Розділ 8

VII. Домашнє завдання

VI. Підсумки уроку

V. Закріпелення знань, умінь та навичок

1) Яких нових знань ви набули на цьому уроці?

2) Як ви вважаєте, якою може бути ваша особиста роль у становленні та розвитку громадянського суспільства в Україні?

Завдання

Із перелічених нижче рис назвіть ті, що належать громадянському суспільству.

1) Вільні та рівноправні громадяни.

2) Керівництво армією та оборонною промисловістю.

3) Керівництво прокуратурою та судами.

4) Регулювання сфери приватних відносин громадян.

5) Створення асоціацій, об'єднань громадян, творчих спілок

6) Створення міністерств та відомств

7) Незалежні ЗМІ

6) Створення міністерств та відомств.

7) Незалежні ЗМІ,

Необхідною умовою демократичного розвитку суспільства є такий інститут, як громадянське суспільство. Громадянське суспільство — це крок до утворення правової держави. На жаль, в Україні цей інститут розвинений недостатньо, що має негативні наслідки для країни. Подолання причин, які не дають можливості розвиватися громадянському суспільству, є одним із завдань суспільства й держави.

В Україні сьогодні відбувається поступове становлення громадянського суспільства, яке ще надто далеке від завершення. Численні міністерства, відомства, комітети, підкомітети комісії тощо поки що демонструють неспроможність вивести країну із системної кризи, а тому зрозумілим є динамічний процес відчуження громадян від держави, влади і політики. За висновками вітчизняних політологів і соціологів, Україна є лідером серед постсоціалістичних європейських держав за рівнем недовіри населення владним структурам. Нерозвиненість громадянського суспільства в Україні простежується у загрозливо низькому рівні залученості громадян до організованої громадсько-політичної діяльності і дуже низькому рівні політичної ефективності (оцінка суб'єктом своєї змоги впливати на політичні події та рішення), що пов'язано із слабким розвитком правової системи у державі і правової свідомості у людей.

1.Опрацюйте відповідний параграф підручника.

2.Підготуйте творчу дослідну роботу на тему «Що необхідно зробити для становлення та розвитку громадянського суспільства в Україні».

3.Визначте зміст понять «політична система», «політичний режим», «політична партія».

ДЕРЖАВНИЙ КРЕДИТ

8.1. Державний кредит як економічна категорія, його форми і роль в умовах ринку

Питання державного кредиту, дослідження державного боргу мають давню традицію як у зарубіжній, так і у вітчизняній фінансовій науці. Батьківщиною державного кредиту вважається Англія. Зокрема, вміле використання державного кредиту для фінансування суспільних потреб забезпечило Англії у XVII ст. велику славу, могутність і велич. Розквіт економіки і динамічний розвиток Англії, незважаючи на зростання державного боргу, став прикладом, який почали наслідувати всі держави світу. Поява і розвиток у XVII ст. державних кредитних операцій спонукали уряди різних країн до залучення коштів для покриття своїх витрат шляхом позик і кредитів, які стали відігравати надзвичайно важливу роль у забезпеченні державних потреб додатковими фінансовими ресурсами та у фінансуванні бюджетних дефіцитів.

Державний кредит в умовах розвинутої ринкової економіки і демократичних форм державності – унікальна складова державних фінансів, що відіграє важливу роль у функціонуванні фінансової системи. Ця роль доволі багатогранна і вже давно не зводиться лише до проблеми пошуку і залучення коштів, яких бракує, а пов’язується з регулюванням соціально-економічних процесів (рис. 8.1).

Охарактеризуємо коротко роль, особливості та механізм функціонування державного кредиту в системі фінансових відносин.

По-перше, державний кредит, як самостійна ланка державних фінансів, відіграє важливу роль у формуванні і використанні централізованих грошових фондів держави – держаного бюджету і позабюджетних фондів усіх рівнів. У такий спосіб державні національні фінансові інтереси переплітаються з інтересами приватних компаній, банків, фізичних осіб, що інвестують свої тимчасово вільні ресурси і заощадження в боргові зобов’язання держави.

Рис. 8.1. Державний кредит в системі фінансових відносин

По-друге, в сучасних умовах сформувалася розгалужена система взаємозв’язків державного кредиту з корпоративними фінансами. З одного боку, держава позичає кошти у вітчизняних та іноземних компаній, банківських установ у формі грошових (несек’юритизованих) кредитів, а також реалізує їм свої боргові зобов’язання у формі цінних паперів. З іншого боку, державний кредит, трансформуючись в державний борг перед приватними кредиторами, складає певну частку в їхніх активах. Окрім цього, такі характеристики державних позик як види боргових інструментів, їх дюрація, дохідність і тенденції ринку державних цінних паперів виступають важливими макроекономічними індикаторами загального стану економіки. Для фінансово-кредитних інститутів і нефінансових компаній вони є надійним орієнтиром у фінансовій діяльності на ринку при розміщенні активів для підтримки власної ліквідності.

По-третє, існує тісний взаємозв’язок державного кредиту з міжнародними фінансами. Проблема зовнішньої суверенної (державної) заборгованості вже давно переросла у світову боргову кризу, яка має свою історію із суверенними дефолтами, конструюванням схем реструктуризації боргів, урегулюванням конфліктів між боржниками і кредиторами. Окрім цього, держави позичають кошти на міжнародному рівні не лише в приватних інвесторів та інших держав-кредиторів, але й у міжнародних фінансових організацій. Таке кредитування слід розглядати через призму міжнародних валютно-фінансових відносин та міжнародного кредиту.

По-четверте, державний кредит (а точніше його результат – державний борг у формі боргових цінних паперів) є важливим інструментом проведення грошово-кредитної політики центрального банку. Через купівлю-продаж державних боргових зобов’язань на вторинному ринку монетарні органи влади відповідно збільшують чи зменшують грошову масу в економіці, впливаючи, таким чином, на обсяг кредитних ресурсів банків.

По-п’яте, особливість державного кредиту в системі фінансових відносин полягає у тому, що він функціонує у різних формах фінансово-кредитних боргових інструментів, в тому числі в несек’юритизованій грошовій формі. У зв’язку з цим державний кредит – один із сегментів кредитного ринку.

По-шосте, операції з борговими цінними паперами держави формують важливий сегмент ринку цінних паперів, на якому продаються і купуються високоліквідні і низько дохідні цінні папери: державні облігації, казначейські векселі, ноти та інші зобов’язання.

Державний кредит як специфічна ланка державних фінансів – досить складне і багатогранне явище у суспільстві, своєрідна суспільна позикова система. Розкриваючи економічну природу державного кредиту, доцільно проаналізувати основні сутнісні характеристики цього поняття. Система таких найважливіших характеристик передбачає з’ясування сутності державного кредиту в таких аспектах:

– за економічним змістом;

– матеріально-речовим втіленням;

– формою прояву;

– юридично-правовим статусом.

Як відомо, кожна економічна категорія має свій зміст, понятійне навантаження, займає відведене їй місце в системі теоретичних концепцій. У зв’язку з цим слід підкреслити, що державний кредит є самостійною економічною категорією, яка будучи невід’ємною складовою фінансів, характеризується ознаками, притаманними фінансам у цілому, але одночасно має свої особливості, які відрізняють її від інших сфер і ланок фінансових відносин.

Як економічна категорія державний кредит – сукупність економічних відносин між державою в особі органів влади і управління, з одного боку, і резидентами (фізичними та юридичними особами) та нерезидентами (у тому числі іноземними державами й міжнародними фінансовими інституціями), з іншого, при яких держава традиційно виступає у ролі позичальника (рідше кредитора і гаранта).

У класичному розумінні державний кредит безпосередньо обслуговує економічні інтереси держави, опосередковує зв’язки між державним бюджетом і всіма сферами економіки і при цьому держава, зазвичай, відіграє роль позичальника, а юридичні і фізичні особи – роль кредиторів. Споконвічно за допомогою державного кредиту залучаються тимчасово вільні фінансові ресурси юридичних і фізичних осіб, які використовуються для задоволення постійно зростаючих державних потреб. Проте у сфері міжнародних економічних відносин держава може виступати одночасно і кредитором, і позичальником. У тих випадках, коли держава бере на себе відповідальність за погашення позик чи виконання інших зобов’язань, взятих фізичними і юридичними особами, вона є гарантом. У кількісному співвідношенні переважає діяльність держави як позичальника коштів, натомість, обсяги операцій, у яких вона виступає у ролі кредитора і гаранта, значно менші.

