Тема 14. Бюджетный процесс

Бюджетный процесс – это регламентированная нормами процессуального бюджетного права деятельность государства и муниципальных образований по составлению, рассмотрению и утверждению бюджета, его исполнению и заключению, а также составлению и утверждению отчета об его исполнении.

В данном случае бюджет рассматривается как материальный объект и как правовой акт. Однако основное значение уделяется ему как правовому акту. Правовые нормы, регулирующие бюджетный процесс регламентирует весь цикл формирования бюджета от момента его составления до момента утверждения отчета о его исполнении. Нормы бюджетного процесса предписывают правила, порядок применения норм материального бюджетного права, которые включены в раздел Бюджетного Кодекса часть 3.

Участники бюджетного процесс субъекты, которые наделены полномочиями, могут принимать и утверждать бюджет, контролировать его исполнение, целесообразность и эффективность использования бюджетных средств.

К ним относятся:

1. Президент РФ
2. высшее должностное лицо субъекта РФ
3. глава муниципального образования
4. законодательные и предоставленные органы государственной власти и представит. Органы местного самоуправления
5. исполнительные органы государственной власти
6. ЦБ РФ
7. главные распорядители
8. главные административные доходы бюджета
9. главные источники финансирования дефицита бюджета
10. получатели бюджетных средств

Деятельность государства от начала составления государственного бюджета до утверждения отчета о его исполнения называется бюджетным циклом.

Весь бюджетный цикл делится на стадии бюджетного процесса:

Ι стадия:

1. составление бюджета;

2. рассмотрение бюджета;

3. утверждение бюджета

ΙΙ стадия - исполнение бюджета.

ΙΙΙ стадия - составление отчета

а) об исполнении;

б) об утверждении.

Сам бюджет действует в течение одного года – с 1 января по 31 декабря. Финансовый год на территории Российской Федерации длится 12 месяцев.

В основе бюджетного процесса лежат определенные принципы, соблюдение которых дает возможность правильно составить, утвердить и исполнить бюджет так, чтобы средства государства были использованы экономно и с максимальной пользой для развития общества. Однако в настоящее время Бюджетным кодексом в гл.5 предусмотрены общие принципы для бюджетной системы в целом:

• единство бюджетной системы РФ;

• разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ;

• самостоятельность бюджетов, полнота отражения доходов и расходов

бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

• сбалансированность бюджетов;

• эффективность и экономность использования бюджетных средств;

• общее покрытие расходов бюджетов;

• гласность;

• достоверность бюджетов;

• адресность и целевой характер бюджетных средств.

К особым принципам относятся:

1. принцип последовательности и раздельности, который заключается в том, что органы исполнительной и представительной власти поочередно вступают на различных стадиях бюджетного процесса. Исполнительный орган подготавливает проект бюджета и направляет его представительному органу для согласования и утверждения. Представительный орган готовит закон или решение о бюджете и после его принятия передает его для исполнения исполнительному органу. После окончания финансового года исполнительный орган подготавливает отчет об исполнении бюджета и передает отчет на утверждение представительному органу.

2. принцип ежегодности бюджета, который включает важное правило – «обязательное принятие бюджета до начала планируемого года (периода)».

3. принцип публичности и гласности, предполагающий и предписывающий до принятия бюджета, его обсуждения представительными органами, общественными организациями, в т.ч. путем организации парламентских слушаний, а после его принятия обязательное опубликование в печати.

4. принцип специализации бюджетных показателей, который состоит в том, что в основе и составления, и исполнения бюджета лежит бюджетная классификация, которая предполагает группировку всех доходов бюджетов всех уровней по источнику возникновения, а расходов – по целевому назначению по направленности деятельности, направлениям расходов.

Бюджетный процесс предусматривает 3 стадии, но состоит из 4 частей:

1 стадия - составление бюджета;

2 стадия – рассмотрение и утверждение бюджета;

3 стадия - составление и утверждения отчета.

