Организационно-правовые основы административной юстиции в Англии и США

В отличие от континента, где образование административной юстиции может быть увязано в хронологическом плане с крупномасштабными историческими событиями, введение этого института в государственно-правовую жизнь Англии произошло значительно позднее, поскольку английская буржуазная революция носила незавершенный, половинчатый характер, а сохранение многочисленных феодальных пережитков, в том числе политических привилегий дворянства, отнюдь не способствовало радикальным переменам в правовой и государственной жизни.

Большинство исследователей данного института в качестве третьей модели административной юстиции выделяют именно английскую (англосаксонскую), имеющей, по их мнению, своеобразие в том плане, что в английском праве подача административной жалобы тождественна по правовым последствиям предъявлению гражданского иска, так как спор и той и другой категории рассматривается системами общих судов.

Так, например, профессор А.И. Елистратов отмечал, что «английский тип (административной юстиции) состоит в более или менее последовательном осуществлении начала единой юстиции – в подчинении актов управления контролю общих судов». Такая точка зрения представляла Англию в качестве антипода по отношению к первым двум образцам. Но более адекватной действительности, на наш взгляд, является мнение немецкого юриста К. Лемайера, который, анализируя в начале 20 в. теоретические предпосылки создания французских и немецких учреждений административной юстиции, отметил, что «нет еще в Англии административной юстиции в настоящем значении слова». Действительно, английская практика знала в то время лишь одну форму признания незаконности актов публичной власти – иск, подававшийся в обычный суд. Профессор М.Д. Загряцков писал в этой связи, что хотя до сих пор Англия считалась классическим примером государства, где административная юстиция отсутствует как самостоятельный институт, тем не менее, и в этой стране в последние годы наблюдаются признаки зарождения административной юстиции в собственном смысле слова[67, с.31].

При анализе приведенных точек зрения обращает на себя внимание тот факт, что исследования об английской административной юстиции, как впрочем, и по поводу английского административного права в целом, в этот период принадлежали перу не английских авторов. Факт этот отнюдь не парадоксален: он является своеобразным отражением первоосновы англосаксонского права, согласно которому все споры о праве в принципе подлежат разрешению в общем суде. Незыблемость традиций общего права долгое время не подвергалась сомнению в английской юридической науке. Доктрина господства общего права признавалась в теории единственно приемлемым гарантом прав личности. Тезис о том, что в части соблюдения законов представители администрации должны стоять на одном уровне с частными лицами, подчиняясь правилу, что «любое должностное лицо – от премьер-министра до полицейского – несет одинаковую с другими гражданами ответственность за неправомерные действия» является аксиоматичным для любого английского юриста.

Поэтому в английской юридической литературе начала XX в. органам административной юстиции, как и административному праву в целом, отводилось весьма скромное место. Своеобразная организация административной юстиции в Англии была весьма целесообразна, где она, выработавшись исторически, вполне соответствовала своеобразным началам внутреннего управления в этом государстве. Своеобразный порядок, существовавший в этой стране, обуславливается тем, что большая часть дел сосредоточивалась в руках органов самоуправления, в области же самоуправления не устанавливалось резкого различия между судом и администрацией [68, с.439].

Административная юстиция была предоставлена обыкновенным судам, мировые судьи соединяли в своих руках как обыкновенную гражданскую и уголовную юстицию, так и административную юстицию, и самую администрацию.

Только в начале XX в. в Англии стали создаваться специальные органы административной юстиции – административные трибуналы. Эти органы учреждались для более простого, быстрого и дешевого осуществления правосудия в области административной юстиции [69, с.129].

На общем фоне закономерный характер приобретают признание административного права, отступление от традиций универсального судебного рассмотрения спорных дел и введение первых административных квазисудебных учреждений. Возникновение современной системы административной юстиции обычно связывают с изданием в 1911 г. Закона о национальном страховании и учреждением отдельной, обособленной от общих судов схемы подачи жалобы по этим вопросам [70].