Матеріально-речовим втіленням державного кредиту є рух позичкового капіталу у результаті вторинного перерозподілу валового внутрішнього продукту. Особливістю такого руху є те, що кошти, які мобілізуються за допомогою державного кредиту, не формують окремого фонду, а перерозподіляються, як правило, через бюджет. Тобто державний кредит забезпечує формування і використання централізованих грошових фондів держави. З одного боку, держава мобілізує вільні грошові кошти юридичних і фізичних осіб у тимчасове користування; а з іншого – ціною позикового капіталу для держави є відсоток за позикою, джерелом сплати якого виступають кошти бюджету.

Конкретними формами прояву державного кредиту є державні позики (забезпечені випуском цінних паперів чи залучені на підставі угод) та гарантії. На відміну від державних позик, які відразу впливають на величину централізованого грошового фонду – бюджету, гарантування погашення зобов’язань не обов’язково призводить до зміни останнього. Якщо боржник своєчасно і в повному обсязі розрахувався за своїми зобов’язаннями, то гарант (у нашому випадку держава) не несе будь-яких додаткових витрат.

За юридично-правовим статусом державний кредит можна трактувати як врегульований нормами права механізм залучення додаткових коштів державою або сукупність особливих фінансових правовідносин, передбачених нормативно-правовими актами, що обумовлюються політико-економічними прерогативами держави у процесі залучення нею тимчасово вільних коштів на засадах добровільності, зворотності, платності і строковості. Юридичною основою державних позик є договір/угода. У випадку залучення державних позик шляхом випуску цінних паперів, кредитори (замість надання у розпорядження держави на певний строк коштів) отримують документи – державні цінні папери, які надають їм певні фінансово-правові переваги. Зазвичай угодами оформляються кредити від урядів інших країн та міжнародних організацій, тоді як за допомогою цінних паперів мобілізуються кошти на фінансовому ринку.

У традиційному розумінні державний кредит виникає як реакція на бюджетні дефіцити, зумовлені неекономним, нераціональним використанням коштів, або додатковими з економічних, соціальних і політичних причин державними видатками, що виходять за межі фіскальних можливостей оподаткування. Саме тому об’єктивна необхідність використання державного кредиту для задоволення суспільних потреб зумовлена постійною суперечністю між обсягом цих потреб і можливостями держави щодо їх задоволення за рахунок коштів єдиного централізованого фонду держави – бюджету. За сучасних функцій держави і потенційних фіскальних можливостей ефективної ринкової економіки державний кредит має особливе значення у зосередженні, з’єднуванні й використанні розрізнених капіталів в інтересах суспільства. Державний кредит набув вражаючих масштабів за умов розвинутого фінансового сектору економіки та демократичних форм державності, оскільки уряди щоразу намагаються проводити політику "щедрих" видатків у поєднанні з невідчутними методами мобілізації доходів, у тому числі за допомогою державного кредиту. Таким чином, сучасні фінансові системи побудовані на двох фіскальних засадах: податковій і кредитній. Податки і позики є свого роду взаємодоповнюючими інструментами державних фінансів, за допомогою яких держава мобілізує кошти для фінансування своїх постійно зростаючих потреб.

Державний кредит як фінансова категорія і метод мобілізації коштів для тимчасового поповнення бюджетного фонду має низку особливостей, що відрізняють його від класичних фінансових категорій і, зокрема, податків.

По-перше, податкам притаманний односторонній безеквівалентний рух вартості – від платника до бюджету або у державні цільові фонди (зворотний рух можливий тільки у випадку повернення переплачених або помилково стягнених сум) (рис. 8.2).

Рис. 8.2. Рух грошових потоків в умовах податкових відносин

Для державного кредиту характерний двосторонній рух вартості на принципах строковості, поворотності, платності – через певний період часу тимчасово залучена сума повертається з відсотками (рис. 8.3). Тобто державний кредит, з одного боку, є джерелом формування додаткових фінансових ресурсів держави, а з іншого – джерелом збільшення доходів власників цінних паперів шляхом виплати відсотків і виграшів за державними позиками.

Рис. 8.3. Рух грошових потоків в умовах державного кредиту

По-друге, на відміну від податків, що відображають процес примусового відчуження частини доходів юридичних осіб і громадян на загальносуспільні потреби і характеризуються примусовим характером стягнення, державний кредит має добровільний характер (хоча в історії окремих держав відомі випадки відходу від принципу добровільності при розміщенні позик). Іншими словами, податки – це імперативні грошові відносини, тоді як кредит – це відносини, що базуються на довірі, високій репутації і відповідальності.

По-третє, якщо в організаційно-правовому аспекті податок – обов’язковий платіж, який надходить у бюджет у визначених законом розмірах і встановлені строки, то державні запозичення, як правило, здійснюються тоді, коли вичерпано інші джерела мобілізації фінансових ресурсів держави або коли доцільно обмежити рівень оподаткування.

По-четверте, на відміну від податків державний кредит не є доходом держави, але разом з тим, він є одним із можливих методів формування джерел фінансування видатків держави. Тобто призначення державного кредиту полягає, насамперед у тому, що він є засобом мобілізації державою додаткових фінансових ресурсів, тоді як податки – основне фінансове підґрунтя існування держави.

Разом з тим, за своєю соціально-економічною сутністю державний кредит має безпосередній зв’язок із системою оподаткування. Зокрема, податки є основним джерелом погашення боргу і виплати відсотків за державним кредитом у майбутньому. Тобто державний кредит є свого роду антиципацією податків, іншими словами податками, взятими наперед, авансом.

Як економічна категорія державний кредит поєднує особливості кредитних відносин і, зокрема, здійснюється на принципах зворотності, терміновості і платності. Проте між державним і банківським кредитом, як класичною формою кредитних відносин, є суттєві відмінності.

По-перше, банківський позиковий фонд використовується для кредитування підприємств (з метою забезпечення безперебійності процесу розширеного відтворення і підвищення його ефективності) чи приватних осіб (для вирішення тимчасових індивідуальних фінансових проблем). Коли мова йде про державний кредит, то отримані через державну позику кошти надходять у розпорядження органів державної влади, перетворюючись у додаткові фінансові ресурси держави, що використовуються для вирішення загальнодержавних суспільних потреб.

По-друге, характерною ознакою банківського кредитування суб’єктів господарювання є продуктивне використання позикового фонду з метою збільшення вартості додаткового продукту, що є джерелом погашення кредиту і виплати відсотків за ним. У випадку державного кредиту кошти використовуються, як правило, на покриття бюджетного дефіциту. Згодом джерелом погашення державних позик і виплати відсотків за ними є кошти бюджету.

По-третє, у випадку банківського кредиту у ролі позичальника і платника виступає одна і та сама юридична чи фізична особа. Особливістю державного кредиту є те, що безпосереднім позичальником є держава в особі органів державної влади, а виплати кредиторам (власникам державних цінних паперів) забезпечуються переважно за рахунок бюджетних надходжень, зокрема податкових. При цьому коло платників податків (які опосередковано є платниками за державним кредитом) не збігається з колом власників державних цінних паперів.

Державний кредит виконує такі функції: фіскальну (кореспондує із розподільною функцією фінансів); регулюючу; стимулюючу і контрольну.

Фіскальна функція державного кредиту забезпечує формування централізованих фондів держави – бюджету, а інколи (рідко) і державних цільових фондів. У такий спосіб держава акумулює додаткові кошти для фінансування своїх витрат. У країнах з розвинутою ринковою економікою державні позики є основним джерелом фінансування бюджетного дефіциту і разом з тим другим після податків методом фінансування витрат бюджету. Окрім цього, завдяки фіскальній функції державного кредиту відбувається більш рівномірний розподіл у часі і між поколіннями податкового тягаря. Цей ефект особливо посилюється у випадку фінансування за рахунок запозичених коштів витрат капітального характеру, що мають загальносуспільне призначення.

Окрім фіскальної функцій, державному кредиту притаманна регулююча функція. Держава, свідомо використовуючи державний кредит як інструмент регулювання економіки, може проводити певну фінансову політику. Розміри державного кредиту, його форми, методи розміщення і погашення прямо чи опосередковано впливають майже на всі процеси економічного життя держави: рівень оподаткування і масштаби бюджетного фінансування, економічне зростання і розподіл доходів, бюджетний дефіцит і розмір грошової маси в обігу (що тісно пов’язано з темпами інфляції), звуження чи розширення сукупного попиту і пропозиції, рівень споживання і нагромадження, баланс поточних зовнішніх рахунків, міжнародну платоспроможність та кредитний рейтинг держави.

