Понятие и особенности охраны окружающей среды в энергетике

Электроэнергетика - отрасль экономики Российской Федерации, включающая в себя комплекс экономических отношений, возникающих в процессе производства (в том числе производства в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии), передачи электрической энергии, оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике, сбыта и потребления электрической энергии с использованием производственных и иных имущественных объектов (в том числе входящих в Единую энергетическую систему России), принадлежащих на праве собственности или на ином предусмотренном федеральными законами основании субъектам электроэнергетики или иным лицам. Электроэнергетика является основой функционирования экономики и жизнеобеспечения (ст. 3 Закона об электроэнергетике).

В соответствии с п. «и» ст. 71 Конституции Российской Федерации, федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы относятся к предметам исключительного ведения Российской Федерации. Следовательно, только федеральные органы государственной власти, перечисленные в ч.1 ст. 11 Конституции могут обладать полномочиями в данной сфере, что, впрочем, не исключает возможности передачи отдельных полномочий в сфере энергетики от Российской Федерации субъекту РФ и наоборот (ст. 78 Конституции России).

Необходимость соблюдения экологических требований на доэксплуатационной стадии и стадии эксплуатации энергетических сооружений прямо вытекает из положений ст. 42 и ст. 58 Конституции России, а также международных договоров и соглашений. Например, ст. 4 Рамочной конвенции ООН об изменении климата 1992 г. предусматривает для участников Конвенции необходимость оказания содействия и сотрудничества в разработке, применении и распространении, включая передачу технологий, методов и процессов, приводящих к ограничению, снижению или прекращению антропогенных выбросов парниковых газов, не регулируемых Монреальским протоколом, во всех соответствующих секторах, включая и энергетику. На национальном уровне специфику охраны окружающей среды при осуществлении данного вида хозяйственной деятельности отражает ст.40 Закона об охране окружающей среды.

К числу энергетических предприятий традиционно относятся гидроэлектростанции (ГЭС), тепловые электростанции (ТЭС) и атомные электростанции (АЭС). Каждое из этих энергетических предприя­тий имеет свои положительные и отрицательные стороны, и, по-своему, представляет опасность для окружающей среды. Учитывая данное обстоятельство, экологическое законодательство, наряду с общими требованиями экологической безопасности, применимыми к энергетическим объектам, устанавливает и ряд особенностей размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию и эксплуатации объектов энергетики. Порядок подготовки к эксплуатации и эксплуатации энергетических систем регулируется множеством федеральных законов и подзаконных актов, которые объединяются в следующие группы.

Во-первых, природоресурсовые нормативно-правовые акты, определяющие особенности эксплуатации объектов энергетики и (или) содержащие дополнительные гарантии экологических и иных прав и законных интересов граждан, а также устанавливающие дополнительные обязанности и ответственность эксплуатирующих организаций.

а) Согласно ст. 62 ВК РФ, водопользователи, использующие водные объекты для обеспечения технологических нужд теплоэнергетики и атомной энергетики, обязаны соблюдать температурный режим водных объектов. Использование водных объектов для целей производства электрической энергии гидроэнергетическими объектами осуществляется с учетом интересов других водопользователей, соблюдения требований к использованию и охране водных объектов, требований к сохранению водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира, требований о предотвращении негативного воздействия вод и ликвидации его последствий.

б) В целях создания дополнительных гарантий для охраны окружающей среды, земельное законодательство предусматривает создание вокруг, в том числе и энергетических объектов санитарно-защитных и иных зон с особыми условиями использования земель. Попавшие в такие зоны земельные участки у их собственников, владельцев, пользователей не изымаются, но в их границах может быть введен особый режим их использования, ограничивающий или запрещающий те виды деятельности, которые не совместимы с целями установления зон (п.3 ст. 87 ЗК РФ). Земли, занятые энергетическими объектами, находятся в федеральной собственности и входят в состав отдельной категории земель в земельном фонде России – категории земель промышленности, энергетики, транспорта, связи радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения (глава XVI ЗК РФ).

Во-вторых, в отношении объектов энергетики осуществляется техническое регулирование, под которым понимается правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области установления и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия (ст.2 Закона о техническом регулировании).

