Структура, склад і внутрішня організація парламенту і його палат

Термін "парламент" має узагальнююче значення. Представницькі органи в різних державах нерідко мають інші назви: "народне зібрання" — Албанія, Болгарія; "державні збори" — Естонія, Угорщина; "федеральні збори" — Росія, Швейцарія. Крім того зустрічаються інші назви, наприклад, "національні збори", "законодавчі збори", "законодавча асамблея", "палата представників", "палата депутатів". У деяких державах парламент має суто індивідуальну назву: "фолькетинг" в Данії, "альтинг" в Ісландії, "стортинг" в Норвегії, "рикстаг" в Швеції, "сейм" в Латвії і Литві, "кнесет" в Ізраїлі і Хорватії.

Конституції Австрії, Польщі, ФРН не визначають обидві палати як єдиний законодавчий орган — парламент.

Одним з визначальних моментів в характеристиці парламентів як загального явища і визначення особливостей представницьких органів окремих держав є їх структура.

Парламент розглядають як однопалатний або двопалатний орган.

До Другої світової війни двопалатність (бікамералізм) розглядалася як ознака парламентаризму. У післявоєнні роки значного поширення набули однопалатні парламенти (Греція, Данія, Португалія, Швеція, держави Азії і Африки, Центральної і Східної Європи). Нині однопалатні парламенти існують майже в половині країн Європи. Проте останніми роками Польща, Румунія, Словенія, Чехія і Хорватія повернулися до двопалатних парламентів.

В тому випадку, якщо відмова верхньої палати узгоджується з рішенням нижньої палати і може бути подолана останньою, верхня палата вважається слабкою (Великобританія, Польща і деякі інші); якщо без згоди верхньої палати закон не може бути прийнятий, то вона є сильною (США, Італія).

Істотне значення для характеристики структури парламентів має порядок формування їх палат. Однопалатні парламенти і нижні палати парламентів формуються у переважній більшості випадків шляхом загальних прямих виборів. Як виняток з цього правила можна привести Всекитайські збори народних представників, які обираються зборами народних представників автономних областей, провінцій, міст центрального підпорядкування, зборами військовослужбовців. Крім того, в деяких державах частина членів парламенту може обиратися на непрямих виборах. У окремих країнах резервуються місця в парламенті для прихильників певних релігій, національностей, а також для жінок.

Строк повноважень нижніх палат і однопалатних парламентів зазвичай становить 4—5 років. Палата представників Конгресу США обирається на 2 роки.

Порядок формування верхніх палат здійснюється наступними способами:

за допомогою побічних (багатоступеневих або непрямих)

виборів (Індія, Норвегія і Франція).

Рада штатів Індії формується таким чином: 12 членів призначаються Президентом, 238 — обираються виборними членами законодавчих зборів штатів за пропорційною системою за допомогою єдиного непередаваного голосу, тобто шляхом двоступеневих виборів.

Стортинг Норвегії обирається за пропорційною системою без поділу депутатів парламенту за палатами. Потім депутати обирають зі свого складу 1/4 частину своїх представників, які утворюють верхню палату, — лагтинг, останні 3/4 представників складають нижню палату — одельстинг.

Сенат Франції формується за допомогою дво- і трьохступеневих виборів. У виборах беруть участь генеральні радники, потім депутати Національних зборів і регіональні радники, а також делегати або їх заступники, обрані муніципальними радами.

за допомогою прямих виборів, хоча і з деякими відмінностями

від тієї системи, яка застосовується у відповідних країнах при формуванні нижніх палат. Прикладами такого формування верхніх палат парламентів є США, Італія і Японія.

Сенат США обирається безпосередньо населенням, але не за територіальними виборчими округами, як члени Палати представників, а від кожного штату по 2 сенатори за мажоритарною системою відносної більшості.

Сенат Італійської Республіки обирається за допомогою прямих виборів за змішаною мажоритарно-пропорційною системою, кількість місць в парламенті визначається відповідно до чисельності населення області.

У Палату радників Японії від 46 округів префектур обирається 150 депутатів, а останні 100 — від загальнонаціонального виборчого округу.

