Лекція 7. Державне регулювання міжнародної туристичної діяльності

Сутність, структура та інструменти державного регулювання туризму.
В останні десятиліття XX ст. спостерігалося значне зростання обсягу туристичної діяльності, що стало наслідком демографічного вибуху 50-х років у країнах Європи й Північної Америки, які мають найвищий життєвий рівень. До початку 70-х років XX ст. люди, народжені в роки демографічного стрибка, досягли віку, який дозволяє активно подорожувати. У поєднанні з чинними на той час соціальними й економічними факторами це призвело до зростання попиту на поїздки.
Отже, до початку 70-х років XX ст. туризм розглядався як важливий фактор розвитку більшості закордонних держав. Для цього були всі підстави: туристична галузь розвивалася швидшими темпами, ніж будь-яка інша галузь економіки. Звернувши увагу на туристичну галузь, державні органи в країнах, де потенціал туризму зростав, вдавалися до заходів, здатних збільшити обсяги туристичної діяльності. Позитивну роль у збільшенні туристичних потоків відіграв, наприклад, той факт, що після закінчення Другої світової війни політика урядів європейських країн була орієнтована на спрощення візових формальностей при перетині кордонів. Це було фактично першим втручанням держави в розвиток туристичної галузі.
Однак необхідність участі держави в регулюванні туристичної сфери не визначає сама по собі ступінь цієї участі. У країнах з розвиненою ринковою економікою, налагодженим господарським механізмом і досконалим законодавством, яке враховує інтереси як суспільства загалом, так і окремих його груп (у нашому випадку — виробників і споживачів туристичного продукту), втручання державних органів може бути мінімальним.
У країнах з нестійкою економікою необхідна підвищена увага з боку держави до туристичної сфери, оскільки це частково допоможе нейтралізувати негативні впливи. Усунення держави від участі в регулюванні діяльності туристичної галузі порушує рівновагу у взаєминах між виробником і споживачем туристичного продукту, при цьому страждають здебільшого споживачі.
Отже, першочерговим завданням є визначення ролі держави й її адміністративних органів і установ у розвитку туристичної діяльності та просуванні національного туристичного продукту. Це не стільки конкретні заходи туристичної політики, скільки управлінські важелі, за допомогою яких можна ефективно вирішувати конкретні завдання, які стоять перед галуззю.
Основними важелями державного втручання в туристичній сфері є:

— розробка законодавчої бази, яка регламентує основні питання розвитку туристичної сфери, включаючи економічне стимулювання розвитку перспективних видів туризму (зазвичай, це досягається запровадженням податкових пільг і особливих умов інвестування), а також розробку правил функціонування туристичних підприємств;
— розробка антикризових програм, які дають змогу пом'якшити не- і сприятливі наслідки нерівномірного розвитку світових економічних процесів. Загалом туристична галузь демонструє вищу стійкість у кризових ситуаціях, ніж більшість інших галузей, у тому числі завдяки значній інерційності цієї сфери (створення матеріально-технічної бази, яка забезпечує задоволення потреб розвитку традиційних видів туризму, триває кілька років, причому практично немає можливості швидко змінювати пропозицію відповідно до мінливого попиту). Договірна практика, поширена в туристичній сфері, також сприяє пом'якшенню впливу кризових явищ. Водночас на туристичну діяльність, як на жодну іншу, впливають фактори, що перебувають поза контролем представників цієї сфери (тер-акти, зміна політики, у тому числі візової, негативна інформація про напрямок, випадки масових захворювань, зміни клімату, коливання курсу валют та ін.);
— створення умов, які сприяють залученню інвестицій у туристичну сферу. Стабільна державна економічна політика й розробка стратегії розвитку туристичної галузі на перспективу — найвагоміші серед них;
— вирівнювання економічного розвитку регіонів за допомогою визначення пріоритетів і розмірів державної підтримки;
— координація темпів розвитку туристичної галузі й суміжних галузей;
— регулювання туристичних потоків шляхом формування попиту й розширення пропозиції у сфері туристичних послуг.
Чим же зумовлений інтерес суспільних і владних структур до туризму й чи справді цій галузі необхідна підвищена увага? Перш ніж докладно відповісти на запитання, варто зробити кілька зауважень.
Перше стосується природи туризму, який є комплексом зі складною структурою й безліччю компонентів: засоби розміщення, підприємства харчування, установи дозвілля, організації-посередники (турагенти й туроператори), екскурсійні бюро тощо. Можна сказати, що туризм поєднує декілька галузей, які з точки зору державного управління належать до різних міністерств. Тому туризм є не тільки багатогалузевим, а й міжміністерським поняттям. З позиції державного чиновника туристичний сектор лежить у горизонтальній площині, а інші сектори народного господарства мають більш звичну вертикальну структуру.