Целями технического регулирования и контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов в электроэнергетике являются обеспечение ее надежного и безопасного функционирования и предотвращение возникновения аварийных ситуаций, связанных с эксплуатацией объектов электроэнергетики и энергетических установок потребителей электрической энергии. В состав мер технического регулирования и контроля (надзора) в электроэнергетике входит принятие технических регламентов, а также осуществление органами государственной власти и подведомственными им учреждениями в соответствии с законодательством РФ о техническом регулировании контроля (надзора) за их соблюдением. Технические регламенты принимаются по вопросам технической и технологической безопасности в электроэнергетике; качества электрической и тепловой энергии; обеспечения ядерной и радиационной безопасности в сфере атомной энергетики и т.д.

В-третьих, гарантией соблюдения экологических требований на доэксплуатационной и эксплуатационной стадии использования всех типов энергетических объектов является требование об обязательности проведения экспертиз проектной документации, осуществление контроля и надзора за соблюдением экологических требований, лицензирование, экологическое нормирование и т.д. Согласно ст. 42 Закона об электроэнергетике, государственная экспертиза проектной документации объектов электроэнергетики, являющихся объектами капитального строительства, и государственный строительный надзор за строительством, реконструкцией, капитальным ремонтом этих объектов осуществляются в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности

Экологические требования к использованию ТЭС

В отличие от АЭС, экологическая опасность которых после аварии на Чернобыльской АЭС вызывает (часто необоснованно) повышенную тревогу граждан, тепловые электростанции (ТЭС) считаются более экологически приемлемыми. Однако экологическая опасность ТЭС заключается в надежности систем очистки про­дуктов сгорания топлива, поскольку каждый миллиард кв. ч. их энергии влечет 1 млн. тонн СО2, не считая других вредных выбросов.

Поэтому экологическое законодательство предусматривает необходимость при проектировании и строительстве ТЭС их оснащение высокоэффективными средствами очистки выбросов и сбросов загрязняющих веществ, использование экологически безопасных видов топлива и безопасное размещение отходов производства. Под безопасными видами топлива следует понимать природный газ, массовый перевод на который ТЭС пока сдерживается его недостатком, а также некоторыми техническими и финансовыми проблемами.

Активизацию работы в этом направлении эксперты связывают с вступлением в силу с 16 февраля 2004 г. для России Киотского протокола. Его реализация предполагает к 2008 году повышение эффективности использования топлива в электроэнергетике на 8 %. В газовом секторе планируется сокращение потерь на 47 миллиардов кубометров. Сократить объемы загрязнения атмосферы при одновременном увеличении выработки электроэнергии возможно только путем внедрения новейших ресурсосберегающих технологий. Этим требованиям соответствуют парогазовые установки, уже установленные, например, на Сочинской ТЭС. Данное направление развития определено РАО «ЕЭС России» в качестве стратегической задачи развития и совершенствования энергокомплекса страны, а ее решению будет объективно способствовать реализация положений Киотского протокола (А. Николаев).

Пока же экологическое законодательство устанавливает, что количество выбросов загрязняющих веществ в атмосферу от ТЭС не должно превышать установленных норм предельно допустимых выбросов (лимитов), количество сбросов загрязняющих веществ в водные объекты - установленных норм предельно допустимых или временно согласованных сбросов. Шумовое воздействие не должно превышать норм звуковой мощности оборудования.

В организации, эксплуатирующей ТЭС разрабатывается план мероприятий по снижению вредных выбросов в атмосферу при объявлении особо неблагоприятных метеорологических условий, согласованный с региональными природоохранными органами, предусматривающий мероприятия по предотвращению аварийных и иных залповых выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду. Для контроля за выбросами загрязняющих веществ в окружающую среду, объемами забираемой и сбрасываемой воды каждое предприятие, эксплуатирующее тепловую энергоустановку, должно быть оснащено постоянно действующими автоматическими приборами, а при их отсутствии или невозможности применения должны использоваться прямые периодические измерения и расчетные методы. В целях защиты населения от экологических последствий работы ТЭС, Санитарные правила предусматривают установления вокруг ТЭС санитарно-защитных зон, размер которых в каждом конкретном случае зависит от мощности (и экологической опасности) такой ТЭС.