Указанные стадии бюджетного процесса связаны с 2 моментами бюджетного устройства, а именно формированием и распределением бюджета и контролем за его исполнением.

Четвертая часть, которая является стадией бюджетного процесса как составная часть – исполнение бюджета, т.е. использование денежных средств бюджета. Именно при исполнении бюджета финансы становятся финансовыми ресурсами.

Исполнение бюджета – это текущая деятельность органов исполнительной власти. Именно эта стадия не относится к бюджетному процессу, а главным законодательным актом для нее является ФЗ «О федеральном бюджете», то есть реализация этого закона на стадии исполнения бюджета включает механизм финансового, налогового и, частично, бюджетного контроля.

Составление бюджета. Эта стадия начинается с Послания Президента РФ Федеральному Собранию, которое в соответствии с новым Бюджетным кодексом должно поступить в Федеральное Собрание не позднее марта предшествующего очередному финансовому году. Составление проектов бюджетов – исключительное право Правительства РФ, высших исполнительных органов субъектов РФ и местных администраций. Составление бюджета основывается на: Бюджетном послании Президента РФ; прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год; основных направлениях бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год; прогнозе сводного финансового баланса по соответствующей территории; плане развития государственного или муниципального сектора экономики, включая создание государственных корпораций, реорганизацию государственных унитарных предприятий, планы приватизации государственного и муниципального имущества, продажи, отчуждения государственного имущества для иных целей в иных областях.

Порядок и сроки составления проекта федерального бюджета, а также порядок работы над документами и материалами, обязательными для представления одновременно с проектом федерального бюджета, определяются Правительством РФ, которое за 10 мес. до начала финансового года организует работу по составлению бюджета.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что бюджетное послание Президента и начало работы над бюджетом начинается почти одновременно, но первоначально проводится на стадии предварительного обсуждения.

Указанная процедура позволяет планировать не спеша эффективную финансовую и социально – экономическую политику. В работе на этой стадии активное участие принимает гражданское общество, политические партии, научное сообщество, указывая на точки и сферы, где бюджетное финансирование наиболее необходимо, происходит согласование публичных и частных интересов.

Бюджетное послание – это фактически итог предварительной работы и обсуждения.

Для подготовки проекта бюджета Правительство РФ доводит бюджетные показатели до всех представительных органов РФ и муниципальных образований, а также до компетентных исполнительных органов в области бюджета и финансирования, предполагая представить свои расчеты и предположения по проекту бюджета. В случае возникновения разногласий по бюджетным проектам они подлежат рассмотрению межведомственной правительственной комиссии. Выработка и согласование федерального бюджета на очередной финансовый год завершается не позднее 15 июля.

Для обобщения и рассмотрения в Федеральном собрании всех финансовых вопросов, связанных с работой над бюджетом создаются в Госдуме - комитет по бюджету, налогам, банком и финансам, в совете федерации – комитет по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию.

Правительство РФ в завершении 1 стадии представляет Госдуме проект ФЗ о федеральном бюджете на очередной год или иной указанный в законе срок. К проекту прилагаются документы и материалы, необходимые для его расширения и утверждения. Эти материалы и документы носят конфиденциальный характер, и составляет государственную тайну.

Распределение и утверждение бюджета. Данная стадия состоит из 5 ступеней:

1. рассмотрение проекта бюджета в 1 чтении;
2. рассмотрение проекта бюджета во 2 чтении;
3. рассмотрение проекта бюджета в 3 чтении, принятие ФЗ о бюджете;
4. рассмотрение ФЗ о бюджете Советом Федерации;
5. подписание ФЗ о бюджете Президентом РФ.

В соответствии с пунктом 1 ст. 192 БК РФ проект ФЗ о федеральном бюджете на очередной финансовый год вносится в Госдум не позднее 26 августа. При этом Правительство РФ представляет Госдуме проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Центральный банк РФ представляет согласованный с Правительством проект основных направлений денежно – кредитной политики. Госдума рассматривает проект ФЗ в 1 чтении в течении 30 дней со дня его внесения в Госдуму.