Міністерства туризму в країнах, які надають туризму великого значення, з усією розмаїтістю своїх департаментів і відділів нагадують уряди в мініатюрі: тут, наприклад, є і податковий відділ, і інвестиційний, і департамент управління майном, і відділи професійної освіти, економіки й статистики, сертифікації, ліцензування. Для виконання своїх функцій структура, яка керує туристичною галуззю, повинна налагоджувати відносини з міністерствами економіки, зовнішньоекономічних зв'язків або зовнішньої торгівлі, культури, освіти, сільського господарства й транспорту. Але роль національної туристичної адміністрації (міністерства туризму) не зводиться до простої взаємодії з різними державними структурами. По-перше, вона повинна визначити коло своїх повноважень і питань, які входять винятково до її компетенції, а також домогтися визнання за собою права виконання цих функцій. Уряди країн, в яких діють державні органи управління туризмом, передають їм ексклюзивні повноваження для вирішення питань, які стосуються регламентації туристичної діяльності, просування країни як туристичного напрямку, питань професійної підготовки, а також право виступати представником галузі в проектах і програмах інших відомств у частині, що стосується туризму.
Друге зауваження щодо аналізованої проблеми — суто прагматичне: до складу урядів країн, які в 70—80-х роках XX ст, досягли найбільших успіхів у розвитку туризму, входили сильні адміністративні одиниці, відповідальні за розвиток туристичної галузі. В урядах Мексики, Марокко, Греції, Туреччини, Єгипту, Франції, Румунії й інших країн туризм представлений на рівні міністерств туризму.
У деяких країнах туристичні адміністрації входять до складу міністерств економіки, транспорту, промисловості, торгівлі, що дає змогу забезпечувати необхідний політичний і фінансовий рівень у вирішенні галузевих проблем і підтверджує важливе значення туристичної галузі для цих країн. Сильні туристичні адміністрації, які входять до складу інших міністерств, існують в Італії, Тунісі, на Кіпрі, в Іспанії, Австрії й інших країнах, відомих у світі своїми туристичними пропозиціями.
Механізми підтримки розвитку міжнародного туризму
В останній чверті XX ст. закордонні країни у своїй політиці у сфері туризму переважно орієнтувалися на рекламно-інформаційну діяльність. Рекламна індустрія, як і індустрія туризму, перебувала в ці роки в розквіті. Зростання кількості засобів масової інформації й розширення їхніх можливостей у галузі реклами спонукали використовувати нові технічні засоби з метою збільшення споживчого попиту в туризмі. Але організувати велику рекламну кампанію з просування національного туристичного продукту не можливо без фінансової й організаційної підтримки держави. Таку підтримку туризм отримав, причому метою урядів багатьох країн насамперед було поліпшення динаміки й використання феномену масового туризму.
Рекламно-інформаційна діяльність, спрямована на збільшення потоку туристів у свою країну, залишалася функцією номер один державних органів аж до кінця XX ст.
Коли мова заходить про економічні механізми державного регулювання туристичної сфери, виходять звичайно з тих міркувань, що туризм як багатогалузевий комплекс має особливу потребу в координації й регулюванні. Водночас державна присутність і регламентація сковують підприємницьку ініціативу й заважають розвитку ринкових відносин. Іншими словами, держава повинна втручатися, коли цього вимагають інтереси суспільства і галузі, й відступати на другий план, дозволяючи суб'єктам туристичної діяльності діяти самостійно, якщо це необхідно, хоча поєднання суворої регламентації з розумною самостійністю є справою непростою.
У постіндустріальному суспільстві туризм є одним із головних видів діяльності, що визнано практично всіма розвиненими країнами. Якщо в цих країнах туристична галузь конкурує з автомобілебудуванням і нафтопереробкою, то в країнах, що розвиваються, туризм часто виявляється провідною галуззю економіки, єдиним джерелом формування державного бюджету.
Зародившись у надрах приватного сектору, туризм може стійко розвиватися лише за умови, що державні структури забезпечать для цього належні юридичні, політичні, економічні та інші гарантії. Повністю віддавши туризм "у розпорядження" ринкових факторів, не можна забезпечити його стійкий розвиток, який не завдаватиме збитків природним і культурним цінностям, що є об'єктами приваблення туристів. Саме держава повинна передбачити механізми, які стримують стихійний розвиток галузі й спрямовують її еволюцію в потрібне русло, щоб зберегти природне й культурне середовище для прийдешніх поколінь.