поєднання прямих і непрямих виборів. Наприклад, в Іспанії

частина сенаторів обирається безпосередньо громадянами, а частина — представницькими органами автономій.

за допомогою призначення. Одним з найбільш показових в цьому

відношенні є Бундесрат ФРН, який складається з членів урядів німецьких земель, котрі делегуються до нього цими урядами. Зміна уряду автоматично тягне зміну представництва від цієї землі.

змішаний порядок формування, в якому поєднуються елементи

виборності, призначення і спадковості застосовується при формуванні сенатів Бельгії та Ірландії.

у Великобританії тривалий час зберігався феодальний спосіб

формування верхньої палати, який останніми роками зазнав певних змін. Закон 1958 р. поширив право довічного перства на жінок, а законом 1963 р. право заняття місць в Палаті лордів надано всім шотландським перам, які до цього обирали лордів зі свого середовища. З 1999 р. почалося реформування Палати лордів, яке передбачає істотні зміни порядку її формування і скорочення чисельного складу.

Організація парламентів значною мірою залежить від їх складу. Чисельність парламентів часто встановлюється в конституціях. Чисельність нижніх палат практично завжди більша, ніж верхніх.

Робота більшості парламентів здійснюється сесійно. Порядок і черговість сесій встановлюється за принципом — "осінь" — "весна". Перерви між сесіями називають парламентськими канікулами.

Тривалість сесій в різних країнах істотно відрізняється. У Франції сесії тривають 80 і 90 днів, у Великобританії — 175 днів, в Португалії — 8 місяців. Літо для парламентаріїв — період відпусток.

Позачергові сесії скликаються під час канікул або відпусток. Сесійні засідання зазвичай відкриті. Закриті засідання проводяться за рішенням парламентаріїв. Квоти для ухвалення такого рішення при цьому встановлюються різні.

У двопалатних парламентах допускається можливість проведення спільних засідань. Вони скликаються з самих різних приводів, але, як правило, — це важливі питання внутрішньої або міжнародної політики. Крім того, спільні засідання проводяться з метою уникнення розбіжностей між палатами.

Припинення повноважень парламенту відбувається з різних підстав:

обрання нового складу парламенту, як тільки новообраний

парламент почне працювати;

достроковий розпуск парламенту найчастіше відбувається з

наступних підстав:

якщо парламент неодноразово відхиляв кандидатуру глави уряду, запропоновану президентом (наприклад, в Росії — тричі);

у разі висловлення недовіри уряду з ініціативи парламенту;

якщо парламент не може сформувати уряд у визначений строк;

якщо не висловив довіри уряду, який сформований цим складом парламенту;

при відмові у довірі, коли це питання ставиться урядом;

якщо парламент у визначений строк не може почати пленарні засідання тощо.

Розпуск однопалатного парламенту або нижньої палати може бути обмежений рядом умов:

в умовах воєнного або надзвичайного стану,

протягом певного часу до закінчення строку повноважень

парламенту або закінчення строку повноважень президента тощо.

Найважливішими елементами структури палат парламенту є:

Парламентські фракції (групи, клуби) створюються за

принципом приналежності депутатів до тієї або іншої політичної партії, блоку партій, які мають своє представництво в парламенті. Об'єднання за іншими принципами зазвичай не допускається, хоча існують держави, де в парламенті функціонують об'єднання депутатів на основі регіональних, професійних та інших інтересів.

Фракція має певні переваги: своє приміщення в парламенті, право позачергового виступу тощо. Для створення фракції необхідна певна визначена кількість депутатів, різна в різних країнах. У фракції є своє керівництво — голова. У англосаксонських країнах призначаються "батоги", в обов'язок яких входить забезпечення явки членів фракції на засідання, особливо в дні голосування. Фракції приймають рішення про зміст виступів і про те, як слід голосувати.

Зазвичай представник найбільшої фракції обирається головою палати, його заступники представляють інші фракції.

Найбільша фракція, що знаходиться в опозиції, зазвичай створює свій "тіньовий кабінет": визначені фракцією особи спостерігають за роботою міністрів і готуються зайняти їх місце у разі перемоги на виборах.