Обсуждая на этом этапе:

1. прогнозируется общий объем доходов с выделением нефте – газового дохода федерального бюджета;

2. в приложении к ФЗ устанавливаются нормативы распределения доходов между бюджетами различных уровней;

3. общий объем расходов;

4. условно – утвержденные расходы в объеме не менее 2,5% общего объема расходов на первый год планового периода и не менее 5% на второй год;

5. объем нефтегазов. трансферта;

6. верхний предел государственного внутреннего и внешнего долга РФ;

7. нормативная величина резервного фонда;

8. дефицит или профицит федерального бюджета.

Т.е. на 1 этапе фактически утверждаются основные показатели бюджета. При рассмотрении в 1 чтении, Госдума заслушивает доклад Правительства РФ, содоклады комитета по бюджету и комитета, отвечающего за составление прогноза социально – экономического развития, а также доклад председателя Счетной Палаты.

В случае отклонения проекта бюджета в 1 чтении Госдума может:

1. передать этот законопроект в согласительную комиссию, состоящую из представителей Госдумы, Совета Федерации и Совета Госдумы, для доработки согласительного варианта.

2. вернуть этот законопроект в Правительство РФ на доработку;

3. поставить вопрос о доверии Правительства РФ

В случае принятия закона в 1 чтении Госдума должна рассмотреть его во 2 чтении в течении 35 дней с момента принятия. При рассмотрении во 2 чтении главными предметами рассмотрения являются:

1. Перечень главных администраторов доходов – лиц ответственных за доходную часть бюджета;

2. Перечень главных администраторов источников финансирования дефицита (_________резервных фондов, их размеры, местонахождение, сроки в течении которых возможно реальные поступления указанных источников);

3. бюджетные ассигнования (расходование бюджетных средств, распределение из по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов, согласно бюджетной классификации в пределах общего объема расходов федерального бюджета, утвержденного в 1 чтении);

4. распределение между субъектами РФ межбюджетных трансфертов;

5. программы предоставления государственных финансовых и экспортных кредитов, а так же внутренних и внешних заимствований;

6. программы государственных гарантий в валюте РФ и иностранной валюте;

7. долгосрочные целевые программы и иные проекты с указанием бюджетного ассигнования, а также иных возможных источников финансирования, в т.ч. за счет резервных фондов.

На этапе 2 чтения субъекты право законодательной инициативы: Президент РФ, члены Совета Федерации, депутаты Госдумы, Правительства РФ, конституционный суд, Верховный и Высший арбитражный суд, а также Прокуратура РФ по вопросам их ведения направляет поправки по предмету 2 чтения в комитет по бюджету, который в течении 10 дней готовит сводные таблицы поправок по разделам, подразделам, целевым статьям, видам расходов, рассматриваемых во 2 чтении и направляет указанные таблицы в проф. комитеты и в Правительство РФ.

После проведения обсуждения поправок, их принятие или отклонение в соответствии с регламентом Госдума рассматривает проект бюджета в 3 чтении в течении 15 дней со дня принятия проекта во 2 чтении.

При рассмотрении в 3 чтении утверждается ведомственная структура расходов федерального бюджета в соответствии с распределением бюджетных ассигнований, принятых во 2 чтении.

Для рассмотрения в 3 чтении законопроект выносится на голосование в целом. Принятый Госдумой ФЗ о федеральном бюджете в течении 5 дней передается на рассмотрение в Совет Федерации, который рассматривает ФЗ в течении 14 дней со дня его представления и принимает голосование по предмету его одобрения в целом.

Одобренный закон в течении 5 дней направляется Президенту для подписания и обнародования. В случае отклонения ФЗ Советом Федерации указанный закон передается в согласительную комиссию, которая в течении 10 дней выносит на повторное рассмотрение Госдумы согласованного ФЗ о федеральном бюджете, при этом Госдума повторно рассматривает ФЗ в одном чтении в целом (3 стадия).

