного права выступают нормативные акты и договоры, содержащие нормы, направленные на регулирование отношений в области образования. В системе источников образовательного права особое место занимают международно-правовые акты универсального и регионального характера, а также международные договоры и соглашения. Говорят даже о международном образовательном праве как об одной из отраслей международного права, насчитывающей более 30 крупных нормативных актов. Оно включает различные институты, регламентирующие статус образовательных учреждений, положение педагогов, студентов, признание учебных курсов и дипломов и т. д.²³.

Нормы, закрепляющие право человека на образование, содержатся в целом ряде международных актов универсального характера. Так, Всеобщая декларация прав человека, принятая резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 10 декабря 1948 г., в ст. 26 провозглашает: «Каждый человек имеет право на образование. Образование должно быть бесплатным по меньшей мере в том, что касается начального и общего образования. Начальное образование должно быть обязательным. Техническое и профессиональное образование должно быть общедоступным, и высшее образование должно быть одинаково доступным для всех на основе способностей каждого. Образование должно быть направлено к полному развитию человеческой личности и к увеличению уважения к правам человека, содействовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между народами. Ст. 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, принятого Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г., предусматривает признание всеми участвующими в нем государствами права на образование. Для осуществления этого права начальное образование должно быть обязательным и бесплатным для всех. Декларируется принцип доступности среднего образование в его различных формах, включая профессионально-техническое образование, а также высшего образования. С учетом способностей каждого. Устанавливаются права родителей и иных законных представителей выбирать школы для своих детей, причем в том числе и негосударственные, которые должны отвечать минимуму требований для образования, установленному государством. Значительное число норм, касающихся образования, содержится в Конвенции о правах ребенка, которая была утверждена резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 20 ноября 1989 г. В ст. 28 воспроизводятся основные обязательства государств по обеспечению доступности образования, по содействию регулярному посещению школ и снижению числа учащихся, покинувших школы. Школьная дисциплина должна поддерживаться методами, обеспечивающими уважение человеческого достоинства ребенка. Образование должно быть направлено на развитие личности, талантов, умственных и физических способностей ребенка в самом полном объеме; на воспитание уважения к правам и свободам человека, к родителям ребенка, его культурной самобытности, языку и ценностям; на подготовку ребенка к сознательной жизни в свободном обществе в духе понимания, мира, терпимости, равноправия, в духе уважения к окружающей природе (ст. 29). В Конвенции говорится также об обеспечении права на образование для детей беженцев; неполноценных в умственном или физическом отношении детей; детей, лишенных родительского попечения.

В 1945 г. на Лондонской конференции создана ^ Организация объединенных наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО). Это специализированная организация ООН, в которую входит более 180 государств-членов. Ее задачи – содействовать укреплению мира и безопасности путем развития международного сотрудничества в области просвещения, науки и культуры, использования средств массовой информации и т. д. Одной из главных форм деятельности ЮНЕСКО является осуществление программ, в том числе по ликвидации неграмотности, оказанию технической помощи, развитию коммуникаций, в области прав человека. Организация осуществляет мероприятия в области политики, планирования и управления образованием; подготовки кадров в области образования, а также в области научного, технического и профессионального образования. Деятельность ЮНЕСКО развивается по трем основным направлениям. Первое представляет собой нормотворческую деятельность и проведение исследований по вопросам национальной политики в области образования. Вторым направлением выступает укрепление инфраструктуры образования на национальном уровне (развитие подготовки преподавателей, использование местных ресурсов для совершенствования образовательного процесса). Третье направление – обмен информацией (путем распространения специализированных справочников, бюллетеней и т. д.)²⁴. Организация разрабатывает и принимает международные конвенции и рекомендации по вопросам образования. Так, в 1998 г. на конференции в Париже была принята Всемирная декларация о высшем образовании для XXI века; в 1966 г. – Рекомендация о положении учителей; в 1974 г. – Рекомендация о статусе научно-исследовательских работников; в 1960 г. – Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования и т. д. В последние годы приоритет в деятельности ЮНЕСКО отдается школьному образованию. «Отставание» ЮНЕСКО в сфере разработки политики обусловлено не только сокращением ее бюджета и численности персонала, происходящим начиная с середины 80-х годов, когда США и Великобритания вышли из ее состава (Великобритания возобновила сове членство в организации в 1997 г.), но и «отсутствием систематической оценки результатов программ ЮНЕСКО в сфере образования»²⁵. Очевидно, одной из возможных причин сложившейся ситуации является усиление регионального уровня международно-правового регулирования, который приближен к национальному и в большей степени отвечает потребностям той или иной группы государств. Аналогичные оценки делаются сегодня в отношении деятельности других специализированных учреждений ООН, например, Международной организации труда. В первую очередь речь идет о приоритете европейского регулирования социальных отношений. В частности, Конвенция МОТ № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения» для стран-членов Евросоюза уже не выполняет роль эффективного социального норматива в связи с принятием Европейского кодекса социального обеспечения.

