Контрольное производство предполагает множество способов осуществления, что определяется многообразием контролирующих объектов и подконтрольных субъектов

Контрольно-надзорное производство построено на определен­ных принципах,объективно отражающих его свойства и способст­вующих раскрытию его сущности.Деятельность по контролю осно­вана на законности; объективности; равенстве человека и гражда­нина перед законом; гласности административного процесса; еди­ных правилах ведения производства (например, ведении дела на государственном языке); экономичности и эффективности процес­са; ответственности за нарушение правил процесса и за принятое решение.

Вопрос 1. Понятие контрольного производство, его задачи

Введение

Дополнительная

Основная

Литература

1. Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».

2. Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (ред. от 30.12.2006)

3. Федеральный закон от 04 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха».

4. Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

5. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном суде Российской Федерации».

6. Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле».

7. Федеральный закон от 18 июля 1999 г. № 183-ФЗ «Об экспортном контроле».

1. Об утверждении Положения о лицензировании негосударственной (частной) охранной деятельности и Положения о лицензировании негосударственной (частной) сыскной деятельности: Постановление Правительства РФ от 14 августа 2002 г. № 600.

2. О мерах по регулированию оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации: Постановление Правительства Российской Федерации от 21 июля 1998 г. № 814.

3. Агапов А.Б. Постатейный комментарий к Федеральному закону «О лицензировании отдельных видов деятельности». – М.: Издательство «Статут», 2000.

4. Комментарий к Федеральному закону «О лицензировании отдельных видов деятельности». Под ред. А.Н. Ткача. – М.: Юридический Дом «Юстицинформ», 2003.

Последовательность осуществления управленческой деятельно­сти регламентируется административно-процессуальными нормами. Административный процесс направлен на обеспечение правильной реализации материальных административно-правовых и иных норм права.

Нормы административно-процессуального права регулируют чрезвычайно широкий круг вопросов государственного управления и регламентируют деятельность большого числа субъектов права. Значение административного процесса особенно велико, поскольку он обеспечивает соблюдение законности при правореализации.

Каждое административное производство представляет собой систему норм, регламентирующих порядок рассмотрения и разре­шения сходных групп управленческих дел, и является самостоя­тельным административно-процессуальным правовым институтом.

Осуществление контрольной и надзорной деятельности также требует закрепления определенной последовательности действий.

Основой контрольно-надзорного производства является кон­трольное правоотношение — общественное отношение, возникаю­щее в связи с проведением контроля в различных сферах общест­венной деятельности, урегулированное нормами права.

Контрольно-процессуальное производство как главный элемент контрольного процесса представляет собой комплекс взаимосвя­занных и взаимообусловленных процессуальных действий, обра­зующих определенную совокупность процессуальных правоотноше­ний. Контрольные правоотношения отличает особая предметная характеристика и связанность соответствующими материальными правоотношениями.

Возникновение контрольно-надзорных правоотношений вызы­вает потребность установления, показывания, а также обоснования всех обстоятельств и фактических данных рассматриваемого юри­дического дела; обуславливают необходимость закрепления, официального оформления полученных контрольно-процессуальных ре­зультатов в соответствующих актах-документах.

Содержание контрольно-надзорного производства позволяет выделить основные его характеристики:

• особую организационную форму деятельности — контроль­но-надзорное производство как вид производства по управленче­ским делам требует закрепления определенных сроков, постановки задач, набора организационных форм проведения;

• законодательное определение круга уполномоченных осуще­ствлять контроль и надзор органов и их должностных лиц;

• сущность контрольно-надзорного производства, которая выражена в совершении операций с нормами права, то есть кон­трольно-надзорное производство основано на анализе информации о правонарушении и выборе наиболее оптимальной нормы права, подлежащей применению в данном случае;

• закрепление результатов контрольно-надзорного производст­ва в соответствующих процессуальных документах, форма которых и требования к оформлению предусмотрены законодательно;

• всестороннее и полное регулирование при помощи различ­ных методов и средств юридической техники.