Такой же порядок прохождения ФЗ о федеральном бюджете предусмотрен в случае отклонения ФЗ Президентом с условием, что в согласительную комиссию включен также представитель Президента РФ.

Секретные статьи федерального бюджета рассматриваются на закрыто заседании Палат федерального собрания, материалы к секретным статьям рассматриваются исключительно представителями федеральной палаты и специальными комиссиями.

Гл. 23 БК РФ предусматривает случаи внесения изменений и дополнений в ФЗ после его принятия и на стадии его исполнения.

Проект ФЗ о внесении изменений рассматривается Госдумой во внеочередном порядке 3 –х чтениях в течении 25 дней с момента его внесения.

Порядок рассмотрения, составления и утверждения бюджета, а также положения о бюджетном процессе на территории субъектов РФ и муниципальных образований утверждаются представительными законодательными органами субъектов и муниципальных образований самостоятельно.

При этом указанные правовые акты должны соответствовать общим принципам составления, рассмотрения и утверждения федерального бюджета.

Исполнение бюджета. Исполнить бюджет, значит обеспечить полное и своевременное поступление всех предусмотренных по бюджету доходов и обеспечить финансирование всех расходов по бюджету.

Правительство РФ по согласованию с органами власти субъектов РФ и местного самоуправления устанавливают порядок исполнения бюджета (Минфин, система органов управления).

В процессе исполнения бюджета осуществляется корректировка бюджетного назначения с учетом динамики цен и постоянным доходом в федеральный бюджет, контроль над исполнением федерального бюджета и целевым использованием средств, выделяемых предприятиям, учреждениям и организациям. Эта деятельность государства называется кассовым исполнением бюджета, которое на сегодняшний день осуществляется Федеральным Казначейством.

Федеральное Казначейство ведет сводный реестр показателей средств из бюджета, открывает в ЦБ РФ счета, через которые осуществляются все кассовые операции по исполнению бюджета.

На стадии исполнения бюджета реализуются полномочия участников бюджетного процесса, связанные с осуществлением контроля над обеспечением доходной части бюджета и эффективным целесообразным использованием расходной части.

При исполнении бюджета законодательство определяет следующих участников этой стадии:

а) главный распорядитель бюджетных средств;

б) распорядитель бюджетных средств;

в) получатели бюджетных средств;

г) администратор доходов бюджета.

Главный распорядитель бюджетных средств в соответствии со ст. 158 БК РФ обладает следующими бюджетными полномочиями:

- обеспечивает результативность, адресность, целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями;

- формирует перечень подведомственных ему распорядителей и получателей бюджетных средств;

- формирует государственные (муниципальные) задания;

- обеспечивает контроль над соблюдением получателями субвенций и межбюджетных и иных субсидий;

- организует и осуществляет ведомственный финансовый контроль.

Распорядитель бюджетных средств обладает следующими бюджетными полномочиями:

- осуществляет планирование соответствующих расходов бюджета;

- распределяет бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по подведомственным подразделениям и получателям бюджетных средств и исполняет соответствующую часть бюджета;

- осуществляет использование бюджетных средств как финансовых ресурсов;

- вносит предложения главному распорядителю по формированию и распределению бюджетной росписи;

- в случае и порядке, установленном главным распорядителем, осуществляет отдельные бюджетные полномочия переданные ему.

Главный распорядитель средств федерального бюджета, бюджета субъектов РФ, муниципальных образований выступает в суде от имени РФ, субъектов РФ, муниципальных образований в качестве ответчика по искам о возмещении вреда, причиненным физическому и юридическому лицу.

Получателями бюджетных средств являются бюджетные учреждения и организации, органы государственного и местного самоуправления, иные организации, участвующие в долгосрочных целевых программах, предусматривающие бюджетное финансирование.

К ним также относятся кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджета.

