Взаимодействие административно-процессуального права с иными отраслями российского права

Права

Система административно-процессуального

Система общественных отношений, составляющих предмет ад­министративно-процессуального права, характеризуется специфи­ческими качествами. Эти качества предполагают и соответствующее системное расположение административно-процессуальных норм в структуре одноименной отрасли, обеспечивающих реализацию этих отношений.

Среди рассматриваемых качеств выделяются:

• обширная сфера их распространения;

• достаточно выраженный управленческий характер основной группы отношений, образующих предмет материального админист­ративного права;

• принадлежность значительной части отношений к иным ма­териальным отраслям российского права.

Между тем в современной административно-правовой теории и практике административно-процессуальные нормы еще не получи­ли признания как объективно необходимый социальный инстру­мент, как определенная система, т.е. как отрасль права. В значи­тельной степени такое положение объясняется слабой разработкой многих актуальных теоретических проблем административного про­цесса и административно-процессуального права.

Еще сравнительно недавно об административно-процессуальных нормах вообще ничего не говорилось, хотя они существовали и с определенной степенью эффективности выполняли свою немалую социальную функцию. В результате сложилось так, что практика значительно опередила теорию. Действующее законодательство со­держит большое число административно-процессуальных правил, регулирующих многие стороны общественной жизни в нашей стране. Почти в каждом нормативном акте, так или иначе разрешающем во­просы государственного управления, наряду с материальными при­сутствуют и процессуальные административно-правовые нормы.

Таким образом, основу системы административно-процессу­ального права составляют две большие группы норм, различающиеся между собой по конкретному содержанию регулируемых ими обще­ственных отношений.

Особенность норм, составляющих первую группу, заключается в том, что они регулируют вопросы общего свойства и распространяют­ся на самые различные группы отношений, например: администра­тивно-процессуальные нормы, определяющие цели и задачи процессу­альной деятельности органов исполнительной власти Российской Фе­дерации и субъектов Российской Федерации, а также некоторых дру­гих правомочных субъектов; нормы, регулирующие принципы процес­суальной деятельности, т.е. составляющих ее производств в целом; основы правового положения ее участников и другие.

Административно-процессуальные нормы, выполняющие общие функции/ составляют Общую часть административно-процессу­ального права. В этом не трудно убедиться, если сравнить их с нор­мами, составляющими Общую часть материального административ­ного права, в числе которых:

• закрепляющие принципы государственного управления, а также управления общественного;

• определяющие правовое положение граждан в сфере управ­ления;

• регулирующие порядок организации и функционирования органов управления;

• регулирующие порядок организации предприятий и учреж­дений;

• регулирующие службу в органах управления;

• определяющие правовое положение общественных органи­заций в сфере управления;

• регулирующие порядок издания актов управления;

• регулирующие применение мер убеждения и принуждения в сфере управления;

• регулирующие контроль исполнения в управлении;

• обеспечивающие соблюдение принципа законности в управ­лении.

Вторая группа административно-процессуальных норм регули­рует более узкие, обособленные группы общественных отношений, возникающих главным образом в ходе осуществления того или ино­го вида административного производства. Эти нормы в своей сово­купности составляют Особенную часть административно-процессу­ального права.

Таким образом, система российского административно-процессу­ального права может быть представлена в следующем виде.

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

1. Административно-процессуальные нормы, регулирующие ста­тус участников административного процесса.

1. Нормы, регулирующие статус индивидуальных участников административного процесса:

1.1. граждан Российской Федерации;

1.2. иностранных граждан и лиц без гражданства; 2. Нормы, регулирующие статус коллективных субъектов адми­нистративного процесса:

2.1. федеральных органов исполнительной власти:

• Правительства Российской Федерации и подразделений его аппарата;

• федеральных министерств и подразделений их центральных аппаратов, местных территориальных органов;

• иных федеральных органов исполнительной власти, подраз­делений их центральных аппаратов, местных территориальных ор­ганов;

• полномочных представителей Президента Российской Феде­рации в федеральных округах;

2.2. нормы, регулирующие статус органов исполнительной вла­сти субъектов Российской Федерации:

— высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

— высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации);

— иных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

3. Нормы, регулирующие статус государственных служащих:

— федеральных государственных служащих;

— государственных служащих субъектов Российской Федера­ции;

— муниципальных служащих.

4. Нормы, регулирующие статус исполнительных органов мест­ного самоуправления.

5. Нормы, регулирующие статус предприятий и учреждений различных форм собственности, их внутренних подразделений.

6. Нормы, регулирующие статус общественных объединений:

— политических общественных объединений;

— неполитических общественных объединений.

II. Административно-процессуальные нормы, регулирующие порядок производства по индивидуально-конкретным делам в сфе­ре государственного управления.

1. Нормы, регулирующие положение лиц, участвующих в про­изводстве по индивидуально-конкретному делу.

2. Нормы, регулирующие принципы административного про­цесса.

3. Нормы, регулирующие общий порядок рассмотрения инди­видуально-конкретных дел в сфере государственного управления.

4. Нормы, регулирующие порядок вынесения решения (поста­новления) по индивидуально-конкретному делу.

