Субъектов муниципально-правовых отношений

Вопрос 1. Функции, принципы и структура ответственности

Конституция РФ устанавливает обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (статья 5, ч. 2).

Нарушение Конституции и законов влечёт наступление ответственности. В полной мере это утверждение применимо и к субъектам муниципальных правоотношений, под которыми понимают урегулированные нормами муниципального права общественные отношения в сфере местного самоуправления.

Ответственность в теории права определяется как наступление неблагоприятных последствий для субъекта права, допустившего то или иное правонарушение.

Ответственность в муниципальном праве – наступление неблагоприятных правовых последствий для субъектов муниципальных правоотношений в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, иных муниципальных нормативно-правовых актов.

В качестве субъектов ответственности в сфере муниципальных правоотношений выступают:

1) муниципальное образование – как самостоятельный субъект права, представляющий интересы всего проживающего на его территории населения;

2) субъекты, наделённые правом принимать решения (или участвовать в принятии решений) по вопросам местного значения – должностные лица и органы местного самоуправления, отдельные граждане, проживающие на территории муниципального образования;

3) иные наделённые соответствующими правами субъекты муниципальных правоотношений – муниципальные служащие, государственные органы, общественные объединения, правозащитные организации и т.д.

Из этого перечня по мнению И.С. Алексеева подлежат юридической ответственности муниципальное образование, органы и должностные лица местного самоуправления, муниципальные служащие, муниципальные органы, не отне­сённые законодательством России к органам местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления, а также органы государ­ственной власти. Не может являться субъектом негативной юридической ответственности население муниципального образования[1].

Юридическую ответственность субъектов муниципальных правоотношений С.А. Алексеев выделяет в самостоятельный комплексный институт муниципального права, выделяя в нём две основные функции – карательно-штрафную и компенсационно-восстановительную, а также две дополнительные (факультативные) – воспитательную и стимулирующую.

Карательно-штрафная функция, как следует из её названия, призвана обеспечить репрессивное воздействие правовых норм, образующих институт юридиче­ской ответственности субъектов муниципально-правовых отношений. Учитывая, что в системе ответственности субъектов муниципально-правовых отношений присутствуют нормы уголовного, гражданского и административного права, названная функция является весьма важной и способствует эффективной защите местного самоуправления.

Компенсационно-восстановительная функция связана с применением мер правового воздействия на субъекты муниципально-правовых отношений, имеет целью восстановление нарушенных прав других субъектов этих правоотношений, например, населения муниципального образования, или компенсации причинённого им ущерба.

Воспитательная функция призвана обеспечить такое воздействие на правонарушителя, которое приведет к становлению у него чувства уважения к закону, уважения к институту местного самоуправления, интересам других участников муниципально-правовых отношений.

Стимулирующая функция ответственности субъектов муниципально-правовых отношений связана с созданием на основе применения правовых санкций таких условий, которые будут способствовать в дальнейшем правомерному поведению участников муниципально-правовых отношений, ис­ключающему нарушения порядка организации и осуществления местного самоуправления.

Муниципально-правовая ответственность базируется на двух группах принципов: общеправовых принципах и принципах собственно юридической ответственности.

Общеправовые принципы (справедливость, гуманизм, господство права) имеют универсальный характер и закреплены в Конституции РФ.

В качестве специальных принципов выделяют:

- правомерность юридической ответственности;

- неотвратимость наступления юридической ответственности;

- равные основания юридической ответственности;

- индивидуализацию юридической ответственности;

- недопустимость привлечения к юридической ответственности дважды (повторно) за одно и то же правона­рушение;

- оптимальность процессуальной формы юридической ответственности;

- эффективность реализации юридической ответственности.

Правомерность юридической ответственности субъектов муниципально-правовых отношений означает, что тот или иной субъект будет нести ответственность только в том случае, если им нарушена конкретная норма права и за нарушение этой нормы действующим законодательством установлена правовая санкция.

Неотвратимость наступления юридической ответственности означает, что субъект муниципально-правовых отношений, нарушивший установленное законом правило, непременно должен понести наказание, несмотря на свое положение в системе общественных отношений или других обстоятельств.

Равные основания юридической ответственности как правовой принцип означают, что субъекты муниципально-правовых отношений равны перед законом в своих правах и обязанностях (одинаково обязаны соблюдать требования закона) и несут ответственность по основаниям, установленным законом для всех субъектов.

Индивидуализация юридической ответственности субъектов муниципально-правовых отношений означает, что при равных основаниях наступления ответственности применяемый вид ответственности и санкции различаются в зависимости от специфики конкретного субъекта муниципально-правовых отношений.

Недопустимость привлечения к юридической ответственности дважды (повторно) за одно и то же правонарушение как принцип означает, что нарушение конкретной правовой нормы, регулирующей те или иные общественные отношения в сфере местного самоуправления, влечёт за собой применение только одного вида ответственности и означает также применение санкции юридической ответственности только один раз.

Оптимальность процессуальной формы юридической ответственности субъектов муниципально-правовых отношений означает, что процедуры привлечения к ответственности и назначения санкции должны быть достаточно быстрыми, экономичными, соответствовать степени причинённого правонарушением ущерба, совершённого правонарушения, позволять гибко подходить к наказанию конкретных субъектов для достижения целей наказания.