Державний кредит виконує стимулюючу функцію. Якщо темпи зростання економіки країни (йдеться про ВВП) перевищують відсоткові ставки за борговими зобов’язаннями держави, то за рахунок державного кредиту формуються додаткові доходи державного бюджету. Іншими словами, в умовах низьких реальних відсоткових ставок і високих темпів зростання економіки суверенний борг сприяє формуванню додаткових доходів бюджету, стимулює соціально-економічний розвиток держави.

Контрольна функція державного кредиту органічно поєднується із контрольною функцією фінансів, однак має свої специфічні риси, породжені особливостями цієї економічної категорії та її внутрішньою сутністю. Вона забезпечує контроль у процесі залучення державних позик і розміщення позикових коштів, дає можливість контролювати напрями та цільове використання позик, строки їх повернення і своєчасність сплати відсотків, проводити моніторинг і забезпечувати платоспроможність та ліквідність держави.

З огляду на функціональне призначення державного кредиту, в економічній літературі прийнято класифікувати цілі державних запозичень на такі три групи: фіскальні цілі (тобто цілі перерозподілу доходів); цілі економічної стабілізації і економічного стимулювання; оптимізації розподілу суспільних ресурсів. Конкретній реалізації цих цілей сприяють запозичення на фінансовому ринку з метою фінансування поточного бюджетного дефіциту, погашення раніше розміщених позик, згладжування нерівномірності надходження податкових платежів, забезпечення комерційних банків ліквідними резервними активами, фінансування цільових державних інвестиційних і соціально-економічних програм, впливу на кон’юнктуру фінансового ринку, підтримки соціальної сфери і т.д.

8.2. Форми державного кредиту та класифікація державних позик

Державний кредит є невід’ємною складовою економічної і фінансової системи держави. У теорії і на практиці його прийнято поділяти на внутрішній і міжнародний державний кредит, кожен з яких у свою чергу має свої особливості і форми прояву.

У випадку внутрішнього державного кредиту держава зазвичай виступає позичальником грошових коштів, а її кредиторами є банківські установи, підприємства, страхові компанії, населення та ін. Внутрішній державний кредит може виступати у таких формах:

­ сек’юритизовані державні позики, забезпечені випуском цінних паперів (в Україні це облігації внутрішніх державних позик та казначейські зобов’язання);

­ інші форми державного кредиту (наприклад, використання частини вкладів населення в ощадних установах, грошово-речові лотереї, використання коштів державного позикового фонду).

В системі міжнародного державного кредиту держава може виступати в ролі як боржника, так і кредитора, а може бути боржником, кредитором і гарантом одночасно. Найбільш типовими формами такого кредиту є:

­ зовнішні державні позики, забезпечені випуском цінних паперів (облігації зовнішньої державної позики (цей термін уряди використовують при складанні бюджету чи затвердженні програм запозичень) або міжнародні облігації (international bond) (зокрема, єврооблігації, іноземні облігації, фідуціарні позики – цими термінами оперують на міжнародних фінансових ринках));

­ кредити, що надаються на підставі угод на двосторонній (надані закордонними органами управління) та багатосторонній основі (надані міжнародними організаціями економічного розвитку);

­ синдиковані банківські кредити;

­ кредити комерційних структур державним підприємствам;

­ державна гарантія.

Таким чином, державний кредит функціонує у двох найпоширеніших формах:

­ кредиту, що надається державі кредитором у грошовій формі на підставі угод (несек’юритизована форма). Як правило, угодами оформляються синдиковані кредити (кредити, що надаються синдикатом банків), кредити від урядів інших країн (міжурядові позики на двосторонній основі), а також кредити від міжнародних організацій (зовнішні позики на багатосторонній основі);

­ позик, забезпечених емісією боргових цінних паперів (сек’юритизована форма). На відміну від кредиту така позика пов’язана з механізмом функціонування фондового ринку (уряд здійснює емісію цінних паперів, а інвестори їх купують, фінансуючи, у такий спосіб, витрати держави-емітента цінних паперів).

Не зважаючи на різні механізми реалізації ці дві форми державного кредиту мають однаковий економічний зміст: у результаті надходження позикових ресурсів до бюджету зростає державний борг у формі кредитних зобов’язань за несек’юритизованою формою державного кредиту та боргових зобов’язань за цінними паперами.

Разом з тим, особливістю несек’юритизованої форми державного кредиту є те, що впродовж усього терміну дії кредитної угоди не змінюються її суб’єкти (боржник і кредитор). Відтак основною перевагою цієї форми є стабільність кредитних відносин, відносна безпека позичальника, його захищеність, а недоліком – обмеження можливостей реструктуризації, сформованої у такий спосіб, заборгованості. Сек’юритизована форма державного кредиту також має свої переваги: значно більший обсяг інвестиційного попиту; можливість гнучко регулювати обсяг і вартість запозичень.

Останнім часом у світовій практиці частка несек’юритизованої форми державних запозичень у сукупному обсязі суверенних боргів помітно скорочується. Цю форму державного кредиту в найбільшій мірі використовують країни з нерозвинутими фінансовими ринками. Основною ж формою державного кредиту є державні позики, забезпечені випуском цінних паперів, які прийнято класифікувати за певними ознаками (табл. 8.1).

Таблиця 8.1. Ознаки класифікації та види державних позик

Ознака класифікації	Види позик
За місцем розміщення	внутрішні (облігації, казначейські зобов’язання); зовнішні (єврооблігації, іноземні облігації, фідуціарні позики).
Залежно від статусу позичальника (емітента)	державні; місцеві.
Залежно від термінів погашення	короткострокові казначейські векселі (поточні, як правило, до 1 року); середньострокові ноти (від 1 до 5 років); довгострокові облігації (понад 5 років).
За формою виплати доходу	відсоткові позики; безвідсоткові (дисконтні) позики; виграшні позики.
За методом визначення доходу	з фіксованим доходом; з плаваючим доходом.
За характером обігу цінних паперів	ринкові; неринкові.
За формою випуску	документарні; бездокументарні.
За способом погашення	ординарні; серійні; з достроковим погашенням.
За видами забезпеченості	заставні; беззаставні.
За цілями випуску	для покриття дефіциту бюджету; для фінансування інвестиційних програм і проектів; для фінансування соціальних програм.

За місцем розміщення позики поділяються на:

– внутрішні (облігації, казначейські зобов’язання), що розміщуються в певній країні на внутрішньому фінансовому ринку і зазвичай у національній валюті. Як правило, у даному випадку кредиторами (інвесторами) виступають юридичні і фізичні особи – резиденти. За певних обставин у процесі розміщення внутрішніх державних позик можуть брати активну участь і нерезиденти. Допуск нерезидентів до ринку державних цінних паперів розширює фінансові можливості останнього;

– зовнішні (єврооблігації, іноземні облігації, фідуціарні позики), які розміщуються на міжнародному фінансовому ринку переважно в іноземній валюті. При розміщенні державних цінних паперів на зовнішніх ринках важливо враховувати три основні критерії: 1) перелік потенційних інвесторів (розгалужена система суб’єктів міжнародного ринку державних боргових цінних паперів представлена на рис. 8.4); 2) валюту деномінації (за цим критерієм розрізняють іноземні облігації і єврооблігації); 3) строк обігу (згідно цього критерію боргові цінні папери поділяються на казначейські векселі, ноти і облігації).

Рис. 8.4. Система суб’єктів міжнародного ринку державних боргових цінних паперів

Залежно від статусу позичальника (точніше емітента) позики поділяються на:

– державні, що випускаються центральними органами управління (в Україні Міністерством фінансів за рішенням Кабінету Міністрів України), а кошти, акумульовані від їх розміщення, спрямовуються у державний бюджет;

– місцеві, що випускаються місцевими органами влади, а кошти від них спрямовуються у відповідні місцеві бюджети. У розвинутих країнах ринок муніципальних цінних паперів є одним із динамічних і значних за обсягом сегментів національного фондового ринку, а місцеві позики є важливою складовою фінансів органів місцевого самоврядування. Місцеві позики дають змогу мобілізувати тимчасово вільні грошові кошти для потреб розвитку конкретних регіонів і є однією з форм залучення інвестицій. Разом з тим, вони задовольняють фінансові інтереси усіх учасників: емітенти отримують позикові кошти для втілення своїх програм і проектів, у результаті чого у них немає потреби збільшувати місцеві податки для фінансування локальних суспільних потреб; інвестори не мають збитків, бо стають власниками цінних паперів, які приносять хоч і невеликий, але стабільний дохід; населення регіону одержує важливі для нього об’єкти у сферах виробництва, торгівлі й обслуговування, не відчуваючи підвищення податкового тягаря.

Залежно від строків погашення державою своїх боргових зобов’язань розрізняють: короткострокові казначейські векселі (поточні, як правило, до одного року), середньострокові ноти (від одного до п’яти років) і довгострокові облігації (понад п’ять років).

