Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением

Физическими и юридическими лицами.

Вопрос 2. Ответственность органов и должностных лиц

местного самоуправления перед населением,

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, физическими и юридическими лицами квалифицируется как муниципально-правовая ответственность.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ устанавливает такую ответственность рамочно, определяя, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут эту ответственность в соответствии с федеральными законами.

Федеральный закон 131-ФЗ достаточно лаконично прописывает данный вид ответственности.

В качестве субъектов ответственности перед населением закон называет органы местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления[7].

Основания наступления ответственности органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов Федеральный закон 131-ФЗ (статья 71, ч. 1) предлагает определять уставам муниципальных образований в соответствии с этим Федеральным законом.

Федеральный закон 131-ФЗ (статья 71, ч. 2) в качестве меры муниципально-правовой ответственности называет отзыв депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.

Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления согласно статье 24 (ч. 2) этого же закона могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.

Закон устанавливает ограничение на отзыв депутата представительного органа: отзыв депутата не применяется в случае, если все депутатские мандаты или часть депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования замещаются депутатами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями[8].

Бюджетный кодекс РФ (статья 273) устанавливает санкцию в форме недоверия органу исполнительной власти и его должностным лицам в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования. Такая санкция применяется представительным органом местного самоуправления к указанным органам и лицам в связи с отклонением отчёта об исполнении бюджета по мотивам несоответствия его исполнения решению об утверждении бюджета и может предшествовать отзыву выборных должностных лиц органов местного самоуправления, привлечения к иным формам ответственности исполнительного органа либо его должностных лиц.

Е.С. Шугрина приводит ряд примеров таких санкций, заложенных в уставы муниципальных образований [9].

По мотиву недоверия в соответствии с уставом муниципального образования «Алтайский район» могут быть досрочно прекращены полномочия его представительного органа[10].

В соответствии с Уставом города Саранска[11] городской Совет может выразить недоверие главе города. Решение о досрочном прекращении полномочий главы города в случае выражения недоверия принимается городским Советом 2/3 голосов от установленного числа депутатов при тайном голосовании только после получения письменного объяснения от главы города и предоставления ему права в ходе сессии городского Совета давать устные объяснения, заявлять ходатайства и представлять необходимые материалы (документы, письма и т.п.), за исключением случаев, когда глава города отказался от этих прав, в том числе от представления письменного объяснения.

В Уставе города Пскова[12] дополнительно предусмотрена возможность выражения недоверия должностным лицам администрации города. Группа депутатов городской Думы, насчитывающая не менее 1/3 от установленного числа депутатов городской Думы, вправе внести на заседание городской Думы мотивированное предложение о выражении недоверия должностным лицам администрации города. Решение о выражении недоверия должностным лицам администрации принимается на сессии городской Думы 2/3 голосов от установленного числа депутатов городской Думы. Такое решение является основанием для их освобождения от занимаемой должности мэром города в порядке, установленном законодательством, или может быть обжаловано в суде.

Досрочное прекращение полномочий. В статье 30 Устава Опочецкого района[13] Псковской области предусмотрено досрочное прекращение полномочий главы в случае несоблюдения ограничений, связанных со статусом главы района.

Глава района, в частности, не вправе занимать другие должности в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях; заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме научной, преподавательской и иной творческой деятельности; принимать участие в забастовках; использовать полномочия главы района в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений (статья 29 Устава).

В Уставе Котласского района[14] Архангельской области предусмотрено, что полномочия Собрания депутатов прекращаются досрочно, если на референдуме по отзыву главы муниципального образования, проведенном по инициативе Собрания депутатов, решение об отзыве не принято. Аналогичный механизм предусмотрен в Уставе города Петрозаводска[15].

Отставка, роспуск. Отставка – это досрочное прекращение полномочий органа местного самоуправления или его должностного лица по решению вышестоящего лица или органа.

Статья 74.1 Федерального закона 131-ФЗ предусматривает удаление в отставку главы муниципального образования в качестве меры муниципально-правовой ответственности.

Инициатива удаления главы муниципального образования в отставку может исходить от депутатов представительного органа муниципального образования или от высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку в соответствии с Федеральным законом являются:

- решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие (повлекшее) наступление последствий, предусмотренных пунктами 2 и 3 части 1 статьи 75 Федерального закона 131-ФЗ;

- неисполнение в течение трёх и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации;

- неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд.

Основаниями, предусмотренными пунктами 2 и 3 части 1 статьи 75 Федерального закона 131-ФЗ, являются:

- действия (бездействие) органов местного самоуправления, вследствие которых возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышающая 30 процентов собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчётном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40 процентов бюджетных ассигнований в отчётном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в отношении бюджетов указанных муниципальных образований;

- допущение органами местного самоуправления нецелевого расходования бюджетных средств либо нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом.

В статье 46 Устава Алтайского района[16] Республики Хакасия предусматривается, что полномочия главы администрации муниципального образования «Алтайский район» прекращаются досрочно в случаях:

- отзыва избирателями муниципального образования;

- отрешения от должности;

- отставки в связи с выражением ему недоверия населением на местном референдуме.