Характерным для основ административной юстиции Англии является то, что, обращаясь к анализу возникновения современной системы административных трибуналов, исследователи не касаются общетеоретических предпосылок ее создания, ограничиваясь указанием о необходимости в этих органах в связи с «оптимальным способом» рассмотрения ими административно-правовых споров.

Так, в качестве предпосылок создания административных трибуналов можно назвать следующие:

- обычные суды были не в состоянии справиться с возросшим в начале 20-го столетия объемом дел по административно-правовым спорам, то есть перегруженность судов;

-трибуналы же в свою очередь способны разрешать их быстро, с минимумом формальностей;

-процедура деятельности таких органов относительно дешевая;

-присутствие специалистов в составе трибуналов способствует правильности их действий по принятию решений.

Приведенные предпосылки зарождения административной юстиции в Англии свидетельствуют о том, что у системы общих судов имеются весомые изъяны, еще в недалеком прошлом считавшихся не подлежащим критике. С другой стороны названные предпосылки демонстрируют недостаточно глубокую разработанность теории административной юстиции Великобритании. Практика административных трибуналов безусловно опережала там теорию, поскольку в основе первых исследований был положен именно анализ практической деятельности имевшихся в то время квазисудбных органов.

До начала 20 в., несмотря на наличие реальных прообразов нынешних административных квазисудебных учреждений (института главных и специальных налоговых комиссий, введенного в 1805 г., комиссии по железным дорогам м каналам, существовавшей с 1873 г. и замененной впоследствии современными транспортными трибуналами), в Англии не существовало административной юстиции в собственном смысле слова [71].

В настоящее время можно говорить о самостоятельном организационно-правовом положении английских административных трибуналов. Это объясняется, во-первых, спецификой подведомственных им дел. Спорное административное правоотношение по сути и есть то определяющее звено, на котором базируются в Англии сам принцип административной юстиции, ее «разумность» и право на существование.

Структурно обособленное положение органов английской административной юстиции обусловливается также тем, что сфера управленческой деятельности чрезвычайно широка и разнопланова, поэтому административно-правовые жалобы носят разнообразный характер и к тому же часто самым тесным образом соприкасаются со смежными отраслями права – земельным, трудовым, жилищным, так как нормы этих отраслей нередко применяются посредством издания административных актов. Логична и правомерна поэтому постановка вопроса об учреждениях органов приспособленных к осуществлению деятельности по рассмотрению соответствующих жалоб.

Концепция, сформулированная основателями французской административной юстиции, предполагает, что разрешение административно-правовых споров должно быть передано особым учреждениям, не являющимся звеном ни административной системы, ни судебной. Принадлежность подобных органов к разряду квазисудебных вовсе не исключает возможности тяготения их по правовому статусу либо к органам активной администрации (французская система), либо напротив, к общим судам (Германия). Невозможность достижения полного баланса между их «судебной» и «административной» характеристиками обусловливает и противоречивость теоретических концепций, лежащих в основе создания всех систем административной юстиции. Так, по мнению некоторых исследователей, французская административная юстиция в большей мере «администрация», нежели «правосудие». В свою очередь, соответствующие учреждения немецкой административной юстиции, изначально функционировавшие с соблюдением общих канонов уголовного и гражданского судопроизводств, по внешним признакам своей деятельности более напоминали обычный суд.

Квазисудебная природа органов административной юстиции предполагает и уточнение процессуального аспекта их правового статуса. Как правило, такие учреждения руководствуются несколько отличными от общепринятых правилами ведения заседания, причем дифференцированными в зависимости от различий в схемах административной юстиции тех или иных стран. Так во Франции своеобразие процессуального порядка деятельности административных трибуналов выражается в пренебрежении такими положительными элементами судебной процедуры, как гласность и состязательность. В то же время английская практика, напротив, в большинстве случаев идет по пути соблюдения канонов «естественного правосудия», провозглашая принципы гласности, открытости, и в то же время как бы свертывает этот процесс, упрощая его и устраняя из него излишнее, по мнения законодателя, формальности. Исключения из этого демонстрируют административные суды Германии. Будучи наделенными всеми признаками административных квазисудебных учреждений – структурной обособленностью, специфичной компетенцией, административные суды, тем не менее, применяют там процессуальные правила общих судов, в силу чего термин «квазисудебные» в меньшей мере применим к данным учреждениям.