Отже, потреба державного регулювання туризму обґрунтована декількома умовами:
— комплексним характером галузі, що вимагає втручання зовнішнього координатора — елементами туризму є засоби розміщення, підприємства харчування, розважальні установи й туристичні підприємства — організатори поїздок. Крім цього, туризм перебуває на стику інших галузей економіки — транспорту, торгівлі, сільського господарства;
— тісним взаємозв'язком туризму й необхідністю охорони навколишнього середовища, культурної й природної спадщини, підвищення престижу країни в очах міжнародної громадськості, вирішення проблем безпеки та ін.;
— впливом туристичної галузі на загальний стан економіки країни, що визначається прямими надходженнями від внутрішнього й в'їзного туризму, а також активізацією діяльності в суміжних галузях, у тому числі завдяки мультиплікаційному ефекту;
— значним виховним впливом туризму, особливо в межах своєї країни, на формування почуття патріотизму й сприяння гармонійному розвитку людини;
— пропагандою національних туристичних цінностей, яка рівнозначна пропаганді державної моделі певної країни, у тому числі ЇЇ політичного ладу, економіки, культури й способу життя населення;
— тим, що в деяких країнах туризм є вирішальним чинником, який визначає стан платіжного балансу, а також економічну незалежність країни.
Кожна з перелічених причин уже є достатньою підставою для того, щоб держава звертала особливу увагу на туристичну сферу. Крім того, низка обставин дає підстави віднести туристичну галузь до стратегічних галузей економіки, тобто до таких, які чинять не локальний, а глобальний вплив на стан всієї економіки. Безумовно, державні органи не можуть не враховувати ці моменти при визначенні сфер першорядного регулювання.
Параметри розвитку туристичної галузі, яка одержала світове визнання як провідний сектор послуг, визначає держава. Вона ж покликана визначати юридичні й податкові правила, згідно з якими буде функціонувати індустрія туризму. До завдань державних органів у будь-якій сфері діяльності традиційно відносять пряме державне інвестування чи залучення приватних інвестицій для розвитку необхідної інфраструктури, особливо в найменш сприятливі з економічної точки зору регіони. Це позитивно впливає на рівень розвитку різних економічних зон у межах країни.
Нарешті, до розряду державних функцій належать підготовка й підвищення кваліфікації професійних кадрів.
Водночас через специфіку туристичної галузі роль держави в управлінні туризмом на цьому не обмежується.
Для успішного розвитку туризму, що впливає не тільки на темпи економічного розвитку країни, а й на її міжнародний імідж, держава бере на себе низку додаткових функцій, зокрема, просування на міжнародних ринках країни як туристичного напрямку, розробку національної туристичної політики, спрямованої на розширення й відновлення туристичної пропозиції. До завдань держави належить також вирішення характерної для туризму проблеми сезонності, яку учасники туристичної діяльності самостійно не в змозі подолати, і демократизації відпочинку. Ці проблеми ми розглянемо більш детально, ілюструючи виклад прикладами з практики провідних туристичних країн, а також з матеріалів UNWTO, Комітету з туризму країн — учасниць ОБСЄ й Всесвітньої ради з туризму.
Правове регулювання розвитку міжнародної туристичної діяльності в різних країнах
У творенні туристичного законодавства провідну роль відіграють парламентські структури, туристична адміністрація може виступити з законодавчою ініціативою. Туристична діяльність регламентується як прямо, так і опосередковано. У першому випадку йдеться про створення спеціального туристичного законодавства, у другому — туристичне законодавство включається в блок законодавчих актів, які стосуються як туризму, так і інших галузей економіки. В останньому випадку національна туристична адміністрація повинна відстоювати інтереси туристичного сектору, доводячи рівне значення туристичних проблем і проблем, які постають в інших секторах економіки.
Головні завдання, які стоять перед країнами у сфері туристичного законодавства, — визначення сфери діяльності, яка підлягає регламентації, і відпрацьовування юридичних механізмів впливу на неї.
Переходячи до практичного вирішення питань, пов'язаних із розробкою туристичного законодавства, потрібно окреслити коло питань, які підлягають регламентації.
Виходячи зі світової практики, туристичне законодавство регламентує такі аспекти діяльності:
— роботу об'єктів туристичної індустрії, передусім засобів розміщення;
— професійну діяльність у туризмі (туристичні професії), умови, за яких стає можливим професійне заняття туристичною діяльністю;
— права та обов'язки учасників туристичної діяльності, заходи щодо захисту прав споживача в туризмі;
— допомогу туризму з боку держави.
Далі ми детальніше розглянемо способи регламентації основних сфер діяльності в туризмі на базі аналізу законодавчих актів провідних туристичних країн.