В статье 47 Устава города Петрозаводска[17] закрепляется, что ответственность должностных лиц администрации города Петрозаводска наступает в случае принятия соответствующего решения главой местного самоуправления города Петрозаводска: 1) единолично в соответствии с законодательством Российской Федерации; 2) на основании решения Петрозаводского городского Совета.

Приведённые примеры свидетельствуют о том, что представительные органы муниципальных образований достаточно широко используют предоставленное им право определять и закладывать в уставы меры муниципально-правовой ответственности как в отношении выборных, так и назначаемых должностных лиц органов местного самоуправления.

Вместе с тем профессор В.В. Пылин справедливо констатирует сложность реализации предусмотренных Федеральным законом 131-ФЗ мер муниципально-правовой ответственности перед населением в отношении депутатов представительных органов местного самоуправления[18].

2.2. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами согласно статье 76 Федерального закона 131-ФЗ наступает в порядке, установленном федеральными законами. Такую ответственность регламентируют по принадлежности Гражданский кодекс РФ и Бюджетный кодекс РФ.

В соответствии со статьёй 16 ГК РФ убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездейст­вия) органов местного самоуправления или должностных лиц этих орга­нов, в том числе издания не соответствующего закону или иному право­вому акту акта органа местного самоуправления, подлежат возмещению муниципальным образованием.

Ответственность органов местного самоуправления может насту­пать в результате невыполнения ими условий договоров и соглашений с физическими и юридическими лицами, которые заключают органы местного самоуправления, осуществляя права собственника в от­ношении муниципального имущества или размещая заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд в соответствии со статьёй 54 Федерального закона 131-ФЗ.

Гражданский кодекс РФ статьёй 1069 устанавливает ответственность за вред, причинённый государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами.

Согласно этой статье вред, причинённый гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счёт соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Бюджетный кодекс РФ устанавливает порядок исполнения судебных актов по искам к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию о возмещении вреда, причинённого гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов.

Согласно статье 242.2 (п. 4) Бюджетного кодекса исполнение судебных актов осуществляется за счёт ассигнований, предусмотренных на эти цели законом (решением) о бюджете в течение трёх месяцев со дня поступления исполнительных документов на исполнение.

Завершая рассмотрение данного вопроса, вернёмся к его истоку.

Как отмечалось в начале раздела, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» требует включать в устав муниципального образования виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов. Там же должны быть прописаны основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления (статья 44, п. 8 указанного закона).

Реализация данного требования по мнению В.В. Кашо является одной из сложнейших задач муниципального правотворчества. По мнению автора это вызвано несовершенством соответствующей формулировки Закона и отсутствием сформировавшейся теории ответственности в муниципальном праве[19].

Нам представляется, что поручение представительным органам местного самоуправления (а именно они согласно Федеральному закону принимают устав муниципального образования) определять виды и меры ответственности для самих себя и своих коллег – должностных лиц местного самоуправления выглядит по меньшей мере нелогичным. Здесь как раз тот случай, когда именно государство, руководствуясь общепринятыми демократическими принципами и опытом стран со сложившимися традициями местного самоуправления, должно сформулировать свою позицию по видам и мерам ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

[1] См.: Алексеев И.А. Структура, функции и принципы ответственности субъектов муниципально-правовых отношений по законодательству Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. – 2011. - № 1.

[2] См., например: Шугрина Е.С. Особенности конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. – 2005. – № 5.

[3] См., например: Масловская М.В. Проблемы правового регулирования административной ответственности должностных лиц местного самоуправления // Муниципальная служба: правовые вопросы. – 2010. - № 2.

[4] См., например: Шугрина Е.С. Дисциплинарная ответственность выборных должностных лиц органов местного самоуправления // Право и политика. – 2006. – № 3.

[5] См., например: Закон Белгородской области от 24 сентября 2007 г. № 150 «Об особенностях организации муниципальной службы в Белгородской области».

[6] В ряде стран Европы есть административная ответственность, вплоть до лишения права голоса в случае неоднократного непосещения выборов. В законодательстве Греции и Турции предусмотрена уголовная ответственность в случае неоднократной неявки на выборы.

[7] См.: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об особенностях организации местного самоуправления в Российской Федерации». – Статья 71.

[8] Там же. – Статья 24, ч. 2.1.

[9] См.: Шугрина Е.С. Особенности конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. – 2005. – № 5.

[10] См., например: Устав муниципального образования «Алтайский район». Утвержден решением Совета депутатов муниципального образования "Алтайский район" от 30 января 2003 года № 22. – Статья 41.

[11] Устав города Саранска. Принят Саранским городским Советом депутатов 16 декабря 1997 года (в ред. от 26 ноября 2002 года).

[12] Устав города Пскова. / Принят Постановлением Псковской городской Думы от 6 марта 1997 года № 132 (в ред. от 10 июля 2001 года) // Новости Пскова. 20 марта 1997.

Дата добавления: 2014-01-04