Экологические требования к использованию ГЭС

В соответствии с существующей эколого-правовой терминологией, ГЭС является разновидностью гидротехнических сооружений.

Гидротехнические сооружения - плотины, здания гидроэлектростанций, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники; сооружения, предназначенные для защиты от наводнений и разрушений берегов водохранилищ, берегов и дна русел рек; сооружения (дамбы), ограждающие хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций; устройства от размывов на каналах, а также другие сооружения, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения вредного воздействия вод и жидких отходов (ст. 3 Закона о безопасности гидротехнических сооружений).

В отличие от ТЭС или АЭС, производство электроэнергии ГЭС не влечет выбросов вредных веществ или образования радиоактивных отходов. Строительство ГЭС позволяет решать ряд важнейших социально-экономических задач, связанных получением дешевой электроэнергии и экономией природных ресурсов (газ, нефть). Экологическая опасность данной разновидности электростанций заключается в том, что их сооружение ведет к таким негативным последствиям, как затопление огромной территории, разрушение на ней экосистем, уничтожение памятни­ков истории, культуры и природы, уничтожение животного мира и рыбных запасов и т.д. Например, под Куйбышевским водохранилищем оказалось первое на территории Татарии заповедное озеро Иррык-Куль, в котором водилось редчайшее животное – русская выхухоль; под Рыбинским водохранилищем оказался целый город – Молога и т.д.

Кроме того, значительный экологический вред оказывает размыв и обрушение берегов всех крупных водохранилищ, а также нахождение под водой и на размываемых берегах скотомогильников, содержащих возбудителей опасных болезней. Такие опасные скотомогильники находятся под водой, например, Куйбышевского водохранилища в Ульяновской области. Водой Чебоксарского водохранилища были подмыты стенки скотомогильника с сибирской язвой в Килемарском районе Республики Марий Эл. В результате - вспышка сибирской язвы в Астраханской области в 1993 г., Ульяновской области в 1997 г., Чувашии в 1998 г. (Л.А. Тимофеев).

Указанными обстоятельствами обусловлено требование экологического законодательства о необходимости учитывать при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации ГЭС реальные потребности в электрической энергии соответствующих регионов, а также особенности рельефов местностей. Смысл последнего требования следует понимать как запрет дальнейшего строительства ГЭС на реках равнинной части территории России, поскольку такие стройки влекут за собой повышенные экологические последствия. Более обоснованным будет постройка ГЭС в горах, поскольку это не приведет к затоплению огромных территорий.

В целях реализации данных мер, экологическое законодательство предусматривает для обеспечения безопасности гидротехнических сооружений обязательность выполнения следующих общих требований: обеспечение допустимого уровня риска аварий гидротехнических сооружений; представление деклараций безопасности гидротехнических сооружений; государственный надзор за безопасностью гидротехнических сооружений; непрерывность эксплуатации гидротехнических сооружений; осуществление мер по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений, в том числе установление критериев их безопасности, оснащение гидротехнических сооружений техническими средствами в целях постоянного контроля за их состоянием, обеспечение необходимой квалификации работников, обслуживающих гидротехническое сооружение и т.д. (ст. 8 Закона о безопасности гидротехнических сооружений).

Например, одной из гарантий безопасности гидротехнических сооружений является составление Декларации безопасности гидротехнического сооружения - документа, в котором обосновывается безопасность гидротехнического сооружения (то есть такое его свойство, которое позволяет обеспечивать защиту жизни, здоровья и законных интересов людей, окружающей среды и хозяйственных объектов) и определяются меры по обеспечению безопасности гидротехнического сооружения с учетом его класса. Представление декларации является необходимым условием для получения разрешения на ввод в эксплуатацию сооружений, эксплуатацию гидротехнических сооружений, их реконструкцию, капитальный ремонт, восстановление, консервацию или ликвидацию, а также для получения лицензии на осуществление деятельности по эксплуатации гидротехнических сооружений.