Керівні органи парламентів бувають індивідуальні і колегіальні.

У англомовних країнах, Японії і деяких інших державах керівництво палатами здійснюють їх голови. У однопалатних парламентах і нижніх палатах голови обирають самі депутати, іноді тільки на період сесії. Проте реально вони залишаються на цій посаді впродовж всього періоду роботи парламенту цього скликання.

У англомовних країнах голову парламенту називають "спікером". Обсяг його повноважень в різних країнах різний. Зазвичай спікер стежить за дотриманням регламенту, керує дебатами, організовує виконання парламентських рішень тощо.

Кількісний склад колегіальних керівних органів істотно відрізняється. Як правило їх склад: 3—5 осіб. У Швейцарії бюро нижньої палати — 10 осіб, верхньої — 5; у Франції відповідно 22 і 25; у Італії — 16 осіб. У президію Бундестагу ФРН входить 19 осіб.

До складу колегіальних органів окрім голів і їх заступників можуть входити секретарі і квестори. Останні підтримують порядок в залі засідань, кулуарах, буфеті, забезпечують підрахунок голосів при відкритому голосуванні.

Роль керівного колегіального органу в керівництві парламентом досить обмежена. Відповідальність за ведення парламентських справ несе голова цього органу. Колегіальні органи палат парламентів зазвичай розглядаються як робочі органи палат. У більшості країн ці органи не виконують політичних функцій загального характеру і обмежуються внутрішньопарламентськими справами.

Окрім керівних органів, в парламентах нерідко створюються інші колегіальні структури, які також вирішують лише організаційні питання і, зокрема, займаються парламентськими процедурами (наприклад конференції голів тощо). До їх складу, окрім керівників палат, входять голови постійних парламентських комісій (Франція) або керівники фракцій (Австрія, Бельгія, Португалія).

Основним елементом внутрішньої структури палат парламентів є

комісії або комітети. Теоретично їх роль зводиться, перш за все, до підготовки питань, які згодом розглядаються на сесійних засіданнях. Проте, часто, ці питання фактично вирішуються в комісіях, а парламенти їх потім формально затверджують. Крім того, найважливішою їх функцією є детальний розгляд законопроектів.

Комітети (комісії) парламентів можуть бути постійними або тимчасовими. У ряді випадків можуть створюватися підкомісії (підкомітети). У переважній більшості випадків комітети (комісії) мають предметно-визначену компетенцію. їх система певною мірою відповідає системі міністерств, діяльність яких підконтрольна цим комітетам.

В деяких випадках палата парламенту може ухвалювати рішення про перетворення в комітет всієї палати. У такому випадку комітет тільки обговорює питання, але не приймає рішення.

У Франції при проведенні закритих засідань палата перетворюється в секретний комітет.

У двопалатних парламентах комісії створюються в кожній палаті. Разом з цим існує практика створення об'єднаних комісій (комітетів) на паритетних началах.

У разі виникнення розбіжностей між палатами парламенту можуть створюватися тимчасові погоджувальні комітети.

Ще одним різновидом парламентських структур є слідчі комісії або комітети з розслідувань. Вони розслідують справи, що мають суспільний резонанс.

У більшості країн депутати мають право бути членами 2 або декількох парламентських комісій. У Норвегії, Франції, Швеції — лише однієї комісії.

Основний принцип формування комітетів (комісій) — пропорційне представництво депутатів від фракцій парламенту.

В парламенті можуть створюватися і інші органи, що не входять у внутрішню структуру палат. Найбільш поширеними з них є:

— рахункові (контрольні) палати, що здійснюють контроль за бюджетною дисципліною, фінансовою і господарською діяльністю;

— омбудсмани (парламентські комісари) — уповноважені з прав людини, національних меншин, з охорони довкілля, у справах збройних сил тощо.

Апарат парламенту включає 3 види органів і посадових осіб:

— допоміжні служби парламенту, його палат і комісій — секретаріат, бібліотека, друкарня, господарська частина тощо;

— консультанти парламенту, що виконують роботи з підготовки разових експертних висновків;

— особисті помічники парламентарів, їх референти і секретарі.

Дата добавления: 2014-01-04