Тем не менее программы ЮНЕСКО представляют значительную ценность для многих стран, в том числе для России. В 1999 г. между ЮНЕСКО и Правительством РФ было заключено Соглашение об условиях выполнения проектов, осуществляемых на территории Российской Федерации при содействии ЮНЕСКО. В Москве на основании специального соглашения был создан Институт ЮНЕСКО по информационным технологиям в образовании.

Право на образование закреплено и в международных актах регионального характера. Так, ^ Европейская социальная хартия в предусматривает право на профессиональную ориентацию и профессиональную подготовку (ст. 9, 10). О праве на образование говорится и в Протоколе № 1 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (ст. 2), а также в некоторых иных актах. Были приняты и специальные акты европейского права, касающиеся отдельных аспектов образования. Большинство из них касаются высшего профессионального образования, преимущественно университетского. Основной идеей в данном случае является признание университетов одним из главных источников интеллектуальной деятельности любой страны. Поскольку в сфере культуры и науки Совет Европы проводит линию на объединение усилий и действий государств региона, провозглашается свободный доступ европейской молодежи к интеллектуальным ресурсам стран-членов Совета, чтобы впоследствии это способствовало решению проблемы нехватки высококвалифицированных кадров. Так, Европейская конвенция об академическом признании университетских квалификаций от 14 декабря 1959 г., была ратифицирована Россией и вступила в силу для нашей страны с 18 октября 1999 г.²⁶ Она предусматривает, в частности, что академическое признание университетской квалификации, полученной за границей, позволяет ее обладателю продолжать курс обучения в университете и по его завершении сдавать экзамены, требуемые для получения следующей степени, включая докторскую, на тех же условиях, которые существуют для граждан государства, ратифицировавшего Конвенцию, в тех случаях, когда прием для прохождения такого курса обучения и допуск к экзаменам зависят от наличия аналогичной национальной университетской квалификации, а также использовать ученое звание, присвоенное иностранным университетом, с указанием его происхождения. Европейская конвенция об эквивалентности дипломов, ведущих к доступу в университеты от 11 декабря 1953 г., вступившая в силу для России 17 сентября 1999 г., устанавливает, что учащимся, успешно завершившим средне школьное образование на территории одного из членов Совета Европы, должны быть предоставлены все возможности для поступления по своему выбору в университет, расположенный на территории других государств, входящих в указанную организацию. В этих целях все государства, подписавшие и ратифицировавшие данную конвенцию, взаимно признают эквивалентность дипломов, являющихся документами об образовании, необходимых для приема в аналогичные учебные заведения. Российская Федерация ратифицировала также Европейскую конвенцию об эквивалентности периодов университетского образования от 15 декабря 1956 г., которая для нее вступила в силу 17 сентября 1999 г.²⁷. Государства, которые являются сторонами Конвенции, признают любой период обучения, в течение которого студент, изучающий современные языки, проходил курс в университете другой страны – члена Совета Европы, эквивалентным подобному периоду обучения в университете своей страны, при условии, что руководство первого вышеназванного университета выдало такому студенту свидетельство о том, что он завершил указанный период обучения удовлетворительным для руководства университета образом.

В 1962 г. для реализации Культурно конвенции в Совете Европы был создан Совет по культурному сотрудничеству. В его структуре существуют профильные комитеты (Комитет по образованию и Комитет по высшему образованию). Одни раз в три года проводится постоянная конференция по проблемам образования, которая формирует соответствующие рекомендации²⁸.

Большое внимание уделяется вопросам образования в документах Содружества Независимых Государств. В ^ Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г. устанавливается обязательность и бесплатность начального и основного общего образования. Соглашение о сотрудничестве в области образования от 15 мая 1992 г. предусматривает взаимное признание права граждан государств, входящих в Содружество, на получение образования на территории государства своего постоянного проживания. Заключаются и другие многосторонние и двухсторонние договоры и соглашения. Например, Соглашение между Правительством Республики Беларусь, Правительством Республики Казахстан, Правительством Кыргызской Республики и Правительством РФ о взаимном признании и эквивалентности документов об образовании, ученых степенях и званиях от 24 ноября 1998 г.; Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Беларусь о взаимном признании и эквивалентности документов об образовании, ученых степенях и званиях от 27 февраля 1996 г. и др.