Определение объектов контрольного производства является важ­ной стороной административно-процессуального права. Право об­ладания административными процессуальными правами и обязан­ностями — административно-процессуальная дееспособность — при­знается за всеми участниками контрольно-надзорного производства.

Полная процессуальная дееспособность у граждан возникает с наступлением шестнадцатилетнего возраста, если иное не преду­смотрено законодательством. Частичная неполная дееспособность у граждан может наступить раньше указанного возраста.

Административная процессуальная дееспособность у государст­венных органов, предприятий, учреждений, общественных объеди­нений и иных негосударственных формирований наступает с мо­мента их образования в установленном порядке.

Административно-процессуальная дееспособность у государст­венных и негосударственных служащих, наделенных администра­тивными процессуальными обязанностями и правами, наступает с момента их назначения или избрания на должность.

Представители общественных объединений и организаций по­лучают административную дееспособность с момента их уполномо­чия компетентными органами (руководителями) общественных объединений, организаций, обществ выступать в административном процессе вообще и контрольном производстве в частности.

Участниками контрольно-надзорного производства являются: гра­ждане России, иностранные граждане и лица без гражданства; государственные органы, предприятия и учреждения; органы мест­ного самоуправления; общественные объединения и иные негосу­дарственные организации, предприятия и учреждения; государст­венные служащие; служащие общественных объединений и иных негосударственных организаций.

Государственные органы, предприятия и учреждения являются ос­новным звеном в сфере управленческих отношений.

С одной стороны, в контрольно-надзорном производстве госу­дарственные органы являются контролирующим объектом. Органы законодательной (представительной) власти, органы исполнитель­ной власти, суды, прокуратура в той или иной мере наделены пра­вами по разрешению конкретных управленческих дел. Они могут выступать в административном процессе в качестве рассматриваю­щего и разрешающего управленческое дело органа, возбудившего дело в связи с осуществлением своих функций.

Кроме того, органы государственной власти могут представлять рассматриваемое ими дело о правонарушении перед органом, имеющем право на его разрешение. Государственные органы могут выступать в роли третьего лица — органа, защищающего права и законные интересы других лиц (органов, учреждений, организа­ций).

С другой стороны, государственные органы, предприятия, уч­реждения, объединения также могут быть объектом надзора и кон­троля. В этом случае в их отношении применяются общие правила контрольного производства.

В качестве примера государственного органа, участвующего в контрольно-надзорном производстве, рассмотрим роль органов внутренних дел в разрешении дел о результатах контроля.

Многие вопросы в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности рассматриваются и раз­решаются органами внутренних дел, которые обладают также ши­рокими юрисдикционными полномочиями, выносят постановления о наложении на виновных лиц административных взысканий и применяют другие меры административного принуждения.

В тех случаях, когда орган внутренних дел не уполномочен раз­решить дело, он выступает в качестве органа, возбудившего адми­нистративное дело в связи с реализацией своих функций перед ор­ганом, имеющим право на его разрешение.

При обжаловании действий органа внутренних дел он выступает как сторона административного процесса и несет определенные процессуальные обязанности, скажем, представить необходимые доказательства по делу, дать объяснение органу, рассматривающему дело по существу.

Участниками контрольно-надзорного производства являются го­сударственные служащие. Они могут выступить в качестве должно­стного лица, разрешающего управленческое дело самостоятельно или возбудившего его в связи с осуществлением возложенных на него функций перед органом, имеющим право на его разрешение. Государственный служащий может быть представителем государст­венного органа, предприятия и учреждения, выступая в качестве стороны в контрольно-надзорном производстве.

Служащий государственного органа, предприятия, учреждения может представлять другой государственный орган, являясь третьим лицом.

Так же, как государственный орган, его служащий может быть подконтрольным субъектом. К государственному служащему могут быть применены меры дисциплинарной или административной от­ветственности.

Сходными полномочиями обладают органы местного самоуправ­ления. В пределах своих полномочий муниципальные органы вправе разрешать управленческие дела, связанные с контрольным произ­водством, представлять результаты контроля в уполномоченные разрешать управленческие дела государственные органы. Органы местного самоуправления могут выступать и в качестве проверяемо­го субъекта в контрольно-надзорном надзорном производстве.