За видами дохідності державні позики поділяються на:

– відсоткові, коли виплата доходу за державними позиками здійснюється у вигляді позикового відсотка один, два або чотири рази в рік на основі купонів;

– безвідсоткові (дисконтні), як правило короткострокові державні боргові цінні папери, а інколи й довгострокові боргові зобов’язання, що не мають купонів і реалізуються зі знижкою, а погашаються за номінальною вартістю. Відсотки за такою облігацією не нараховуються, а дохід (інтерес) кредитора виникає внаслідок її погашення за ціною, вищою від ціни придбання;

– виграшні, які реалізуються без встановлення фіксованих відсотків, а виплата доходу здійснюється на підставі проведення тиражів виграшів. Власники зможуть отримати дохід за умови включення номера їхньої облігації у виграшний тираж погашення, причому дохід отримають лише ті кредитори, чиї облігації виграли.

Усі відсоткові боргові цінні папери відповідно до одного із методів визначення доходу поділяються на боргові зобов’язання з:

­ фіксованим доходом (власники таких державних цінних паперів отримують дохід за фіксованою на весь період позики ставкою);

­ плаваючим доходом (у даному випадку відсоткова ставка регулярно переглядається і може змінюватися відповідно до певних чинників). Плаваючі відсоткові ставки розраховуються на базі облікових ставок – LIBOR (London Inter Bank Official Rate – лондонська ставка пропозиції за міжбанківськими депозитами); SIBOR (сінгапурська ставка пропозиції за міжбанківськими депозитами); "прайм рейт" – американська. До цих ставок додається спред, що залежить від кредитного рейтингу держави-позичальниці і становить 0,50-2,50 %;

За характером обігу цінних паперів державні позики поділяють на:

– ринкові, які вільно обертаються на фондовому ринку, купуються і продаються, змінюючи власника. Держава використовує їх для покриття поточного бюджетного дефіциту за рахунок постійного залучення у бюджет коштів;

– неринкові, які мають обмеження щодо купівлі і продажу, вони не обертаються на вторинному фондовому ринку. Неринкові цінні папери призначені для розміщення серед пенсійних і страхових фондів або фізичних осіб і можуть використовуватися державою для фінансування масштабних довгострокових інвестиційних проектів.

За формою випуску державних позик розрізняють документарні (супроводжуються емісією державних цінних паперів) і бездокументарні позики (цінні папери у безготівковій формі, їх випуск оформлюється глобальним сертифікатом, а самі вони існують у вигляді записів на відповідних рахунках в електронному депозитарії).

За способом погашення позики поділяються на: ординарні (погашення може проходити одночасно для всіх випущених позик); серійні (погашення здійснюється частинами через певні проміжки часу); з достроковим погашенням (до дострокового погашення державних позик держава може вдатися лише за наявності коштів).

Залежно від забезпеченості державні позики поділяються на: заставні (забезпечуються державним майном чи конкретними доходами) і беззаставні (не мають конкретного матеріального забезпечення, а їх надійність визначається авторитетом держави). Заставні облігації зазвичай випускаються місцевими органами влади, а беззаставні – центральними органами управління.

Державні позики відповідно до цілей випуску поділяються на три види: позики для покриття дефіциту бюджету (неінвестиційні); позики для фінансування інвестиційних програм і проектів (інвестиційні); позики для фінансування соціальних програм (частково інвестиційні).

У практиці країн з ринковою економікою оформлення внутрішніх державних позик здійснюється двома видами цінних паперів – облігаціями і казначейськими зобов’язаннями. Ці боргові цінні папери, символізують боргове зобов’язання держави, з одного боку, а з іншого – засвідчують внесення їхніми власниками коштів до бюджету, гарантують повернення основної суми боргу після визначеного строку, а також дають право власникам на отримання доходу. Разом з тим, є певні ідентифікаційні ознаки, що відрізняють їх (рис. 8.5).

Рис. 8.5. Ідентифікаційні ознаки облігацій і казначейських зобов’язань

Практика використання облігацій внутрішньої державної позики (ОВДП) як форми державного кредиту в Україні бере початок з 1995 р. Відповідно до Постанови Кабінету Міністрів від 23 серпня 1994 р. № 586, 10 березня 1995 р. вперше в історії України відбулись торги з розміщення державних облігацій внутрішньої позики. Перша емісія ОВДП 1995 р. була здійснена безготівковим шляхом – через записи на рахунках інвесторів; розміщення облігацій проводилося на строк 3-6 місяців (хоча за світовими стандартами державними облігаціями вважаються цінні папери зі строком обігу понад 5 років); номінальна вартість однієї облігації становила 100 млн. крб., а відсоткова ставка дохідності – 140 % річних. Такі якісні характеристики ОВДП були зумовлені нестабільною фінансовою кон’юнктурою в умовах становлення ринку цінних паперів, високою ставкою рефінансування НБУ (50 % річних), недовірою населення до держави.

Найпоширенішою формою державних запозичень на міжнародному ринку є випуск єврооблігацій, рідше іноземних облігацій та фідуціарних позик. Єврооблігації (англ. eurobonds)– це довгострокові боргові зобов’язання, що є одним із видів цінних паперів, котрі випускаються позичальниками з метою отримання довгострокових кредитів на євроринку. Єврооблігації мають всі ознаки облігацій, а також деякі особливості:

– розміщуються одночасно на ринках кількох країн, а не однієї;

– валюта єврооблігації, зазвичай, як для кредитора, так і для боржника є іноземною (за винятком банків США);

– переважно єврооблігації розміщуються емісійним синдикатом, що створюється банками кількох країн, котрий виступає гарантом з позики.

Єврооблігації випускаються в бездокументарній формі і перед розміщенням проходять процедуру лістингу на одній із основних європейських фондових бірж (Лондонській, Франкфуртській, Люксембурзькій) для отримання котирування за участю рейтингового агентства для присвоєння рейтингу.

Залучені у бюджет кошти від державних позик відображаються як джерела фінансування дефіциту. Витрати на обслуговування боргових зобов’язань враховуються в бюджеті як витрати на обслуговування державного боргу. Водночас позики у формі надання державних гарантій не є джерелом фінансування дефіциту бюджету, оскільки в даному випадку держава лише бере на себе відповідальність за погашення позик і виконання інших зобов’язань, які беруть на себе юридичні особи. У такий спосіб держава здійснює підтримку вітчизняних виробників у конкурентній боротьбі на зовнішніх ринках, сприяє модернізації і реконструкції стратегічних галузей, науково-технічному прогресу, підвищенню рівня зайнятості. Державні гарантії за такими борговими зобов’язаннями відповідно призводять до збільшення видатків з бюджету при настанні гарантійного випадку і необхідності здійснювати виплати за гарантійними зобов’язаннями.

Наведена класифікація і, зокрема, визначені в ній критерії ознак, форми і методи випуску та реалізації державних позик, застосовуються у практиці більшості країн і разом з тим дають змогу максимально врахувати різностронні інтереси усіх суб’єктів системи державного кредиту. Однак кожна держава залежно від соціально-політичних, економічних та інших обставин обирає найдоцільніший і прийнятний для неї спосіб реалізації специфічного виду фінансових відносин – державного кредиту.

8.3. Державний борг: сутність та соціально-економічні наслідки

Неминучим і закономірним наслідком застосування державного кредиту є державний борг. З’ясування суті та економічної природи державного боргу має важливе теоретичне й практичне значення. Ще донедавна поняття "державний борг" у вітчизняній фінансовій науці трактувалося однозначно як "негативне явище", притаманне лише капіталістичній економіці, з негативними наслідками для країн, що брали у борг. Переконливий досвід багатьох країн світу свідчить про те, що бюджетний дефіцит, державний кредит і державний борг у певних допустимих межах не продукують негативних наслідків для економіки. Разом з тим, надмірний державний борг може призвести до серйозних небажаних наслідків, що супроводжуються виплатою значних сум відсотків, а відповідно, скороченням заощаджень, витісненням приватних інвестицій державними запозиченнями, що уповільнює економічне зростання і призводить до зменшення доходів населення. Саме тому, незважаючи на тривалу історію, державний кредит і державний борг і нині інтерпретують у категоріях добра і зла, то як запоруку процвітання, то як загрозу національним інтересам, а ставлення до боргів держави в науці і на практиці було і залишається неоднозначним.

У сучасному науковому лексиконі державний борг – така сама загальновизнана економічна категорія як фінанси, бюджет, податки; відіграє не менш важливу роль в економічному житті суспільства та вимагає чіткої концептуальної, законодавчої й організаційно-правової регламентації, перш за все, з позицій необхідності забезпечення ефективного управління ним.