Предусматривается проведение государственной экспертизы проектной документации гидротехнических сооружений, содержащей декларацию безопасности гидротехнических сооружений, которая проводится в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности. Органами надзора за безопасностью гидротехнических сооружений на основании заключения государственной экспертизы могут быть приняты решения об утверждении декларации безопасности гидротехнического сооружения, о выдаче соответствующего разрешения или об отказе в выдаче такого разрешения.

Другой не менее важной гарантией обеспечения безопасности гидротехнического сооружения и обеспечения экологической безопасности является обязательное страхование гражданской ответственности за причинение вреда.

Экологические требования к использованию АЭС

Законодательное закрепление экологических требований на всех стадиях использования ядерных установок обусловлено учетом негативных последствий аварии на Чернобыльской АЭС. Эта экстраординарная по своим последствиям техногенная авария XX века привела к неисчислимым экологическим и гуманитарным потерям. В результате были существенно нарушены не только право на благоприятную окружающую среду (статья 42 Конституции РФ), но и, как следствие этого, другие конституционные права и интересы граждан, связанные с охраной жизни, здоровья, жилища, имущества, а также право на свободное передвижение и выбор места пребывания и жительства, которые ущемлены столь значительно, что причиненный вред оказался реально невосполнимым. Это породило особый характер отношений между гражданином и государством, заключающийся в том, что государство приняло на себя обязанность возмещения такого вреда, который, исходя из его масштабов и числа пострадавших, не мог быть возмещен в порядке, установленном гражданским, административным, уголовным и другим отраслевым законодательством.

Однако в современном мире ядерная энергетика продолжает являться важнейшим фактором хозяйственной жизни мирового сообщества. Проблема, однако, заключается в том, что большинство действующих энергоблоков АЭС России морально устарели, так как построены были по проектам 60-70-х годов прошлого века, что обусловливает строительство новых энергоблоков с атомными реакторами (Волгодонская АЭС, Балаковская АЭС и т.д.), а также строительство новых атомных электростанций (Татарская АЭС, Башкирская АЭС и др.). Однако развитие атомной энергетики немыслимо без соблюдения главного принципа – безопасность обращения со всеми опасными источниками ионизирующего излучения, а также долговременное безопасное захоронение радиоактивных отходов. В связи с этим, необходимо более подробно остановиться на понятии атомной энергетики и ее объектов.

Атомная энергетика - отрасль энергетики, использующая атомную (ядерную) энергию в мирных и оборонных целях. Основу атомной энергетики составляют атомные электростанции (АЭС). Источником энергии на АЭС является ядерный реактор, в котором протекает управляемая цепная реакция. Объектами атомной энергетики являются: ядерные установки, радиационные источники и пункты хранения ядерных материалов и радиоактивных отходов.

Ядерные установки - сооружения и комплексы с ядерными реакторами, в том числе атомные станции, суда и другие плавсредства, космические и летательные аппараты, другие транспортные и транспортабельные средства; сооружения и комплексы с промышленными, экспериментальными и исследовательскими ядерными реакторами, критическими и подкритическими ядерными стендами; сооружения, комплексы, установки и устройства с ядерными зарядами для использования в мирных целях; другие содержащие ядерные материалы сооружения, комплексы, установки для производства, использования, переработки, транспортирования ядерного топлива и ядерных материалов.

АЭС представляют повышенную опас­ность для населения в связи не только с возможными авариями, но и по причине необходимости захоронения радиоактивных отходов. Поэтому размещение ядерных установок, в том числе АЭС, осуществляется при наличии по проектам и иным обосновывающим материалам положительных заключений государственной экспертизы проектной документации объектов использования атомной энергии, проводимой в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности.

Другой гарантией обеспечения экологической безопасности АЭС является установление в целях защиты населения в районе размещения ядерной установки санитарно-защитной зоны и зоны наблюдения, в которых должен осуществляться контроль за радиационной обстановкой. Размеры и границы санитарно-защитной зоны определяются в соответствии с нормами и правилами в области использования атомной энергии, согласовываются с органами государственного санитарно-эпидемиологического надзора и утверждаются органами местного самоуправления муниципальных районов или городских округов.