Общественные объединения и иные негосударственные организации, предприятия и учреждения могут выступать в административном процессе в качестве стороны, возбудившей управленческое дело в связи с осуществлением своих функций перед органом, имеющим право на его разрешение. Используя право на обращение в государ­ственные органы, общественные объединения могут делать заявле­ния и обращаться с жалобами.

Общественные объединения могут выступать как организации, защищающей права и интересы других лиц.

Кроме того, общественная организация может также разрешать управленческие дела о результатах контроля в случаях и пределах, установленных законодательством. При осуществлении внутреннего контроля общественные объединения выступают в качестве органа, осуществляющего производство по управленческому делу.

Общественные объединения являются подконтрольным субъек­том. В их отношении могут быть применены меры административ­ного воздействия.

Служащие общественных объединений и иных негосударственных формирований, наделенные административными правами и обязанностями, могут выступать в качестве стороны в административном процессе. Служащие общественных объединений имеют право воз­будить управленческое дело в связи с осуществлением служебных функций для передачи его в орган, имеющий право на его разре­шение.

Представители профессиональных союзов, члены политических партий могут выступать в качестве представителей общественного объединения или иного негосударственного формирования или как третье лицо, представляющее интересы другого общественного объ­единения.

Служащий общественного объединения в предусмотренных за­коном случаях может быть привлечен к дисциплинарной, админи­стративной или уголовной ответственности по результатам кон­трольно-надзорного производства.

Граждане России, иностранные граждане и лица без гражданства образуют наиболее многочисленную группу субъектов администра­тивного процесса.

Они участвуют в контрольно-надзорном производстве:

а) как сторона административного спора, заявившая в органе, правомочном разрешать управленческое дело, требование о защите нарушенного или оспариваемого права, например, заявление о вне­сении в списки избирателей для участия в выборах в представи­тельные органы местного самоуправления; или как сторона, к ко­торой предъявлено требование о нарушении ею прав заявителя; ли­бо как третьи лица, заявившие самостоятельное требование на предмет спора, так и не заявившего такого требования, но присое­динившегося к требованиям одной из сторон;

б) как лица, в отношении которого ведется контрольно-надзорное производство, например, при осуществлении проверки деятельности руководителей политической партии;

в) как уполномоченные представители, например, как предста­вители профессиональных союзов;

г) как потерпевшие, которому административным правонару­шением причинен моральный, физический или материальный ущерб;

д) как защищающие права и интересы других лиц лица;

е) как свидетели, понятые, переводчики, специалисты, эксперты.

Законность административного процесса состоит в том, что приме­нение норм материального права или иная форма реализации во всех случаях должны быть подчинены требованиям действующего законо­дательства. Нормы реализуются в строгом соответствии с порядком, предписанным административно-процессуальными нормами.

Особое внимание административно-процессуальным законода­тельством обращается на охрану прав и законных интересов граж­дан, для чего установлены судебная защита по управленческим де­лам и административный порядок обжалования неправомерных действий государственных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объеди­нений, должностных лип. и других субъектов управления.

Исследуя полученные в результате проведения контрольных ме­роприятий сведения, уполномоченные органы должны всесторонне и объективно изучить все обстоятельства дела. Необходимо прове­рять документы, подтверждающие факты, показания свидетелей и достоверность всех их показаний.

На основании принципа объективности контролирующие органы обязаны при рассмотрении дела использовать все имеющиеся в его распоряжении доказательства, относящиеся к делу, учесть и пра­вильно их оценить. В случае необходимости следует истребовать нужные документы, провести проверки, экспертизы и принять дру­гие меры для преодоления возможной односторонности при рас­смотрении дела.

Каждый из субъектов контрольного производства имеет опреде­ленный административно-процессуальный статус. В его основе ле­жит принцип равенства человека и гражданина перед законом и органом, разрешающим дело, независимо от пола, расы, нацио­нальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, политических убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

Принцип равенства закрепляет обязательность оказания соответ­ствующей правовой помощи нуждающемуся в ней участнику адми­нистративного процесса, и обязанность разрешающего дело органа наблюдать за использованием участниками административного процесса предоставленных им прав и исполнением возложенных на них обязанностей.