Державний борг – сума прямих договірних зобов’язань органів державного управління перед економічними суб’єктами інших секторів економіки (резидентами) і зарубіжними кредиторами.

Державний борг виникає у результаті запозичень у грошовій формі, випуску боргових зобов’язань, прийняття боргів інших економічних суб’єктів, безготівкового випуску боргових зобов’язань. Іншими словами, державний борг – сума усіх випущених і непогашених боргових зобов’язань держави перед внутрішніми і зовнішніми кредиторами, а також відсотків за ними (включаючи гарантії за кредитами, що надаються іноземними позичальниками державним підприємствам).

Розрізняють первинний борг, який дорівнює сумі основного боргу без нарахованих відсотків і непогашений борг, який складається із основної суми боргу і нарахованих відсотків.

Розрізняють поточний і капітальний державний борг. Поточний борг – сума основного боргу, що підлягає погашенню в поточному році, й належних до сплати у цей період відсотків за усіма випущеними на цей момент позиками. Капітальний борг – загальна сума боргу й відсотків, що мають бути сплачені за позиками.

Державний борг поділяється на внутрішній і зовнішній. Разом з тим, дискусійним залишається питання щодо визначення ознаки класифікації боргу на внутрішній і зовнішній. У світовій практиці відомі такі класифікаційні ознаки:

– резидентність кредитора;

– валюта позики;

– місце запозичення;

– тип боргового зобов’язання;

– поєднання кількох ознак.

Найчастіше за ознаку класифікації використовують резидентність кредитора (або джерело запозичення). Тобто внутрішній борг – зобов’язання, що виникають перед внутрішніми кредиторами (резидентами); тоді як зовнішній борг – зобов’язання, що виникають перед іноземними кредиторами (нерезидентами). Останній формується сумарними зобов’язаннями, що знаходяться у руках іноземців-кредиторів, незалежно від валюти вираження і місця придбання. Цей момент заслуговує уваги і передбачає можливість формальної трансформації внутрішньої позики у зовнішню, і навпаки. У такому контексті важливо наголосити на матеріальній стороні доцільності чіткої класифікації боргу на внутрішній і зовнішній за ознакою резидентності. Науково обґрунтовано, що внутрішній борг, як правило, є більш вигідним і менш небезпечним, ніж зовнішній, оскільки сплата відсотків за внутрішнім боргом залишається в межах своєї країни, а в умовах помірних відсоткових ставок і суттєвого залучення коштів населення він не є тягарем для майбутніх поколінь. Фактично (у випадку внутрішнього боргу) населення різних вікових груп позичає один в одного грошові ресурси. У результаті рівень споживання в країні не зменшується, а відбувається лише перерозподіл доходу. Дещо іншої оцінки заслуговують зовнішні позики, які перебувають у власності нерезидентів, і сума відсоткових платежів за якими вивозиться за кордон, надовго обтяжуючи платіжний баланс та створюючи залежність країни-боржника від країни-кредитора.

Кожна держава має право самостійно визначити класифікаційну ознаку і законодавчо її закріпити. В Україні, зокрема, у Бюджетному кодексі (ст. 12 "Класифікація боргу") законодавчо закріплено, що борг класифікується за типом кредитора (мова іде про категорію кредитора або власника боргових зобов’язань) та за типом боргового зобов’язання (відповідно до засобів, що використовуються для фінансування бюджетного дефіциту).

Окрім цього, в Україні борг класифікується у фінансовій та статистичній звітності на: державний борг (внутрішній і зовнішній) та гарантований державою борг (внутрішній і зовнішній). Згідно з прийнятою в світі методологією гарантії оплати боргів підприємств такі борги, а також інші умовні зобов‘язання не враховуються до того моменту, поки державні органи не вимушені розпочати виплати з метою погашення боргу. У цьому контексті в англомовній термінології для більш чіткого розмежування державного боргу в розрізі боргів органів центрального державного управління та боргів державного сектору господарства використовують поняття: public debts (суспільний борг) і national debts (національний борг). При цьому національний борг формують лише борги центрального уряду, як зовнішні, так і внутрішні. Суспільний борг (у вітчизняній термінології – "державний") формується шляхом симбіозу національного боргу і боргу державного сектору господарства.

Немає також однозначної позиції щодо меж статистичного охоплення та кількісного відображення в офіційній звітності сумарної величини державної заборгованості. Скажімо, в Україні фактично є два типи державного боргу:

– офіційно визнаний державний борг;

– заборгованість, що в складі державного боргу не враховується, проте за економічною природою є державною.

Офіційно визнаний державний борг (іншими словами борг класичного типу) – борг, оформлений кредитними угодами або держаними цінними паперами, що передбачає погашення основної суми боргу та виплату відсотків у чітко визначені строки. До офіційного державного боргу належить: заборгованість перед юридичними особами за внутрішніми державними позиками; заборгованість перед банківськими установами (в т.ч. перед Національним банком України); зовнішня заборгованість за позиками, наданими організаціями економічного розвитку (Європейським банком реконструкції та розвитку, Європейським Інвестиційним банком, Світовим банком); заборгованість за позиками, наданими закордонними органами управління; заборгованість за позиками іноземних комерційних банків; заборгованість за облігаціями зовнішньої державної позики.

Другий тип боргу включає невиконані фінансові зобов’язання держави перед суб’єктами економіки (йдеться про можливі неоплачені державні замовлення, заборгованість із заробітної плати перед працівниками бюджетної сфери, невідшкодований податок на додану вартість і найбільшою мірою, гарантії держави щодо компенсації знецінених заощаджень громадян в установах Ощадного банку). Іншими словами, це прийняті державою певні зобов’язання без документального оформлення строків їх погашення, які формують заборгованість, що в складі офіційно визнаної державної не враховується, проте є державною за внутрішньою природою та економічним змістом.

Констатація факту існування державного боргу не дає чіткої оцінки реального фінансово-економічного стану держави та ефективності її фінансової політики у тому числі боргової. Поява і зростання державного боргу – складне явище, зумовлене низкою факторів, яке в умовах окремої держави може мати свою специфіку.

Державний борг, його розміри, методи розміщення і погашення прямо чи опосередковано впливають майже на всі процеси економічного життя держави: економічне зростання і розподіл доходів, бюджетний дефіцит і розмір грошової маси в обігу (що тісно пов’язано з темпами інфляції), звуження чи розширення сукупного попиту і пропозиції, рівень споживання і нагромадження, баланс поточних зовнішніх рахунків, міжнародну платоспроможність та кредитний рейтинг держави. Тому держава не повинна категорично відмовлятися від залучення державного боргу як макроекономічного інструменту у процес реформ. Залучення зовнішніх позик означає надходження додаткових ресурсів, що можуть дати поштовх економічному зростанню, а зовнішня заборгованість дає можливість країні здійснювати більші сукупні витрати, ніж вироблений національних дохід та фінансувати інвестиції, що не забезпечуються внутрішніми заощадженнями. Проте в умовах надмірних державних витрат, незбалансованості бюджету, недосконалої податкової та валютної політики, зовнішній борг може спровокувати надзвичайно важкі фінансові кризи, обмежити інвестиційну активність у державі. Таким чином, державний борг може виступати як засіб забезпечення безпеки або, навпаки, як фактор посилення загроз і ризиків. Тому лише застосування ефективної стратегії управління державним боргом сприятиме ефективному використанню запозичень і створить необхідні умови для оптимізації боргового навантаження.

8.4. Управління державним боргом

Ефективне управління державним боргом є одним із визначальних факторів забезпечення макроекономічної стабільності в державі. Від налагодженості системи управління державним боргом залежить бюджетна дієздатність країни, стан її валютних резервів, а відповідно і стабільність національної валюти, рівень відсоткових ставок, інвестиційний клімат, характер поведінки всіх сегментів фінансового ринку. Тому управління державним боргом має бути зорієнтоване на застосування ефективної боргової стратегії, а не базуватися на короткострокових ситуативних орієнтирах.

У широкому розумінні управління державним боргом передбачає формування одного із напрямів фінансової політики держави, пов’язаної з її діяльністю у ролі позичальника і гаранта, що потребує комплексного підходу до її розробки та координації з грошово-кредитною (монетарною) і фіскальною політикою; узгодження взаємовідносин між урядом і Національним банком у питаннях боргової політики; розроблення ефективних форм і методів зниження боргового тягаря у контексті переходу від антикризового менеджменту (реструктуризації боргових зобов’язань) до стратегічного боргового менеджменту із застосуванням інструментів активного управління державним боргом.