Внутригосударственное законодательство включает множество нормативных актов, которые являются источниками образовательного права. Это как кодифицированные, так и не кодифицированные нормативные акты. Рассмотрим структуру образовательного законодательства в трех срезах - федеративном, иерархическом и отраслевом²⁹.

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ, образование относится к сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов. Это означает, что соответствующие отношения могут регулироваться как федеральными законами, так и законами субъектов РФ. Федеральные законы в области образования призваны разграничивать компетенцию и ответственность федеральных и региональных органов государственной власти; регулировать в рамках установленной федеральной компетенции вопросы отношений в области образования, которые должны решаться одинаково всеми субъектами Российской Федерации; вводить общие установочные нормы по вопросам, которые относятся к компетенции субъектов РФ. Законы субъектов Федерации, регулирующие образовательные отношения, не могут противоречить федеральным законам или ограничивать права физических и юридических лиц по сравнению с ними.

В субъектах Федерации образовательное законодательство развивается быстрыми темпами. В большинстве регионов приняты законы об образовании (Калининградская, московская, Омская, Свердловская, Саратовская и другие области, Республики Северная Осетия – Алания, Саха (Якутия) и др.). К сожалению, в большей части законы субъектов РФ дублируют положения Закона РФ «Об образовании». Но в содержании региональных законов встречаются нормы, направленные на реализацию и учет местных особенностей в развитии системы образования. Например, в законах Калининградской и Свердловской областей есть нормы, регламентирующие региональный заказ на подготовку и переподготовку кадров по целевым программам; устанавливающие порядок введения и реализации региональных компонентов Государственных образовательных стандартов. В Калининградской области, кроме того, решили специальными нормами урегулировать образовательную политику на селе. Закон Московской области «Об образовании в Московской области» подробно регламентирует государственный контроль качества образования на уровне области, а также порядок отчисления из учебных заведений разных типов. Закон Омской области «Об образовании в Омской области» закрепляет гарантии государственного финансирования образования: не менее 10 % областного бюджета ежегодно должны направляться на эти цели, причем соответствующие статьи являются защищенными. Ряд интересных норм содержится в Законе Республики Северная Осетия – Алания «Об образовании». В частности, закрепляются цели воспитания, изучения истории и культуры многонационального народа Республики. Предусматривается квотирование платных образовательных услуг: независимо от специальностей платный прием не может превышать 20 % бюджетного набора в учреждениях профессионального образования. В некоторых субъектах принимаются законы, регулирующие отдельные отрасли образования. Так, в Приморском крае действует Закон «О начальном профессиональном образовании», а в Республике Саха (Якутия) принят Закон «О целевой контрактной подготовке специалистов с начальным профессиональным, средним профессиональным и высшим профессиональным образованием». Он регулируется порядок заключения соответствующих контрактов, ответственность за их невыполнение. Интересно отметить, что этот закон устанавливает три формы целевой подготовки: в рамках контрольных цифр приема; сверхпланового набора и подготовка за пределами республики. Введение таких механизмов позволит обеспечить народное хозяйство республики квалифицированными кадрами.

Очень обширным является подзаконный нормативный массив в региональном образовательном законодательстве. Он включает в себя указы глав регионов, постановления органов исполнительной власти (Правительства, администраций), а также приказы органов управления образованием. Например, Комитет по образованию мэрии Санкт-Петербурга ежегодно утверждает Инструктивно-методической письмо об организации образовательного процесса в учреждениях города в текущем учебном году, в котором подробно регламентируется начало и окончание учебного года, порядок и сроки приема в образовательные учреждения, итоговой аттестации выпускников и т. д. Комитетом утверждены также порядок формирования классов для умственно отсталых детей, порядок обеспечения детей учебной литературой, порядок оказания платных образовательных услуг и другие важные нормативные акты. Аналогичные нормативные акты принимаются и в других субъектах Федерации.

Поскольку в структуре системы образования значительное место занимают муниципальные образовательные учреждения, органы местного самоуправления также обладают некоторыми нормотворческими полномочиями в этой сфере. Они могут принимать нормативные акты по вопросам, отнесенным к их компетенции (например, об организации питания детей в общеобразовательных муниципальных учреждениях, о развитии системы дополнительного образования и т. д.).

Иерархическая структура образовательного законодательства включает в себя Конституцию РФ, федеральные и субъектов Федерации законы, подзаконные нормативные акты, локальные

Дата добавления: 2013-12-14