Институт административной юстиции в классическом варианте характеризуется наличием структурно обособленной и от судебной системы, и от активной администрации группы квазисудебных органов, призванной рассматривать административно-правовые споры.

Процедура юрисдикционной деятельности административных трибуналов в общих судах схожа с процессом в общем суде. Отнесение трибуналов к «судебным» органам способствует и то обстоятельство, что в части подачи апелляций на решения административных трибуналов практически все они замыкаются на Верховный суд Англии [72].

В то же время органы английской административной юстиции являются «изъятием» из системы общих судов и связаны с «урезанием» компетенции последних. Суды общего права по-прежнему играют ведущую роль в правовой жизни страны, являясь не только правоприменительными, но и правотворческими органами. Трибуналы же выступают лишь как органы правоприменения, причем в конечном счете они подчинены общесудебной системе, осуществляющей не только пересмотр вынесенных трибуналами решений, но и контрольно-надзорные функции в отношении квазисудебных органов. В силу этого неправомерно отождествление этих категорий органов.

Другой вариант – трактовка административных трибуналов в качестве дополнения к административной системе – также правомерен в том плане, что трибуналы организуются и действуют под эгидой соответствующих министерств (например, транспортные трибуналы – министерств транспорта, трибуналы по предоставлению дополнительных пособий – министерства пенсий и социального обеспечения). Тем не менее, хотя штат и кадры трибуналов в достаточной степени зависимы от соответствующих министерств (формирование их происходит из числа специалистов по данным вопросам, работающих обычно в местных органах по профилю соответствующего министерства и при непосредственным участии главы этого министерства), но согласно установившемуся в английской теории взгляду на данную проблему, министры «не склонны влиять» на принятие трибуналами решений по различным делам. Считается, что если данный вопрос передан на рассмотрение административного трибунала, то министр «не заинтересован в данной проблеме настолько, чтобы решать ее самому» [73].

Однако оба отмеченных взгляда на сущность органов английской административной юстиции не вполне адекватны действительности. Определенное, как бы промежуточное положение современных административных трибуналов Великобритании позволяет прийти к выводу об их относительной самостоятельности в организационно-правовом плане.

Анализ теоретических предпосылок создания института административной юстиции в странах Западной Европы свидетельствует о том, что в ходе становления административной юстиции в Англии был, естественно, отчасти заимствован опыт более старых образцов подобных учреждений Германии. Этот факт, впрочем, отнюдь не умаляет своеобразия решения данной проблемы в Великобритании, квазисудебные учреждения которого не являются копией уже имевшихся схем.

Заканчивая рассмотрение вопроса об особенностях становления административной юстиции в Англии, следует отметить, что процесс этот характеризуется не теоретическим обоснованием, а практической необходимостью. Формирование административной юстиции началось только в XX в. оно было продиктовано необходимостью разгрузить суды общей юрисдикции, рассматривать дела более быстро, по менее формальной процедуре, а также привлекать к рассмотрению дел специалистов. Для английской административной юстиции в значительной мере характерны прагматичный подход и недостаточная теоретическая разработка проблемы, что отличает ее от других стран, прежде всего Германии и Франции [74].

Таким образом, возникновение административной юстиции тесно связано с теорией правового государства, получившей широкое распространение в Европе в XIX в. В соответствии с ней одним из важнейших признаков правового государства является обязанность административной власти действовать только в рамках закона и только теми средствами, которые ему не противоречат. Действие администрации совершенное незаконно, должно быть немедленно прекращено. Именно с этой целью участникам административно-правовых отношений предоставляется право выступить в суде с требованием об отмене или о признании незаконным такого действия администрации.