Управління боргом у вузькому розумінні – комплекс заходів, що здійснюються державою в особі її уповноважених органів щодо реалізації таких видів діяльності:

­ визначення обсягів та умов залучення нових позик;

­ розміщення нових емісій і зміна умов раніше випущених позик;

­ здійснення моніторингу показників динаміки та рівня заборгованості, їх співставлення з показниками державних фінансів;

­ проведення операцій з обслуговування боргових зобов’язань (йдеться про виплату відсотків кредиторам) і погашення основної суми боргу;

­ налагодження взаємовідносин з кредиторами з приводу врегулювання проблеми заборгованості за раніше залученими позиками і кредитами;

­ проведення переговорів і реалізація процедур щодо реструктуризації та рефінансування боргів.

Відповідно до зазначеного вище державну політику у сфері управління державним боргом можна поділити на боргову стратегію і боргову тактику. Під борговою стратегією у світовій теорії та практиці розуміють систему дій і заходів щодо уникнення (або врегулювання) боргових проблем держави та забезпечення (чи відновлення) її платоспроможності. Боргова стратегія окреслює кінцеву мету політики управління державним боргом, яка зводиться до отримання найвищого ефекту від фінансування за рахунок запозичених коштів та забезпечення платоспроможності держави. Боргова тактика визначає межі та умови державного запозичення, співвідношення між його формами, між кредиторами держави, а також порядок і механізм погашення державного боргу. Відповідно боргова тактика акцентує увагу на врегулюванні поточних проблем, зумовлених труднощами щодо обслуговування боргових зобов’язань (іншими словами, на вирішенні проблем тимчасової ліквідності) і визначає основні завдання, які вирішуються у процесі управління державним боргом.

У процесі управління державним боргом вирішуються такі завдання:

– пошук ефективних умов запозичання коштів з погляду мінімізації вартості боргу;

– недопущення неефективного та нецільового використання запозичених коштів;

– забезпечення своєчасної та повної сплати суми основного боргу та нарахованих відсотків;

– визначення оптимального співвідношення між внутрішніми та зовнішніми запозиченнями за умови збереження макрофінансової рівноваги;

– забезпечення стабільності валютного курсу та фондового ринку.

Управління державним боргом включає декілька напрямів:

– мобілізацію коштів з метою забезпечення фінансування видатків і програм, не профінансованих іншими (крім пов’язаних з державним боргом) джерелами;

– організацію раціонального використання мобілізованих ресурсів;

– проведення своєчасного (за строками і умовами) і в повному обсязі погашення одержаних в борг коштів;

– організацію обслуговування державного боргу;

– врегулювання боргу.

У світовій практиці сформувалася загальноприйнята структура системи управління державним боргом, що включає сукупність правил і процедур щодо акумулювання, використання, обслуговування і погашення державних внутрішніх і зовнішніх позик. Управління державним боргом, як багаторівнева система, складається із певних підсистем, що відображені на рис. 8.7.

Рис. 8.7. Основні підсистеми системи управління державним боргом

Охарактеризуємо детальніше кожну із підсистем системи управління державним боргом. Типова структура інституційної підсистеми включає таких основних суб’єктів:

­ емітентів державних цінних паперів чи реципієнтів несек’юритизованих позик;

­ агентів держави на ринку цінних паперів;

­ фінансових консультантів, гарантів і страховиків;

­ організаторів торгівлі і торгові площадки;

­ органи контролю, регулювання і нагляду;

­ реєстраторів і депозитаріїв;

­ професійних учасників ринку цінних паперів та інших торгових агентів.

В Україні інституційна підсистема управління державним боргом представлена діяльністю органів державної влади і управління, які несуть відповідальність за розроблення та реалізацію ефективної боргової політики держави та забезпечують стратегічне і оперативне управління державним боргом. Згідно з Конституцією України, Верховна Рада України є єдиним органом законодавчої влади в Україні й уповноважена затверджувати:

– державний бюджет України та вносити зміни до нього в частині внутрішнього та зовнішнього боргів;

– рішення про надання Україною позики та економічної допомоги іноземним державам і міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Законом України "Про Державний бюджет України", здійснення контролю за їх використанням.

В управлінні державним боргом беруть також участь:

1) Кабінет Міністрів України (згідно статті 16 Бюджетного кодексу України визначає умови здійснення державних запозичень, у тому числі вид, валюту, строк та відсоткову ставку державного запозичення);

2) Міністерство фінансів України (зокрема, Департамент боргової та міжнародної фінансової політики (рис. 8.8);

3) Національний банк України (виконує операції, пов’язані з розміщенням облігацій внутрішніх державних позик; організовує та обслуговує розрахунки за результатами розміщення облігацій; здійснює облік та зберігання глобальних сертифікатів, якими оформляються випуски облігацій внутрішніх державних позик);

4) Державне казначейство України (виконує функцію погашення та обслуговування державного боргу);

5) Рахункова палата України (здійснює контроль за виконанням Державного бюджету України в розрізі доходів і видатків відповідно до показників цього бюджету, в тому числі видатків з обслуговування внутрішнього і зовнішнього боргу України).

Рис. 8.8. Організаційна структура Департаменту боргової та міжнародної фінансової політики

На Департамент боргової та міжнародної фінансової політики Міністерства фінансів України покладено такі функції:

­ розроблення та забезпечення реалізації стратегії щодо внутрішніх та зовнішніх запозичень держави, погашення та обслуговування державного боргу;

­ розрахунок планових показників державного боргу, організацію проведення розрахунків за державним боргом та операціями, пов’язаними із державним боргом, а також забезпечення обліку і моніторингу таких операцій;

­ проведення фінансової експертизи кредитних проектів, реалізація яких передбачається за рахунок залучених державою або під державні гарантії коштів; аналіз і супроводження кредитних проектів та визначення доцільності укладення гарантійних угод;

­ забезпечення кредитування юридичних осіб-резидентів України за рахунок залучених державою або під державні гарантії кредитів відповідно до укладених угод;

­ забезпечення погашення позичальниками простроченої заборгованості перед державою за кредитами, залученими державою або під державні гарантії (крім кредитів міжнародних фінансових організацій) у межах повноважень, наданих Міністерству фінансів чинним законодавством;

­ організації здійснення в установленому порядку випуску державних цінних паперів, визначення обсягів емісії облігацій державних позик за строками погашення у межах загального обсягу запозичень, встановленого державним бюджетом;

­ здійснення інформаційної підтримки проведення державних запозичень, в тому числі в контексті співпраці з міжнародними рейтинговими агентствами.

Відповідно до наказу Міністерства фінансів України "Про порядок ведення Міністерством фінансів України державного боргу та операцій, пов’язаних з ним" від 22 січня 2001 р. № 42 Управління боргової політики відповідає за:

– оперативний облік та надання оперативної звітності щодо стану державного боргу;

– підготовку та обґрунтування розрахунків до проекту державного бюджету за операціями, пов’язаними з державним боргом.

Підсистема правового забезпечення. Підсистему правового забезпечен­ня управління державним боргом охарактеризуємо на прикладі України.

Фінансово-правові і бюджетно-процедурні засади управління державним боргом регламентуються чинним законодавством України і, зокрема:

– Конституцією України, в якій передбачено, що лише законами України встановлюються порядок утворення і погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргів, порядок випуску та обігу державних цінних паперів, їх види та типи; Конституцією також визначені права та обов’язки органів управління державною заборго­ваністю;

– Бюджетним кодексом України;

– Законами України «Про цінні папери і фондову біржу», «Про Національну депозитарну систему та особливості електронного обігу цінних паперів в Україні», «Про Державний бюджет України» на відповідний рік та ін.;

– іншими нормативними актами (наказами, постановами, положеннями державних регулюючих органів), що регламентують порядок ведення Міністерством фінансів України державного боргу та операцій, пов’язаних з ним; встановлюють порядок проведення операцій, пов’язаних з розміщенням облігацій внутрішніх державних позик тощо.

Підсистема оперативного регулювання (регулювання параметрів державного боргу). Оперативне управління державним боргом варто розглядати як циклічний і багатостадійний процес, що послідовно включає три стадії: управління на етапі залучення позик – управління в процесі використання позик і кредитів – управління борговими зобов’язаннями на етапі їх погашення. Підсистема регулювання параметрів державного боргу включає:

1) регулювання обсягу боргу і його співвідношення з основними макроекономічними показниками;

2) визначення вартості залучення і обслуговування боргу і його складових;

3) моніторинг структурних характеристик державного боргу (розподіл між внутрішніми і зовнішніми ринками, розподіл боргу між різними борговими інструментами, строкова структура боргових зобов’язань).