Эффективность реализации юридической ответственности соответственно означает, что превентивная, восстановительная или карательная функции от­ветственности субъектов муниципально-правовых отношений должны достигаться в максимальной степени.

В системе местного самоуправления к субъектам муниципально-правовых отношений с учётом их правового статуса применяются все известные виды юридической ответственности: конституционно-правовая, муниципально-правовая[2], административная[3], уголовная, гражданско-правовая, дисциплинарная[4]. Соответственно меры ответственности определяются нормами конституционного, муниципального, административного, уголовного, гражданского права.

Основанием любого вида юридической ответственности является правонарушение. При этом основанием уголовной ответственности является преступление, гражданско-правовой – гражданско-правовой деликт, дисциплинарной – дисциплинарный проступок, конституционно-правовой – конституционно-правовой деликт, муниципально-правовой – утрата доверия.

Шкала взысканий определяется видом и тяжестью совершённого правонарушения.

Так, за административный проступок может быть наложен, например, штраф, исправительные работы, административный арест; за дисциплинарный проступок – выговор, строгий выговор; за гражданско-правовой деликт – пеня, возмещение вреда. В результате утраты доверия выборное должностное лицо может быть отозвано; результатом привлечения к конституционно-правовой ответственности может быть, например, признание акта незаконным, прекращение полномочий органа местного самоуправления и т.д.

От вида и тяжести правонарушения зависит и порядок привлечения к ответственности. Вопрос об уголовной ответственности решается в судебном порядке, административная ответственность налагается в административном или в судебном порядке, вопрос об отзыве выборных должностных лиц решается на всенародном голосовании.

Этими же причинами определяется круг лиц или органов, налагающих взыскание. Так, уголовное наказание налагается только в судебном порядке; дисциплинарное взыскание налагается руководителем или вышестоящим в порядке подчиненности должностным лицом; административное взыскание налагается, например, административной комиссией, органами внутренних дел; вопрос об отзыве выборных лиц фактически решается населением непосредственно.

Конституционно-правовая, административная, уголовная ответственность наступает перед государством; гражданско-правовая – перед физическими или юридическими лицами; муниципально-правовая – перед населением муниципального образования.

Ответственность перед государством и ответственность перед населением разграничивают конституционно-правовую и муниципально-правовую ответственность.

Особое значение в структуре ответственности субъектов муниципально-правовых отношений имеют конституционно-правовые и муниципально-правоваые санкции.

Конституционно-правовые санкции включают:

- признание акта незаконным;

- отрешение от должности;

- роспуск, расформирование органа местного самоуправления;

- переход полномочий органов местного самоуправления к органам государственной власти (введение временного государственного управления);

- досрочное прекращение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственно-властных полномочий (отзыв государственно-властных полномочий);

- отмена (признание недействительным) юридически значимого результата;

- отмена (приостановление) правовых актов;

- отказ.

К муниципально-правовым санкциям относятся:

- отзыв выборных лиц,

- отставка должностного лица;

- роспуск;

- выражение недоверия;

- досрочное прекращение полномочий.

Конституционно-правовая и муниципально-правовая ответственность применяется к органам местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления. К гражданам, иным наделённым соответствующими правами – субъектам муниципальных правоотношений применяются все остальные виды ответственности.

Особое положение занимают в этом ряду муниципальные служащие. В силу специфики их правового статуса по отношению к ним применяются специальные меры ответственности, установленной федеральными законами «О государственной гражданской службе в Российской Федерации», «О муниципальной службе в Российской Федерации», региональным законодательством[5].

Напомним: население муниципального образования не может являться субъектом негативной юридической ответственности.

В то же время отдельные граждане могут привлекаться к ответственности за правонарушения, предусмотренные действующим законодательством Российской Федерации. Наиболее распространёнными, как показывает практика, являются нарушения правил проведения митингов, собраний и иных массовых мероприятий, санкции по которым предусматривает Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», участие и организация действий экстремистского характера, нарушающих общественный порядок, безопасность и иные права населения муниципального образования, нанесение материального ущерба муниципальной собственности и т.п.

Ответственность граждан при этом в зависимости от тяжести совершённого правонарушения может носить как административный, так и уголовный характер.

В случае массовых противоправных выступлений населения к судебной ответственности привлекается не население, а организаторы и зачинщики, конкретные участники противоправных действий, квалифицируемых как административные правонарушения или уголовные преступления.

В некоторых странах – молодых демократиях предусмотрена административная ответственность граждан за неисполнение ими установленных законом обязанностей в системе местного самоуправления, например, таких, как неявка на местные выборы[6].

Наверное, такая мера была бы нелишней и у нас. В трудах некоторых исследователей проскальзывает отмечаемое ими потребительское отношение населения к местному самоуправлению и его органам: они, мол, обязаны удовлетворять насущные потребности населения муниципального образования. Так-то оно так, но такие граждане вместе с другими обывателями не вчитались в идеологический смысл, заложенный в определение местного самоуправление Конституцией РФ: местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением (выделено нами) вопросов местного значения.

Эту формулу пора понимать как обязанность граждан потрудиться на общую (а следовательно и свою собственную) пользу в муниципальном образовании – хотя бы изредка.

Дата добавления: 2014-01-04