5. Нормы, регулирующие порядок исполнения решения (поста­новления) по индивидуально-конкретному делу.

6. Нормы, регулирующие порядок обжалования решения (по­становления) по индивидуально-конкретному делу.

7. Нормы, регулирующие порядок опротестования решения (по­становления) по индивидуально-конкретному делу.

8. Нормы, регулирующие порядок пересмотра и отмены реше­ния (постановления) по индивидуально-конкретному делу.

III. Административно-процессуальные нормы, регулирующие контрольно-надзорную деятельность в целях обеспечения законно­сти при рассмотрении индивидуально-конкретных дел органами исполнительной власти.

ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ

1. Нормы, регулирующие производство по принятию норматив­ных актов государственного управления.

2. Нормы, регулирующие производство по предложениям и за­явлениям граждан и обращениям организаций в сфере государст­венного управления.

3. Нормы, регулирующие производство по административно-правовым жалобам и спорам.

4. Нормы, регулирующие производство по делам о поощрениях.

5. Нормы, регулирующие производство по делам об админист­ративных правонарушениях.

6. Нормы, регулирующие производство по дисциплинарным делам.

7. Нормы, регулирующие лицензионное производство.

8. Нормы, регулирующие регистрационное производство.

9. Нормы, регулирующие исполнительное производство.

Существование двух объективных признаков отрасли права — наличия своего предмета регулирования и определенной системы организации еще не всегда можно признать достаточным для того, чтобы данную группу норм можно было рассматривать в качестве отрасли российского права. Третьим признаком является способ­ность этой группы норм взаимодействовать не только с нормами одноименной материальной отрасли права, но и с материальными нормами других отраслей.

Не подлежит сомнению тезис о том, что административно -процессуальные нормы наиболее тесно и многообразно связаны с материальными административно-правовыми нормами. Однако сам по себе этот бесспорный факт еще не в состоянии дать полную картину истинного положения дел, поскольку некоторые другие материальные отрасли российского права имеют в своем составе известное число норм процессуальных. Обслуживая лишь потреб­ности своей материальной отрасли, эти процессуальные нормы при всей их очевидной социальной значимости не могут претендовать на роль отрасли права. Это скорее всего процессуальный институт в пределах материальной отрасли.

Отрасль права начинается тогда, когда данная группа процессу­альных норм, имея свой предмет регулирования и определенную степень организации своей системы, «выходит» за пределы одно­именной материальной отрасли и участвует в реализации материальных норм других отраслей российского права. Этот факт свиде­тельствует о том, что данная группа норм, взаимодействуя с други­ми отраслями, сама приобрела такую степень своей организации, что стала способной выступать в качестве элемента системы рос­сийского права в целом, т.е. отрасли.

Конечно, характер связей административно-процессуального права с иными отраслями российского права неодинаков как по масштабам, так и по содержанию. Но факт налицо — администра­тивно-процессуальное право реально обслуживает большинство обще­признанных у нас материальных отраслей российского права, отчетли­во демонстрируя значительное опережение практики по сравнению с теорией, отдельные представители которой, отмечают, что адми­нистративно-процессуальное право еще не сложилось.

Обратимся к характеристике реальных связей административно -процессуального права с другими отраслями российского права.

1. Административно-процессуальное право тесно связано с государ­ственным (конституционным) правом. В отечественной правовой науке однозначно признано ведущее положение государственного права в системе российского права, поскольку оно не только регулирует соот­ветствующую группу общественных отношений, но и закрепляет ис­ходные принципы всех иных отраслей российского права, как матери­альных, так и процессуальных. Не составляет исключения и право ад­министративно-процессуальное, положения которого находят свое закрепление в нормах Конституции Российской Федерации:

а) закрепление Конституцией Российской Федерации принципа разделения властей (ст. 10), среди которых важная роль отведена исполнительной власти; постоянная и многопланования управлен­ческая деятельность самой многочисленной системы государствен­ных органов — органов исполнительной власти Российской Феде­рации и субъектов Российской Федерации представляет собой, как отмечалось, один из элементов предмета административно-процессуального права;

б) широкие права и свободы граждан Российской Федерации, а также их обязанности, закрепленные Конституцией Российской Федерации, во многом реализуются с помощью административно-процессуальных норм, регулирующих, например, порядок рассмот­рения предложений и заявлений граждан, а также их жалоб органа­ми исполнительной власти, предприятиями, организациями, орга­нами местного самоуправления, должностными лицами;

в) принципиальное значение имеет указание Конституции Рос­сийской Федерации (п. «к» ст. 72), согласно которой к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесено, в частности, административное и административно-процессуальное законодательство; этим Конституция Российской Федерации впер­вые определила одно из приоритетных направлений развития рос­сийского законодательства, что, естественно, имеет прямое отно­шение к административно-процессуальному праву;

г) глава 6 Конституции Российской Федерации, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации», другие законодательные акты закрепляют основы правового статуса органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации — Правительства России, федеральных министерств, иных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, главные направления деятельности испол­нительной власти, юридические формы ее реализации и т.д.; адми­нистративно-процессуальные нормы имеют самое непосредственное отношение к регулированию различных аспектов осуществления ис­полнительной власти на всех уровнях;

д) Конституция Российской Федерации (п. «т» ст. 71), федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации», «О муниципальной службе в Российской Федерации» и др. создали необходимую правовую основу для регулирующего воздействия административно-процессуальных норм на соответствующие стороны осуществления государственно-служебной деятельности.