Державний борг в умовах ринкових відносин є важливим макроекономіч­ним фактором, що здійснює значний вплив на стан національної економіки. Разом з тим, ринок державних запозичень реагує на зміну макроекономічної динаміки в країні і на кон’юнктурні тенденції міжнародних фінансових ринків. Тому регулювання обсягу державного боргу і його співвідношення з основними макроекономічними показниками є одним із важливих завдань управління ним.

В Україні облік, контроль та аналіз показників статистичної звітності щодо державного боргу забезпечує відділ обліку та моніторингу державного боргу Департаменту боргової та міжнародної фінансової політики Міністерства фінансів України. Відділ узагальнює статистичну звітність за всіма операціями, пов’язаними із управлінням державним боргом, забезпечує функціонування інформаційно-аналітичної системи щодо обліку та аналізу державного боргу, в т.ч. реєстру державних прямих і гарантійних боргових зобов’язань.

У процесі оперативного управління державним боргом уряд оперує такими кількісними і якісними показниками як: обсяг сукупного державного боргу; обсяг зовнішнього державного боргу; обсяг внутрішнього державного боргу; темп росту державного боргу; обсяг бюджетних ресурсів, що використовуються на обслуговування державного боргу, співвідношення державного боргу і ВВП та ін.

У міжнародній практиці з метою прогнозування та здійснення оперативного моніторингу показників платоспроможності держави та її ліквідної позиції використовується розроблена Світовим банком Мінімальна стандартна модель (табл. 8.4).

Таблиця 8.4. Мінімальна стандартна модель Світового банку для оцінки платоспроможності держави та її ліквідної позиції

Назва	Формула, %	Економічний зміст
Відношення валового зовнішнього боргу до експорту товарів і послуг	EDT / XGS	Демонструє відносну довгострокову спроможність держави акумулювати валютні надходження без додаткового пресингу на сальдо платіжного балансу
Відношення валового зовнішнього боргу до ВНП	EDT/GNP	Показує загальний рівень боргової складової економіки
Відношення загальних платежів щодо обслуговування боргу до експорту товарів і послуг	TDS / XGS	Коефіцієнт обслуговування боргу, що показує, яка частина валютних надходжень спрямовується у сферу погашення боргу
Відношення відсоткових платежів до ВНП	INT / GNP	Визначає можливість обслуговування зовнішнього боргу
Відношення відсоткових платежів до експорту товарів і послуг	INT / XGS	Визначає частину валютних надходжень, які використовуються на обслуговування боргу
Відношення міжнародних резервів до валового зовнішнього боргу	RES/EDT	Показує, чи може країна використовувати свої резерви (і яку їх частину) для погашення зовнішнього боргу)
Відношення міжнародних резервів до імпорту товарів і послуг	RES / MGS	Відображає запас фінансової міцності держави
Відношення короткострокового боргу до валового зовнішнього боргу	Short-term / EDT	Показує, яку частку становить короткостроковий борг у загальній сумі зовнішнього боргу
Відношення боргу міжнародним організаціям до валового зовнішнього боргу	Multilateral / EDT	Відображає частку заборгованості міжнародним фінансовим організаціям у загальній сумі зовнішнього боргу або свого роду залежність держави від фінансування цими організаціями

Важливе значення серед методів оперативного управління державним боргом відводиться моніторингу його структурних характеристик. Управління структурними характеристиками державного боргу проводиться з метою його оптимізації, досягнення балансу між розмірами боргу та джерелами його погашення, мінімізації ризиків та вартості обслуговування боргу. Структурно-балансові характеристики боргу відображають взаємозв’язки між основними параметрами державного боргу (його загальним обсягом, співвідношенням між внутрішнім і зовнішнім боргом, його вартісною, валютною та строковою структурою) і макроекономічними показниками (відсотковими ставками на внутрішньому та міжнародному фінансових ринках; обсягом грошової маси в національній економіці; темпами інфляції; обсягом податкових надходжень до бюджету; реальним обмінним курсом національної валюти). Збалансована структура державного боргу створює підґрунтя для зниження вразливості фінансової системи держави до дії ризиків, пов’язаних із державним боргом.

В більшості країн з розвиненими ринками управління ризиками державних боргових зобов’язань є окремою підсистемою управління державним боргом. В Україні управління ризиками державного боргу перебуває на стадії становлення. Методологічні і організаційні питання процесу управління ризиками державного боргу визначені Положенням про управління ризиками, пов’язаними з державним боргом від 16 червня 2010 року № 461 (надалі Положення). Відповідно до Положення ризик, пов’язаний із державним боргом – це можливість настання події (обставини) імовірнісного характеру, що призведе до:

– збільшення витрат державного бюджету, пов’язаних із збільшенням сум погашення і обслуговування державного боргу;

– зменшення можливостей фінансування державного бюджету за рахунок боргових джерел.

Відповідно управління ризиками державного боргу – це складова управління державним боргом щодо визначення бажаного співвідношення між очікуваними витратами та ризиками і досягнення цього співвідношення.

Однією із початкових стадій управління ризиками є їх ідентифікація і класифікація (табл. 8.5).

Таблиця 8.5. Ідентифікація і класифікація ризиків, пов’язаних із державним боргом

Вид ризику	Економічний зміст
Відсотковий ризик	ризик зростання плаваючих відсоткових ставок, передбачених умовами діючих зобов’язань за державним боргом.
Валютний ризик	ризик знецінення національної валюти відносно іноземних валют, у яких номіновано зобов’язання за державним боргом.
Ризик рефінансування	ризик зменшення ємності відповідних ринків, що унеможливлює запозичення в обсягах, достатніх для рефінансування боргу за прийнятною ціною.
Кредитний ризик	ризик невиконання контрагентами зобов’язань перед державою.
Ризик ліквідності	ризик тимчасової нестачі коштів державного бюджету на вико­нан­ня зобов’язань за державним боргом.
Бюджетний ризик	ризик значного недовиконання дохідної частини державного бюд­жету порівняно з планом, що може призвести до збільшення дер­жав­них запозичень та/або невиконання боргових зобов’язань з обслуговування державного боргу.
Рейтинговий ризик	ризик зниження суверенного рейтингу.
Операційний ризик	ризик дії людського, технічного факторів і обставин непереборної сили.

Управління ризиками державного боргу забезпечує Департамент боргової та міжнародної фінансової політики Міністерства фінансів України. З метою зменшення ризиків державного боргу та/або отримання економії коштів державного бюджету Департамент в межах наданих повноважень здійснює заходи, пов’язані із запровадженням на практиці та здійсненням операцій з активного управління державним боргом.

Операції з активного управління державним боргом включають:

– зворотний викуп зобов’язань за державним боргом;

– обмін державних цінних паперів на державні цінні папери з більшим строком обігу;

– дострокове погашення державних цінних паперів;

– розміщення тимчасово вільних коштів єдиного казначейського рахунку та коштів валютних рахунків шляхом придбання державних цінних паперів з подальшим поверненням таких коштів до кінця поточного бюджетного періоду;

– операції з деривативами.

Торговельна підсистема і технології управління державним боргом. Торговельна підсистема включає біржовий та позабіржовий сегменти торгівлі державними цінними паперами, механізми торгівлі, стандарти і правила, системи допуску і учасників. В більшості європейських країн (Австрія, Бельгія, Італія, Нідерланди, Іспанія та ін.) функціонує переважно позабіржовий сектор. Проте є країни (наприклад, Франція, Німеччина, Великобританія), де повністю функціонує біржовий ринок. На біржовому ринку використовуються такі механізми торгівлі державними зобов’язаннями як аукціон (відбір кращих цін пропозиції чи попиту), маклерський механізм (використовуються посередники між учасниками торгівлі), котирувальний механізм (маркет-мейкери виставляють котировки) та ін.

Підсистема інформаційного забезпечення. Значною мірою ефективність системи управління державним боргом залежить від її інформаційного забезпечення. Підсистема інформаційного забезпечення управління державним боргом сприяє процесу неперервного цілеспрямованого підбору відповідних інформативних показників, необхідних для здійснення аналізу, планування і підготовки ефективних оперативних управлінських рішень щодо залучення позик, їх використання, обслуговування і погашення. При цьому інформаційна база конкретних показників цієї підсистеми формується за рахунок таких джерел інформації:

­ зовнішніх (показники, що характеризують кон’юнктуру міжнародного валютного, кредитного і фондового ринків; умови синдикованого кредитування та кредитування на двох- і багатосторонній основі; нормативно-регламентуючі показники окремих сегментів міжнародного фінансового ринку тощо);

­ внутрішніх (показники макроекономічного розвитку; показники, що характеризують кон’юнктуру окремих сегментів національного фінансового ринку; показники, що характеризують стан державних фінансів; нормативно-регулюючі показники загальної платоспроможності і тимчасової ліквідності).