В санитарно-защитной зоне запрещается размещение жилых и общественных зданий, детских учреждений, а также не относящихся к функционированию ядерной установки лечебно-оздоровительных учреждений, объектов общественного питания, промышленных объектов, подсобных и других сооружений и объектов, не предусмотренных утвержденным проектом санитарно-защитной зоны. Использование для хозяйственных целей существующих объектов и сооружений, расположенных в санитарно-защитной зоне, при изменении профиля их использования допускается по представлению эксплуатирующей организации с разрешения специально уполномоченных государственных органов.

В зоне наблюдения органами санитарно-эпидемиологического надзора могут вводиться ограничения на хозяйственную деятельность в соответствии с законодательством. Убытки, причиненные установлением санитарно-защитной зоны и зоны наблюдения, возмещаются эксплуатирующей организацией в соответствии с законодательством Российской Федерации. Для некоторых объектов использования атомной энергии в соответствии с характеристиками безопасности этих объектов санитарно-защитная зона и зона наблюдения могут быть ограничены пределами территории объекта, здания, помещения.

Порядок и меры по обеспечению вывода из эксплуатации ядерных установок должны быть предусмотрены в проекте объекта использования атомной энергии в соответствии с нормами и правилами в области использования атомной энергии. Порядок формирования источников финансирования работ по выводу из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения устанавливается Правительством РФ и должен быть определен до ввода их в эксплуатацию. Предложения о выводе из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения до израсходования установленного в проекте объекта использования атомной энергии ресурса или предложения об ограничении проектных технико-экономических показателей их работы могут вноситься органами государственной власти РФ и субъектов РФ, а также органами местного самоуправления и общественными организациями (объединениями) при наличии соответствующих обоснований.

Решения о досрочном выводе из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения принимаются органами государственной власти, или органами местного самоуправления, принявшими решения об их сооружении, или соответствующими их правопреемниками и доводятся до сведения эксплуатирующей организации заблаговременно с учетом технологических и экологических возможностей эксплуатирующей организации.

В случае принятия решения о досрочном выводе из эксплуатации или об ограничении эксплуатационных характеристик ядерных установок, не вызванном техническими или экологическими причинами, убытки, причиненные принятием такого решения, подлежат возмещению за счет средств соответствующих органов, принявших это решение (ст. 33 Закона об атомной энергии).

Контрольные вопросы

1. Каково значение экологических требований к различным видам хозяйственной и иной деятельности?

2. Назовите экологические требования на стадии размещения объектов?

3. Назовите экологические требования на стадии проектирования объектов хозяйственной и иной деятельности?

4. Назовите экологические требования при строительстве и реконструкции хозяйственных и иных объектов?

5. Каковы экологические требования при вводе в эксплуатацию и выводе из эксплуатации хозяйственных и иных объектов?

6. Разъясните на примерах смысл классификации экологических требований в строительстве на общие, специальные и дополнительные?

7. Каковы особенности охраны окружающей среды в энергетике?

8. Разъясните экологические требования к использованию ТЭС, ГЭС и АЭС? В чем заключается экологическая опасность каждого вида энергетических объектов? Какие гарантии обеспечения экологической безопасности объектов энергетики Вы знаете?

Литература

1. Доржиева Р.Ц. Экологические требования: понятие и соотношение с другими терминами // Экологическое право. – 2006. - № 5.

2. Константинов А.И. Размещение и сооружение атомных электростанций: эколого – правовые проблемы // Журнал Российского права. – 1998. - № 7.

3. Круглов В.В. Правовые проблемы охраны окружающей среды в промышленности на современном этапе (региональные аспекты) // Экологическое право. – 2005. - № 6.

4. Терещенко Л.К. Технические регламенты в области строительства // Право и экономика. – 2004. - № 3.

5. Тимофеев Л.А. Правовая политика в сфере технического регулирования // Правовая политика и правовая жизнь. - 2003. - № 4.

6. Федорова Н.В. Охрана и рациональное использование земель в строительстве // Право и экономика. - 2003. - № 6.

Дата добавления: 2014-01-04