Іспанія
Основними в іспанському законодавстві з туризму є Закон від 8 липня 1963 р. № 48/63 про компетенцію в сфері туризму й королівський Указ від 14 січня 1965 р. № 231/65, який регламентує діяльність приватних туристичних підприємств. Ці законодавчі акти визнають права з регламентації туристичної діяльності винятково за центральними органами. Чинними є королівські укази про передання повноважень від центральних органів управління органам управління автономних співтовариств, у компетенцію яких входить, крім іншого, сертифікація туристичних об'єктів.
Чинність Указу від 14 січня 1965 р. поширюється як на готелі, кемпінги, апартаменти, турагентства й інформаційні агентства, котрі працюють із туристичною інформацією, так і на ресторани, для яких, відповідно до цього Указу, визначаються умови роботи, а також права та обов'язки власника й клієнтів.
Указ від 1 березня 1991 р. № 279/91 визначає норми протипожежної безпеки в громадських місцях.
Указом від 15 червня 1983 р. № 1634/83 окреслені мінімальні вимоги до класності готелів, апартготелів і мотелів. Два перших типи закладів поділяють на п'ять категорій (від 1-ї до 5-ти зірок), мотелі мають тільки одну категорію (1 зірку).
Указом від 27 липня 1983 р. № 2288/83 для готелів встановлений стандарт "готель високого рівня обслуговування".
В Указі від 28 липня 1966 р. міститься визначення поняття "туристичний кемпінг" і установлені чотири категорії кемпінгів (від 1-ї до 3-х зірок і 8 зірки "люкс"). У цьому ж Указі визначені умови відкриття й експлуатації подібних типів засобів розміщення.
Указ від 17 січня 1967 р. стосується апартаментів і бунгало, а Указом від 28 жовтня 1968 р. регламентуються умови експлуатації туристичних сіл.
Франція
Указом від 14 лютого 1985 р. № 85/249 створена Комісія при Міністерстві туризму, висновок якої є обов'язковим для присвоєння розряду засобам розміщення й ресторанам.
Указом від 14 лютого 1986 р. скасовано попередній Указ від 16 грудня 1964 р. і визначені норми та процедура класифікації готелів і туристичних резиденцій. Відповідно до цього Указу, всі готелі поділяють на шість категорій (без зірок, від 1-ї до 4-х зірок і 4 зірки "люкс"), а туристичні резиденції мають чотири категорії (від 1-ї до 4-х зірок). Клас готелю або резиденції треба обов'язково вказувати у його рекламі.
Указом від 29 квітня 1963 р. закріплені норми класифікації ресторанів, а Указом від 8 жовтня 1965 р. ресторанам присвоєно п'ять категорій (від 1-ї до 5-ти зірок "люкс").
Сучасне законодавство стосовно кемпінгів і караванінгів, початок якому покладено Указом від 7 лютого 1959 р., базується на Кодексі міського устрою й Указі від 11 січня 1993 р. № 93-39 про кемпінги. Ділянки, призначені під кемпінги й караванінги, поділяють на чотири категорії, які позначають зірками: чим їх більше, тим вищий клас кемпінгу.
Угорщина
Основним документом, який регламентує туристичну діяльність, е Постанова від 17 жовтня 1979 р. № 18/1979 про класифікацію недержавних засобів розміщення. Постановами від 1 грудня 1933 р. № 3/1983 і від 1 лютого 1986 р. № 2/1986 до неї внесені зміни й доповнення. Постанова № 18/1979 регламентує діяльність усіх туристичних засобів розміщення. Згідно з цією Постановою, існують;
— п'ять категорій готелів (від 1-ї до 5-ти зірок);
— чотири категорії кемпінгів (від 1-ї до 4-х зірок),
— чотири категорії бунгало (з 1-го по 4-й клас);
— дві категорії туристичних притулків (А і В);
— три категорії апартаментів (з 1-го по 3-й клас).

Усі засоби розміщення повинні пройти сертифікацію. Власники засобів розміщення й ресторанів зобов'язані інформувати клієнтів про ціни, розряд закладу, адреси вищих інстанцій, а також надавати клієнтам книгу скарг.
Марокко
Країна з великим туристичним потенціалом і розвиненим законодавством у цій сфері. Туризмом опікується Міністерство з туризму, яке має право законодавчої ініціативи.
Указом від 16 лютого 1982 р. № 2.81.471 у країні затверджена сертифікація туристичних закладів. Рішення з цього питання ухвалюється на державному рівні тільки після схвалення спеціальним консультативним органом — Національною атестаційною комісією.