Принцип гласности означает, что административный процесс должен быть открытым и доступным гражданам, поэтому одной из важнейших его основ является принцип гласности. По общему пра­вилу, контрольное производство ведется открыто. Исключением являются случаи, когда прозрачность контрольно-надзорного про­изводства может нарушить сохранность государственной тайны ли­бо обнародовать сведения об интимных сторонах жизни участвую­щих в деле лиц. Участникам процесса предоставляется возможность беспрепятственно пользоваться процессуальными правами, знако­миться с материалами дела.

К участию в контрольном производстве могут привлекаться представители общественности и средств массовой коммуникации. Заинтересованные в деле органы, организации и граждане могут знакомиться с материалами дела и принятыми по делу решениями.

Принцип единых правил ведения контрольно-надзорного производст­ва предполагает, что соблюдаются определенные организационные правила. Производство ведется на государственном языке, т.е. на русском либо на языке республики в составе Федерации, автономной области, автономного округа или на языке большинства населения данной местности. При необходимости не владеющим языком лицам могут быть предоставлены услуги переводчика.

Принцип экономичности и эффективности процесса направлен на обеспечение такой организации процесса, которая не требовала бы больших материальных затрат, препятствовала бы возникновению бюрократических преград и способствовала бы скорейшему разре­шению дела.

В целях законодательного обеспечения принципа экономично­сти и эффективности процесса в регулирующих контрольно-надзорное производство нормативных актах устанавливаются сроки рассмотрения и разрешения дел.

Завершает систему принципов контрольно-надзорного произ­водства принцип ответственности за нарушение правил процесса и за принятое решение. Должностные лица, виновные в нарушении пра­вил процесса или принятии несоответствующего положениям дей­ствующего законодательства решения, несут дисциплинарную или уголовную ответственность.

Контрольное производство требует соблюдения определенной последовательности при производстве действий.

Существуют два подхода к разграничению стадий любого про­цесса правоприменения. С точки зрения логики каждое производ­ство начинается с установления фактических обстоятельств дела. Затем происходит выбор и анализ нормы права, которой необходи­мо применить в данном конкретном случае. Наконец, на основании выбранной нормы права уполномоченными органами принимается решения по существу дела, выраженного в акте применения права.

С другой стороны, существует деление стадий процессуального производства по объему выполняемых на каждой из них функций. В этом случае могут быть выделены организационно-подготовительная стадия, стадия установления фактических обстоятельств и анализа фактов, стадия выработки решения и стадия проверки исполнения решения.

Вследствие многообразия субъектов, осуществляющих контроль, объема выполняемых ими полномочий, множественности субъек­тов, подлежащих проверке, контрольно-надзорное производство требует совмещения принципа логики построения и функциональ­ного наполнения при разделении на стадии.

Таким образом, могут быть выделены следующие стадии:

1) выбор объекта и способа осуществления контроля;

2) наблюдение и проверка с целью выявления фактического состояния дел;

3) анализ (сопоставление фактического исполнения и наме­ченных в программе целей, оценка допущенных нарушений и несо­ответствий);

4) выработка и принятие решений, рекомендаций по улучше­нию положения дел либо информирование компетентного органа в выводах по улучшению;

5) исполнение решения, которое поможет избежать нарушения права в будущем.

На первой стадии уполномоченный на то государственный орган (должностное лицо), общественный объединение и его представи­тели, а также граждане определяют тот объект, в отношении кото­рого будет осуществляться мероприятия по контролю (либо надзору).

Периодичность осуществления плановых мероприятий по кон­тролю государственными органами определяется законом. Напри­мер, органы юстиции, согласно Федеральному закону от И июля 2001 г. № 95-ФЗ (в ред. Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 112-ФЗ) «О политических партиях», проводят проверку зареги­стрированной в установленном порядке политической партии не более двух раз в год.

Не чаще раза в два года осуществляют проверку деятельности предприятий по реставрации объектов культурного наследия, что закреплено Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2003 г. № 96 в Положении о лицензировании дея­тельности по реставрации объектов культурного наследия (памят­ников истории и культуры).