В соответствии со ст. 156 БК РФ кредитные организации могут привлекаться на основании агентского соглашения для осуществления операций по предоставлению и возврату бюджетных кредитов, а также могут выполнять функции по обслуживанию счетов бюджетов в случае отсутствия учреждений ЦБ РФ на соответствующей территории или при невозможности выполнения ими этих функций.

Главное предназначение кредитных организаций в бюджетной системе – обеспечение эффективного использования в качестве кредитов бюджетных средств, направление их в реальный сектор экономики, предоставление льготных условий развивающимся ее направлениям, реализация социально значимых проектов и программ.

В БК РФ ФЗ № 63-фз от 26.04.2006 внесены ряд существенных изменений предусматривающих, прежде всего использование бюджетных средств наиболее эффективным способом.

Ст. 179 БК РФ «Долгосрочные целевые программы» явилась следствием разработки и внедрения приоритетных национальных проектов, создания эффективно действующей системы наиболее краткого и менее затратного по времени доведения средств федерального бюджета до получателя бюджетных средств.

Долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счет средств федерального утверждаются соответственно Правительством РФ, Высшим исполнительным органом гос. власти субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования.

Разработка долгосрочных целевых программ осуществляется на основании прогноза социально – экономического развития, разработанного на период не менее 3-х лет, прогнозирования доходов бюджетов и основано на среднесрочном финансовом плане в субъектах РФ и муниципальных образованиях (финансовый план составляется на срок не менее 1 года).

Сроки реализации долгосрочных целевых программ определяются Правительством РФ или органом субъекта РФ и муниципальным образованием.

Объем бюджетных ассигнований на реализацию этих программ утверждается законом (решением) о бюджете в составе ведомственной структуры расходов бюджета по каждой программе, а также целевой статье расходов бюджета в соответствии с НПА Правительства РФ и иных высших органов исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных образований.

По каждой долгосрочной целевой программе ежегодно проводится оценка эффективности ее реализации, по результатам которой может быть принято решение о сокращении программы, начиная с очередного финансового года, уменьшении бюджетных ассигнований на нее или о долгосрочном прекращении ее реализации.

Наряду с долгосрочными целевыми программами БК РФ предусмотрена также федеральная адресная инвестиционная программа, в т.ч. за счет инвестиционного фонда РФ, а также ведомственной целевой программы.

Федеральная адресная инвестиционная программа предусматривает бюджетные инвестиции в объекты каждого капитального строительства, в т.ч. строительство дорог, инженерной инфраструктуры, жилых зданий, сооружений энергетики, развитие энергетического и транспортного обслуживания, связанного с капитальным строительством.

Ведомственные целевые программы, предусматриваемые ими бюджетные ассигнования, а также федеральная адресная инвестиционная программа устанавливается Правительством РФ. Для реализации инвестиционных программ, осуществляемых на принципах государственного частного партнерства, создается инвестиционный фонд РФ – совокупность, часть средств федерального бюджета, подлежащая использованию в целях реализации инвестиционных проектов.

Составление и утверждение отчета об исполнении бюджета. Данная стадия осуществляется в несколько этапов:

1. составление отчета Минфином РФ и передача его в Правительство РФ;
2. передача отчета Правительством РФ в Госдуму РФ, которая должна быть осуществлена до 1 июня года, следующего за отчетным;
3. передача отчета в Счетную Палату до 15 июня, выработка Счетной Палатой заключения по отчету и передача этого заключения в Госдуму до 15 сентября;
4. рассмотрение и принятие отчета Госдумой РФ с предоставленным заключением Счетной Палаты.
5. издание и подготовка ФЗ об утверждении отчета федерального бюджета за определенный год.

Как правило, ФЗ об отчете бюджета применяется одновременно с принятием закона.

Таким образом, осуществляется преемственность, а также возможность законодательному органу видеть недостатки и просчеты прежнего бюджета и устранять их.

Дата добавления: 2014-01-04