Туристичні заклади поділяють на такі категорії:
— готелі (від 1-ї до 5-ти зірок і 5 зірок "люкс");
— мотелі й будинки для приїжджих (1-ша і 2-га категорії);
— туристичні резиденції й туристичні села (з 1-ї по 3-тю категорії);
— пансіони (одна категорія);
— кемпінги й караванінги (1-ша, 2-га й міжнародні категорії)
— ресторани (1—3 фуршети й фуршет-"люкс").
Постановою від 25 листопада 1985 р. № 899.85 встановлені норми, які відповідають тому чи іншому розряду туристичних закладів. При присвоєнні категорії враховуються рівень комфорту, якісні характеристики закладу і його оснащеність, кваліфікація персоналу, наявність кондиціонерів тощо.
Португалія
Правила ведення готельного й близького до нього бізнесу визначені Постановою від 30 вересня 1986 р. № 328/86. У ній зафіксовані мінімальні норми, яких повинні дотримуватися засоби розміщення кожної з визначених категорій.
Готелі поділені на вісім категорій: готелі, пансіони, пусадас (малі готелі, які перебувають у власності держави й мають спеціальне управління), малі готелі, мотелі, апартготелі, туристичні села й будинки для приїжджих. Споріднена сфера представлена ресторанами, барами й дискотеками.
Усі питання, пов'язані з відкриттям, класифікацією й контролем функціонування засобів розміщення (включаючи приватні квартири й кімнати, які призначаються для туристичних цілей), вирішує Головне управління з туризму.
Швейцарія
У цій країні немає законодавчих актів, які б регламентували роботу засобів розміщення. Цю ділянку туристичного сектору контролюють відповідні професійні асоціації.
Швейцарська асоціація власників готелів (SSН) 1979 р. створила власну систему сертифікації за "зірковим" принципом. Процедура присвоєння готелю категорії повторюється кожні п'ять років.
Готелі поділяють на шість категорій — від 0 до 5-ти зірок: готель, комфортабельний готель, готель середнього класу, готель поліпшеного середнього класу, готель першого класу, готель класу "люкс".
Вимоги до готелів змінюються залежно від класу й основного призначення: готель для відпочинку, бізнес-готель, готель для транзитних пасажирів, готель-санаторій на термальних джерелах, готель без пансіону.
Інші заклади, які надають туристам послуги з розміщення, можуть бути класифіковані за умови дотримання ними певних норм як "допоміжні SSН у селах". Вони також можуть бути включені в Довідник готелів, який видає SSН, але без зазначення класності.
Сертифікація готелів на якість послуг має заявковий характер. Заява подається в одну з п'яти регіональних комісій SSН, яка її розглядає, надсилає, у разі потреби, контрольну групу для інспекції, а потім ухвалює рішення про присвоєння категорії. Зі зміною власника чи керуючого готелю класність треба підтверджувати заново.
Європейське Співтовариство
Згідно з практикою ЄС, директиви ухвалюються з тих питань, які цікавлять усіх членів Співтовариства. Засобів розміщення стосуються три основні документи:
1) Директива від 22 грудня 1986 р. щодо стандартизації інформації в готелях (протягом двох років держави — члени ЄС повинні були впровадити стандартизовані системи інформації);
2) Директива від 22 грудня 1986 р. про заходи протипожежної безпеки;
3) Директива від 24 липня 1992 р. про захист прав особи, яка укладає контракти на купівлю спільної власності (таймшер).
Основні важелі державного регулювання туристичної діяльності — створення особливого правового поля, в якому формуються умови, що забезпечують цивілізований розвиток основних сфер, пов'язаних із функціонуванням туристичного комплексу. На практиці, крім законодавчих заходів, що визначають права та обов'язки учасників туристичного ринку, поширені такі форми впливу на туристичну сферу, як ліцензування, сертифікація й стандартизація.
Туристична політика держав
На місцевому, регіональному, національному й міжнародному рівнях екологія й економіка, в тому числі туризм, об'єднуються в систему, в якій діють причинно-наслідкові зв'язки. Однак, як уже зазначалося, підпорядкованість сфери туризму державним органам управління різних рівнів стоїть на заваді об'єднанню складових туристичної політики. Створення координаційного органу частково б допомогло вирішити проблему. Однак усе одно державі доведеться управляти сферою, з якою вона обізнана не дуже добре. Більш перспективним в управлінні туріндустрією є шлях передання суб'єктам туристичної індустрії знань, які допоможуть їм виробити власну стратегію інвестицій і комунікацій. Удосконалювання цих знань дасть змогу туризму більше впливати на обговорення важливих питань сучасного життя й зміцнити свої позиції у цих питаннях. Наприклад, доля туризму, як відомо, суттєво залежить від збереження й "просування" національної спадщини. Туризм повинен не тільки брати участь, а й сприйматися як провідний елемент у всіх процесах, які стосуються національної спадщини. Від цього будуть залежати і враження, яке створює туристична індустрія загалом, і політична значущість туристичної галузі.