Граждане и общественные объединения не ограничены в воз­можности осуществления контроля деятельности государственных и муниципальных органов, предприятий, учреждений и обществен­ных объединений. Например, Закон РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушаю­щих права и свободы граждан» регламентирует порядок обращения граждан в суд с заявлениями о нарушении прав и свобод.

Контрольно-надзорное производство может быть возбуждено не только в плановом порядке. В том случае, если в орган, уполномо­ченный осуществлять проверку, поступает заявление о наличии на­рушений законодательства в деятельности государственного или муниципального органа, общественного объединения, контрольно-надзорное производство возбуждается вне зависимости от перио­дичности проведения плановой проверки.

На второй стадии возбудивший дело орган расследует его, то есть собирает необходимые по делу материалы, данные, подтверждающие актуальность и важность возбужденного дела. В случае необходимо­сти собранные материалы направляются в компетентный принимать решение орган, который выясняет поводы и основания для возбуж­дения дела, осуществляет подготовку дела к рассмотрению по суще­ству.

На третьей стадии производится правовая оценка результатов контроля (надзора) и исследование всех обстоятельств дела, а в слу­чае необходимости — сбор дополнительных материалов. Орган, рассматривающий дело, обязан обеспечить установление объектив­ной истины по нему.

Содержанием четвертой стадии является принятие по делу ре­шения. Исследовав все материалы дела, орган (должностное лицо) принимает (выносит) по делу решение, которое является индивиду­альным правовым актом управления и должно удовлетворять всем требованиям, предъявляемым к документам подобного рода. Зако­нодательством определены порядок и сроки вынесения решения, а также способы доведения его до заинтересованных лиц, органов и организаций.

Принятое по делу решение оформляется в виде нормативного акта. Документы, создаваемые в процессе контрольно-надзорного производства, носят персонифицированный характер и связаны с разрешением конкретного юридического дела. Отличительными чертами данного вида документов являются также то, что они ка­саются определенных обстоятельств конкретного дела и являются актами разового действия.

Принимаемые документы могут быть разделены на две группы: результирующие внешний контроль и результирующие внутренний контроль.

Результирующие процесс контроля документы должны отвечать требованиям подзаконности, обоснованности и всесторонности.

Структурно результирующие документы состоят из вводной, констатирующей и резолютивной части. Во вводной части должны содержаться сведения об органе контроля и объекте проверки, дате принятия документа.

В содержание констатирующей части входят причины осущест­вления и вид контроля, состояние законности в деятельности про­веряемого субъекта, качество проведения мероприятий по внутрен­нему контролю деятельности, суть выявленных нарушений, пред­принятые для выявления нарушений технические и организацион­ные меры.

Завершает результирующий контрольное производство документ решение, принятое компетентным органом по делу. Решение отра­жает правовую оценку состояния законности контролирующим орга­ном. Оценка может быть как положительной (в этом случае в каче­стве решения могут быть предложены меры по дальнейшему со­вершенствованию деятельности подконтрольного объекта), так и отрицательной (в этом случае в решении должны быть предусмот­рены пути восстановления нарушенных прав).

В резолютивной части также указывается порядок обжалования принятого решения и указываются юридические последствия при­нятого решения.

Участники процесса, а также иные заинтересованные в деле ли­ца могут в установленном порядке обжаловать вынесенное по делу решение. В предусмотренных законодательством случаях решение может быть опротестовано прокурором. Орган (должностное лицо) при рассмотрении жалобы или протеста на решение по делу обязан проверить законность и обоснованность вынесенного решения.

В результате рассмотрения жалобы или протеста принимается одно из следующих решений: решение оставляется без изменения, а жалоба или протест без удовлетворения; решение отменяется, и де­ло направляется на новое рассмотрение; решение по делу подверга­ется изменению; решение отменяется, и дело прекращается.

Пятой стадией контрольно-надзорного производства является стадия исполнения решения. Законодательством установлены спосо­бы и органы, осуществляющие исполнение решений, которые в установленном порядке могут применять меры по принудительному исполнению. Не подлежат исполнению решения, если истек срок давности для приведения их в исполнение.