2. Административно-процессуальные нормы определенным об­разом связаны с материальным гражданским правом, обеспечивая реализацию некоторых разновидностей гражданско-правовых от­ношений. Основные формы взаимодействия норм названных от­раслей российского права отражены в Гражданском кодексе Российской Федерации (например, в соответствии с п. 3 ст. 2 ГК «к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой... гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено зако­нодательством»; согласно п. 1 ст. 8 ГК гражданские права и обязанно­сти могут возникать из актов государственных органов, в том числе органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей; п. 2 ст. 11 ГК устанавливает, что «защита гражданских прав в административном порядке осуществляет­ся лишь в случаях, предусмотренных законом. Решение, принятое в административном порядке, может быть обжаловано в суд...»).

В современных условиях заметно расширяется сфера совместно­го гражданско-правового и административно-процессуального регу­лирования все возрастающего числа отношений. Речь идет, например, о процедуре регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

В соответствии со ст. 51 ГК юридические лица подлежат госу­дарственной регистрации в органах юстиции в порядке, определяе­мом законом о регистрации юридических лиц. Только с момента регистрации, осуществляемой с помощью административно-процессуальных норм, юридическое лицо считается созданным.

Заметный удельный вес в совместном регулировании двух на­званных отраслей российского права приобретает лицензионное производство, в котором материально-правовую сторону обеспечи­вает гражданское право, а процессуальную — нормы администра­тивно-процессуального права.

3. Административно-процессуальные нормы участвуют в реали­зации отношений, складывающихся в сфере действия финансового права (например, с помощью административно-процессуальных норм регулируется порядок принятия нормативных правовых актов Мини­стерством финансов Российской Федерации посредством одноимен­ного административного производства; в соответствии с п. 27 ст. 6 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации оно регистрирует выпуск ценных бумаг, а в соответствии с п. 31 Положения лицензирует деятельность страховых организаций).

В области финансового права с помощью административно-процессуальных норм осуществляется лицензирование всех видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг в соответствии со ст. 39 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. «О рынке ценных бумаг». Лицензии выдает Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг или уполномоченные ею органы на основании генеральной лицензии.

4. Административно-процессуальные нормы взаимодействуют с российским трудовым правом по нескольким направлениям. Прежде всего это участие в регулировании государственно-служебных отношений, осуществляемом как Трудовым кодексом Российской Федерации, так и Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» и другими актами. В этом плане есть основания говорить о ряде процедур, представляющих собой определенные административные производства, например, по делам о поощрениях, по рассмотрению предложений и заявлений работников, по делам о рассмотрении их жалоб, производства по дисциплинарным делам, а также по делам об административных правонарушениях, субъектами, которых явля­ются, к примеру, должностные лица органов исполнительной вла­сти, органов местного самоуправления и т.д.

5. Административно-процессуальные нормы участвуют в регулировании отношений, складывающихся в сфере действия семейного права. Так, например, ст. 3 Семейного кодекса Российской Федерации устанавливает, что «защита семейных прав осуществляется судом, а в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, государственными органами или органами опеки и попечительства».

Поскольку признается брак, заключенный только в органах записи актов гражданского состояния, то права и обязанности супругов возникают только со дня государственной регистрации брака в этих органах.

Как известно, семейное законодательство предусматривает основания для расторжения брака в органах загса, осуществляющих регистрацию названной процедуры.

Административно-процессуальные нормы регулируют также порядок осуществления исполнительного производства по принудительному взысканию алиментов, розыска должника, уклоняющегося от уплаты алиментов, с помощью органов внутренних дел, что предусмотрено Федеральным законом от 02 октября 2007 г. «Об исполнительном производстве».

Такова в общих чертах связь административно-процессуального права с рядом материальных отраслей российского права.

В заключении лекции сформулируем ряд принципиальных выводов.

1. Объективно существующая в российском праве группа норм, именуемая административно-процессуальными нормами, имеет свой предмет правового регулирования — определенную группу отношений, отличающихся заметным качественным своеобразием',

2. Данная группа административно-процессуальных норм впол­не может быть представлена в виде системы, включающей Общую и Особенную части, состоящие из соответствующих процессуальных институтов. Эта система административно-процессуальных норм формируется под влиянием потребностей регулируемой ими систе­мы общественных отношений, служит ее отражением и имеет ре­альную социальную ценность;

3. Имея свой предмет регулирования и соответствующую ему систему собственной организации, данная группа правовых норм приобретает фактическую возможность взаимодействовать не только с одноименной материальной отраслью, но и с большинством материальных отраслей российского права с целью надлежащего обеспечения реализации соответствующих отношений, складывающихся в сфере действия этих материальных отраслей.

Дата добавления: 2013-12-13