Держави повинні чітко визначити й пропагувати те, що може мати значення для розвитку туризму, зокрема конкретні заходи з розвитку туризму у світовому масштабі. Відмова від протекціоністської політики, забезпечення права на відпочинок і подовження тривалості відпусток — усе це, звичайно, є бажаним, але матиме позитивні наслідки лише за умови визнання цих заходів як національних пріоритетів. Важливо сформулювати основні політичні принципи й закріпити їх у робочих програмах, чітко визначити ступінь і напрями необхідного втручання держави в туристичну сферу.
Відповідальність держави за розвиток туризму, її участь у залученні інвестицій безумовно мають велике значення. Однак не менш важливими є такі процеси:
— контроль за розвитком туристичної діяльності, заснований на концепції планомірного розвитку, і визначення національних пріоритетів;
— розвиток інфраструктури, що входить у компетенцію органів влади, як державних, так і місцевих. Це основа будь-якої соціально-економічної діяльності, у тому числі туризму;
— втручання держави при потребі, наприклад, у виробництво устаткування для тих сфер, в яких приватний сектор не зможе розраховувати на високі прибутки, отже, не буде зацікавлений в інвестиціях, скажімо, для соціального, молодіжного, культурного туризму. Те ж стосується
Міжнародна конкуренція, національні інтереси й специфіка індустрії— це основні причини, які вимагають участі державних органів в управлінні туріндустрією. На початковому етапі розвитку інфраструктури туристичної галузі держава всіляко підтримувала бажання людей подорожувати й створювала для цього належні умови. Однак до середини 60-х років XX ст. заходи, які здійснювалися в цьому напрямі, мали винятково кількісний характер. Держава сприяла розвитку великих міст, що водночас були центрами туризму. Вони були пов'язані між собою мережею автомобільних доріг, що саме по собі сприяло використанню автомобільного транспорту з туристичною метою. В Європі приступили до усунення природних перешкод, які заважали поїздкам на автомашинах. Морський пасажирський транспорт переживав кризу. Набували популярності чартерні програми. До туристичних потоків, які спрямовувалися у великі міста, приєднувалися "заморські" туристи. Слідом за проблемою стимулювання просування національного туристичного продукту державні органи управління туризмом повинні були вирішувати питання транспортної інфраструктури: великі міста й головні транспортні шляхи вже не могли впоратися з великим потоком туристів, особливо у високий сезон. Демократизація туризму сприяла підвищенню попиту на послуги готелів середньої категорії й навіть додаткових засобів розміщення. Водночас деякі країни зіштовхнулися з недостачею висококваліфікованого персоналу, що змусило державні органи втрутитися у вирішення питань підготовки кадрів.
Отже, в другій половині XX ст. у національній туристичній політиці більшості європейських держав сформувався новий напрям. їх турбувало не лише кількісне збільшення туристичного потоку, а і його якість, спрямованість і керованість.
В Європі покращувалося узбережжя морів, розроблялися нові напрямки й туристичні маршрути, що дало змогу розвантажити традиційні транспортні артерії. Міжнародні туристичні організації сприяли розширенню зони діяльності національних туристичних структур. У деяких країнах Європи були створені спеціальні комісії, які при сприянні міжнародних структур займалися розробкою заходів захисту національної історичної, природної і культурної спадщини. При туристичних адміністраціях створювалися незалежні організації, відповідальні за збереження навколишнього, у тому числі природного, середовища. Роль держави в цих нових сферах проявлялася вже поза межами діяльності урядових організацій з туризму
і реалізації проектів, які вимагають інвестицій, що перевищують можливості приватного сектору;
— державна підтримка туризму, а також економічне та юридичне регулювання цієї сфери, що прямо впливає на ухвалення рішень про інвестиції. Галузеві проекти й програми розвитку, які розробляються під егідою держави, сприяють залученню засобів у цей сектор.
Розвиток туризму досягне успіху за виваженої політики на національному й регіональному рівнях. Допомога в розвитку галузі може полягати у;
— будівництві туристичного комплексу, структура якого сформована з урахуванням місцевої специфіки (атракти);
— розвитку місцевої інфраструктури (готелі, ресторани тощо);
— модернізації засобів зв'язку (факси, телефони, інформаційні системи) і розвитку інфраструктури (дороги, засоби доставки);
— розвитку туристичних кадрів (курси підготовки й перепідготовки кадрів для туризму, курси підвищення кваліфікації).