В зависимости от приема обращения с объектами контрольного производства могут быть выделены:

• проверка исполнения — контрольные мероприятия, позво­ляющие выявить качество, своевременность и эффективность реа­лизации общеобязательного нормативно-правового акта или приня­того администрацией подконтрольного объекта решения;

• инспектирование — осуществление проверки соблюдения требований действующего законодательства в действиях должност­ного лица или группы должностных лиц;

• ревизия — обследование финансово-хозяйственной деятель­ности предприятия, учреждения, организации для проверки пра­вильности и законности действий;

• экспертиза — производство исследования уполномоченным на то лицом, обладающим специальными познаниями в области науки, техники, искусства, для выяснения действительного состоя­ния имущества подконтрольного объекта;

• обследование — проведение комплекса мер, направленных на всестороннее ознакомление с деятельностью подконтрольного объ­екта. Может включать в себя другие приемы и способы контроля — например, ревизию, осмотр или экспертизу;

• надзор — проверка соблюдения специальных правил, регла­ментирующих деятельность подконтрольного объекта в определен­ной области;

• наблюдение — проведение рассчитанных на длительное вре­мя мероприятий по контролю соблюдения норм действующего за­конодательства подконтрольным объектом;

• осмотр — проведение единовременной визуальной проверки состояния средств и места производства, в том числе технических средств, аппаратуры, территории, помещений, используемых под­контрольным объектом в повседневной деятельности.

В ходе проведения мероприятий по контролю контролирующие органы используют различные методы воздействия на динамику управленческого процесса. Контролирующие органы имеют право применять меры взыскания, основанные на отрицательной оценке меры воздействия на деятельность контролируемого предприятия, учреждения, организации.

В ходе осуществления контроля могут быть применены меры по­ощрения, т.е. выраженная в материальных и моральных стимулах по­ложительная оценка деятельности подконтрольного объекта.

В целях совершенствования деятельности подконтрольного объ­екта, независимо от того, были ли выявлены правонарушения в его деятельности или нет, контролирующий орган вправе предложить рекомендации. В рекомендация содержится и результат проверки деятельности предприятия, учреждения, организации, и намечены возможности для улучшения его работы (если правонарушений не выявлено) или предложен путь для восстановления нарушенного права и реорганизации деятельности подконтрольного органа.

Контролирующие органы могут осуществлять влияние на управленческий процесс путем санкционирования определенных действий подконтрольного объекта, например, путем выдачи спе­циальных разрешений на осуществление определенных видов дея­тельности, требующих особо тщательного контроля. Кроме того, в порядке внутренней проверки деятельности может существовать процедура утверждения уже совершенных действий, как, например, в случае утверждения заключения ведущей организации на диссер­тационное исследование.

При осуществлении внутреннего контроля деятельности пред­приятия, учреждения, организации могут быть использованы мето­ды анкетного опроса, интервью или согласования.

Анкетный опрос предполагает разработку вопросника, помо­гающего собрать получить информацию о деятельности органа. От­веты на анкеты сопоставляются и анализируются, что позволяет сделать вывод о состоянии законности и дисциплины в данной ор­ганизации.

Метод интервьюирования предполагает беседу служащих орга­низации, учреждения, предприятия, государственного или муници­пального органа с членом контрольной (надзорной) комиссии. Фактически интервью представляет собой устный вариант анкетно­го опроса, позволяющего экономить время на дополнительной под­готовке материалов для исследования. С другой стороны, интер­вьюирование требует больших затрат времени на проведение и у самих служащих, и у проводящих контроль.

Использование метода согласования — то есть получения положи­тельной оценки производимых действий и принимаемых решений — является характерным для работы общественных организаций. Напри­мер, главным руководящим органом политической партии является ее съезд, на котором представляющие региональные отделения партии депутаты одобряют или не одобряют решения, оценивают работу по­стоянно действующих исполнительных органов. Подобная процедура может быть проведена и на предприятии — одобрение решений руко­водства на собрании работников-акционеров предприятия.

Дата добавления: 2013-12-13