Разом з тим, для іноземного кредитора (інвестора) важливим інформаційним індикатором прийняття стратегічних рішень є суверенний рейтинг країни-боржника і рейтинг облігацій, що розміщуються нею на міжнародному фінансовому ринку. Суверенні кредитні рейтинги дають можливість оцінити політичні і економічні ризики, притаманні країні-боржнику, а рейтинги цінних паперів (як правило довгострокових облігацій) – здатність країни-емітента своєчасно виплачувати відсотки впродовж усього терміну обігу облігації і вчасно її погасити. Кожній країні-боржнику притаманний певний рівень ризику, кваліфікувати який допомагає оцінка рівня суверенного ризику, що проводиться відомими аналітичними рейтинговими агентствами: Moody’s Investors Service, Standard and Poor’s Corporation, Fitch Investors Service, Duff and Phelps. Для визначення суверенного ризику використовуються такі базові параметри, як національні політичні ризики, економічна структура і доходи, платіжний баланс, стан внутрішнього і зовнішнього боргу (табл. 8.6).

Таблиця 8.6. Базові параметри оцінки суверенного ризику країни-емітента

Базові параметри	Критерії оцінки
Політичні ризики	форма правління і політичні інститути
здатність досягнення консенсусу в економічній політиці
рівень інтеграції у глобальну торгівлю і фінансову систему
зовнішня і внутрішня безпека
Економічна структура і доходи	рівень «ринковості» економіки
рівень забезпеченості природними ресурсами
податкова система і її здатність до змін
рівень інфляції
валютно-курсова політика
рівень зростання грошової маси і доступність кредитів
рівень життя, доходів і розподілу благ
Платіжний баланс	структура поточного рахунку
склад капітальних вкладень
залежність рахунків зовнішньоекономічної діяльності від фіскальної і грошової політики
Стан зовнішнього боргу і між­на­­родної ліквідності	обсяг зовнішнього боргу
валютний склад і структура боргу
строкова структура і тягар обслуговування зовнішнього боргу
рівень і склад міжнародної ліквідності

Кожне агентство має власну розроблену систему визначення кредитного рейтингу, але результати оцінки в цілому, як правило, співпадають. На міжнародному фінансовому ринку оцінка рейтингових агентств використовується суверенними і корпоративними інвесторами як орієнтир для прийняття стратегічних рішень, оскільки вона враховує кредитний ризик не лише країни-емітента, але й фінансового інструмента (зокрема, рівень ризиків за довгостроковими облігаціями і їхнє умовне позначення наведено в табл. 8.7).

Таблиця 8.7. Міжнародні рейтинги довгострокових облігацій

Moody Section 1s	Standard and Poor’s	Fitch – IBCA	Рівень ризику
Aaa	AAA	AAA	Максимально захищені з мінімальним ризиком
Aa	AA	AA	З високим рівнем захисту, але присутні елементи довго­строкового ризику
A	A	A	Привабливі, але мають ризик у довгостроковій перспективі
Baa	BBB	BBB	Із середнім на даний момент рівнем захисту, але не надійні в довгостроковій перспективі
Ba	BB	BB	Із середнім рівнем захисту; мають місце спекулятив­ні елементами, тому майбутнє не гарановане
B	B	B	Низький рівень захисту в довгостроковій перспективі, не можуть розглядатися як привабливі для інвестицій
Caa	CCC	CCC	У поточному періоді є ризик непогашення чи несплати відсотків за боргом
Ca	CC	CC	Дуже високий рівень ймовірності неплатежів
C	C	C	Найнижчий рівень захисту від ризиків

Підсистема врегулювання боргу. З метою ефективного управління державним боргом, розв’язання проблеми зниження боргового навантаження та ризику невиконання боргових зобов’язань, а також забезпечення платоспроможності держави використовують ринкові і неринкові методи врегулювання державної заборгованості (рис 8.9.).

Рис. 8.9. Методи врегулювання державного боргу

До ринкових методів відносяться, зокрема, операції з цінними паперами: сек’юритизація, конверсія, уніфікація, консолідація, викуп боргу із дисконтом на вторинному ринку.

Сек’юритизація – обмін несек’юритизованого боргу на облігації країни-боржника (тобто переоформлення боргу в знову випущені облігації).

Конверсія/обмін боргу – одна із найпоширеніших у сучасній світовій практиці ринкових схем врегулювання державного боргу. Передбачає безпосередній обмін (своп) боргів на акції компаній, що перебувають у державній власності та опосередкований обмін боргів на національну валюту за номіналом, яку в результаті можна інвестувати в загальнодержавні проекти чи акції національних компаній. У результаті конверсії найчастіше змінюється іноземний кредитор, але не змінюються умови погашення боргу. Разом з тим, конверсія передбачає також можливу корекцію початкових умов позики (найчастіше зниження рівня номінального відсотка).

Уніфікація боргу – скорочення кількості випущених позик шляхом об’єднання кількох державних позик попередніх років і обміну їх на одну знову випущену позику.

Консолідація боргу – зміна початкових умов державної позики. Найчастіше це зміна часу її чинності (тривалості) (йдеться про перетворення короткострокових державних позик у довгострокові) та величини позикового відсотка.

Викуп боргу з дисконтом на вторинному ринку – скорочення обсягу державного боргу через викуп власних боргів із дисконтом (знижкою) на вторинному ринку. Такий метод врегулювання державної заборгованості можуть собі дозволити країни-боржники, які мають у своєму активі значні обсяги золотовалютних резервів.

До неринкових методів прийнято відносити: мораторій на виплату боргу (тобто тимчасове призупинення платежів); пролонгація боргу; списання/ анулювання частини державного боргу; оголошення дефолту (відмова від обслуговування заборгованості).

Тимчасовий мораторій на виплату відсотків або частини основного боргу – відстрочення сплати внутрішніх або зовнішніх боргових зобов’язань, що оголошується спеціальними актами державної влади на певний строк чи до закінчення певних надзвичайних подій.

Пролонгація боргу – форма добровільної згоди кредиторів на відстрочення виплат за зобов’язаннями боржника. Як правило, проводиться тоді, коли випуск нових позик на обслуговування раніше випущених є фінансово недоцільним.

Списання/анулювання частини боргу – відмова уряду від погашення боргу. Анулювання боргів може бути зумовлене фінансовою неспроможністю держави, її банкрутством або політичними мотивами. Найчастіше подібний механізм застосовується до найменш розвинутих країн, нездатних погасити свої зобов’язання навіть у віддаленій перспективі. За певних умов часткове списання боргу економічно вигідне і кредиторам.

У світовій практиці зовнішню заборгованість прийнято врегульовувати шляхом реструктуризації боргу, тобто через укладання угоди між кредитором і позичальником, який має труднощі з погашенням своїх фінансових зобов’язань, про нову схему їх погашення і зниження боргового тягаря.

Міжнародною фінансовою практикою напрацьовані загальні правила реструктуризації заборгованості, що передбачають реалізацію таких основних етапів:

1) країна-боржник зобов’язана прийняти узгоджену з МВФ і Світовим банком програму стабілізації економіки і структурних перетворень, яка передбачає заходи з впорядкування економічної ситуації в країні-боржнику;

2) країна-боржник має отримати згоду Паризького клубу кредиторів на реструктуризацію боргових платежів на пільгових умовах;

3) проводяться двосторонні переговори країни-боржника з країнами, які не входять в Паризький клуб кредиторів, а також з приватними кредиторами про надання їй аналогічних умов реструктуризації боргу;

4) проводиться часткове списання на дохсторонній основі боргів у рамках офіційної допомоги розвитку;

5) надаються нові пільгові кредити країні-боржнику.

Реструктуризація зовнішнього боргу проводиться у рамках Паризького клубу офіційних кредиторів (реструктуризація міжурядових позик і позик, гарантованих урядом та Лондонського клубу приватних кредиторів (реструктуризація боргу перед банками за синдикованими кредитами і заборгованості перед юридичними і фізичними особами за випущеними урядовими єврооблігаціями). Борг перед МВФ і Світовим банком реструктуризації не підлягає.

Як правило, однозначного способу розв’язання проблеми заборгованості немає. Будь-яка програма реструктуризації потребує проведення відповідних розрахунків стосовно кожного випадку. При цьому аналіз можливих варіантів має враховувати не лише економічні, а й політичні наслідки певних дій щодо суверенного боргу.

Дата добавления: 2014-01-04