Як уже зазначалося, важливою є роль держави у залученні інвестицій, зокрема через запровадження пільг. Виділимо чотири категорії пільг, завдяки яким інвестиції залучаються в туристичний сектор:
1) фінансові пільги — знижки й позики під низький відсоток (уряд стимулює притік інвестицій за рахунок власних коштів);
2) пільги "напівфінансового" характеру — уряд виступає гарантом позик, підтримує курс обміну валют і розробляє систему знижок; відрахування із суспільних фондів значно скорочені й практично дорівнюють нулю;
3) податкові пільги — тимчасове звільнення від сплати податків чи скорочення їхнього розміру, а також інші податкові пільги (зменшення ставок податку на прибуток, надання кредиту для виплати відсотків за іноземними позиками, звільнення від сплати податку на землю, зменшення преференційного тарифу, пільгові мита на ввезення устаткування тощо). Усе це допоможе зберегти й (або) збільшити доходи від капіталовкладень і, крім того, скоротити первинні витрати;
4) інші заходи — створення системи підготовки кадрів, розробка програм з просування національного турпродукту й країни як туристичного напрямку, переказування прибутку за кордон, імпорт матеріалів й устаткування для галузі, залучення висококваліфікованих кадрів, у тому числі закордонних, загалом заходи, спрямовані на підвищення привабливості туристичного образу країни.
Прерогативою державних органів управління туризмом є також вирішення кадрових проблем. Визнаною в міжнародному масштабі практикою е контроль з боку держави за загальними вимогами, яким повинні відповідати працівники туристичної сфери. Для цього на державному рівні розробляються та приймаються професійні стандарти й кваліфікаційні вимоги до осіб, які займаються тією чи іншою професійною діяльністю в туризмі. Однак перш ніж перейти до питань регулювання кадрової проблеми, потрібно визначити поняття "туристична професія", що дозволить більш чітко уявити собі об'єкт регламентування.
На жаль, список туристичних професій на міжнародному рівні ще не затверджений, хоча така робота передбачена планами UNWTO. Труднощі цього процесу зумовлені насамперед тим, що в туризмі провадиться діяльність, яка належить і до інших секторів, до неї залучаються як місцеве населення, так і туристи з інших регіонів чи країн (місцевий транспорт, торгівля, спорт, культурні, санітарно-гігієнічні послуги тощо). UNWTO разом із ООН зробила кілька кроків у напрямі розмежування й опису туристичних професій. Першим таким кроком було визначення видів діяльності в туризмі (СІКТА).
Часто на практиці класифікація туристичних професій чи занять прямо залежить від реальної значущості цього сектору економіки в тому чи іншому регіоні.
До визначення поняття "туристична професія" зручно підійти з двох боків: теоретичного й практичного. У теоретичному плані це поняття повинно випливати з концепції поняття "туризм". Але, визнаючи можливість існування різних варіантів класифікації діяльності місцевого населення (яка може бути, а може й не бути віднесена до туристичної), постає потреба попередньо визначити критерії, на підставі яких можна розмежувати туристичні професії. Отже, потрібно розглядати професії, які належать саме до цієї сфери діяльності, а особи, які їх представляють, пропонують послуги туристам безпосередньо або опосередковано, але на них не поширюється законодавство інших секторів народного господарства.
Аналіз національних законодавчих й інших регламентуючих актів дає підстави для висновку про те, що туристичними професіями можуть вважатися передусім професії, пов'язані з прийомом, обслуговуванням туристів і організацією поїздок: у більшості країн об'єктом регламентації є діяльність організаторів подорожей, турагентств, туроператорів, турпредставництв, гідів і супровідників.
Визнання державою важливості спеціальної професійної підготовки в туризмі підтверджує, зокрема, той факт, що в більшості країн для одержання ліцензії на зайняття туристичною діяльністю потрібно мати спеціальну професійну освіту. Аналогічна вимога висувається до осіб, які бажають займатися іншою професійною діяльністю, пов'язаною з прийомом і обслуговуванням туристів, — до гідів, супровідників, екскурсоводів та ін. Туристичні законодавства Франції, Іспанії, Угорщини, Португалії та інших країн містять чіткі вимоги до рівня загальної й професійної підготовки для цих категорій працівників.
Перед державами — членами ЄС поставлене завдання гармонізувати законодавчі й нормативні акти у сфері, яка стосується подорожей і відпочинку в складі комплексного туристичного продукту (Директива ЄС від 19 червня 1990 р. № 90/814/ СБЕ).
Процес координації професійних вимог, метою якого є сприяти вільному обміну зайнятих у виробництві, охопив і співробітників служби прийому в готелях, економічного відділу, покоївок, працівників ресторанів, барменів, касирів, портьє й кухарів. Погоджено вимоги до осіб, які супроводжують туристичні групи, співробітників турагентств, співробітників служби з проведення конгресів, співробітників рекламно-інформаційного туристичного відділу, технічного персоналу служби прийому в туристичному агентстві, працівників парків відпочинку.
Директива ЄС № 75/368/СЕЕ стосується умов, у яких гіди й перекладачі можуть займатися своєю професійною діяльністю як особи, які організовують поїздку, і як особи, які супроводжують туристів. Положення цієї Директиви не поширюються на екскурсоводів, котрі працюють у місцях, які відвідують туристи.
У 1995—1996 pp. країни Західної Європи, які на той час були членами ЄС, ухвалили перелік професій готельного й ресторанного секторів, а також кваліфікаційні вимоги до них.
Туризм фігурує в програмах ЄС з професійної освіти й підготовки.
Програма COMET передбачає співробітництво туристичних підприємств і університетів у підготовці фахівців для туризму з використанням новітніх технологій і розробок.
Програма ERAZMUS — гнучкий інструмент міжуніверситетської співпраці, розрахований на підготовку фахівців для туризму за єдиною європейською програмою й з єдиним дипломом.

Програма PETRA забезпечує можливість одержання додаткової однорічної або дворічної освіти всім особам, які мають середню освіту.
Нині секрет успіху більшості популярних туристичних центрів пояснюється чистотою навколишнього середовища, ефективністю заходів його захисту й самобутністю місцевої культури. Погіршення якості навколишнього середовища й економічної кон'юнктури, втрата самобутності впливають на розвиток туризму.
Навколишні мальовничі пейзажі й унікальні природні пам'ятники, різноманітна флора й фауна, чисте повітря й чиста вода становлять більшу частину ресурсів, які приваблюють туристів. Місцеві органи влади відповідають за забезпечення розумного управління ресурсами сьогодні, щоб їх могли використовувати й майбутні покоління. За рахунок доходів від туризму можна субсидіювати заходи, спрямовані на збереження навколишнього середовища.
Не менш важливими є планування й розвиток туризму в контексті збереження культурної спадщини. Археологічні розкопки й історичні пам'ятники, оригінальна архітектура, самобутні мистецтво й ремесла, традиції, взагалі система цінностей — усе це разом і становить культуру регіону, який приваблює туристів.
Підтримка й збереження унікальної історичної, культурної й соціальної самобутності певного регіону є надзвичайно важливими складовими будь-якої стратегії розвитку. Держава впливає на ці процеси шляхом розробки спеціального природоохоронного законодавства, нормативних актів, які визначають можливість використання культурно-історичної спадщини, а також шляхом прийняття спеціальних програм розвитку відповідних регіонів, перспективних у туристичному відношенні.
Це основні дотичні до туризму сфери, які потребують регулятивного впливу держави, навіть у найбільш розвинених країнах, де участь держави не проявляється з такою очевидністю в інших галузях економіки, регульованих у значно більшому ступені приватним сектором за допомогою ринкових механізмів.
Очевидно, що держава покликана відігравати провідну роль у розвитку галузей, визнаних пріоритетними для певної країни. Форми й межі такої участі кожна країна визначає самостійно, виходячи з реальних можливостей, загальних пріоритетів і співвідношення попиту та пропозиції, яке складається на внутрішньому ринку. У такий же спосіб вирішуються питання співробітництва з приватним сектором: у яких галузях його можна визнати найбільш значущим і якої форми воно повинно набути для забезпечення максимальної ефективності.
Отже, роль держави в розвитку туризму можна звести до таких функцій:
— регламентування туристичної діяльності шляхом розробки законодавства, покликаного забезпечити умови для сумлінної конкуренції на ринку туристичних послуг і захист прав споживача, а також визначення податкових меж функціонування туристичної галузі;
— координації розвитку туризму, яка включає внутрішню координацію діяльності учасників туристичного процесу в межах галузі й забезпечення гармонійного включення туризму в загальний господарський механізм, що можна розглядати як зовнішню координацію;
— стимулювання міжнародного обміну шляхом спрощення туристичних формальностей, а також створення сприятливих умов для розвитку внутрішнього туризму;
— гарантування безпеки туристичної діяльності й туризму в межах національної території;
— інформаційного забезпечення туристичної діяльності, що передбачає збір і обробку статистичних даних, випуск і поширення рекламно-інформаційних матеріалів, які характеризують стан галузі в національному масштабі, а також проведення наукових досліджень у сфері туризму;
— просування національного туристичного продукту на міжнародному ринку;
— підготовки кадрів.

Дата добавления: 2014-01-04