Институт административной юстиции укрепил свои позиции с развитием в середине XX в. концепции социального государства. Социальное государство, в отличие от «минимального государства, не только обеспечивает в обществе соблюдение порядка управления, но и берет на себя обязанность по поддержанию определенного уровня жизни граждан, предоставляя им социальные и экономические права и свободы. Дополнительные обязанности государства требуют не только увеличения его аппарата и числа государственных служащих, но изменения и расширения полномочий органов государственного управления в области прав граждан. Таким образом создается дополнительная угроза столкновения интересов государства и личности, а значит, и нарушений прав человека и гражданина незаконными действиями представителей администрации. Именно поэтому в социальном государстве приобретает новое звучание основной постулат теории правового государства о том, что администрации надлежит подчиняться нормам права, которые являются одновременно основанием и пределами ее действия, такое подчинение должно быть гарантировано наличием в государстве механизма судебного контроля либо со стороны общих судов, либо судов специальных.

Фундаментальные принципы англо-американской системы правосудия по административным спорам являются отражением общих начал английского права: суд - суверенный хранитель закона и свободы граждан, господство су­дебного прецедента, отсутствие деления права на частое и публичное, и, как следствие, равенство правового статуса частных лиц и государства, слабое развитие административного права как отрасли законодательства. Сформиро­вавшаяся XVII в. административная и судебная власть сосредоточивалась на местном уровне в руках одних и тех же учреждений - мировых судей и их съездов, контроль - за их деятельностью осуществлялся в центре Вестминстерскими судами. Королевская власть была ограничена властью Парламента. Это не позволило монарху добиться свободы своих действий и создать собственные органы юстиции, как это произошло во Франции, где в эпоху абсолютизма суве­ренная королевская власть сама разрешала споры, затрагивающие ее интересы. По этим причинам «в Англии вопрос об административной юстиции не мог возникнуть в том виде, как он поставлен во Франции» [75]. Вместе с тем, именно Англия признана родоначальницей института судебного разрешения правовых споров граждан о законности административных актов. Эта традиция была воспринята государственным механизмом США, где доктрина судебного верховен­ства является одной из наиболее ценных особенностей правительственной системы.

Разрешение публично-правовых споров в Англии в настоящее время осуще­ствляется различными органами: судами общего права, специализированными юрисдикционными (квазисудебными) органами, Парламентом Англии, уполно­моченными центрального и локального правительств. Однако к органам адми­нистративной юстиции можно отнести только независимые от администрации суды общего права, которые, руководствуясь общими процессуальными прави­лами, разрешают конфликты между гражданами и органами государственного управления. Система квазисудебных органов, отличных от судов общего права, в английском и американском праве носит название «административной юстиции». Организационно данные органы, как правило, являются частью исполни­тельных органов государства и их деятельность по своему характеру чаще всего относится к административной юрисдикции, а не правосудию [76, с.19].

Основным принципом английской судебной системы является гарантиро­ванная для любого субъекта права (физического лица, организации) возможность обжаловать в суд любую меру, принятую административным органом, которую он рассматривает как произвольную, нарушающую его субъективные права. Иными словами, в Англии действует общая клауза.

В США право на судебное обжалование неправомерных действий (бездействий) административного учреждения предусматривается в законе. Если законодателем это право не установлено, то вопрос решается судом, при этом основным критерием для суда будет заинтересованность заявителя в исхо­де дела. Судебному контролю могут быть подвергнуты как нормативные акты, так и индивидуальные приказы, а также сообщения для прессы, консультатив­ные постановления, внутренние директивы [77, с.67].

Английское право разрешает заявителю оспорить законность акта управле­ния непосредственно в суд, минуя квазисудебные органы [78, с.135]. В отличие от Вели­кобритании, в США по общему правилу заинтересованное лицо должно исчер­пать все способы административного обжалования незаконного акта, включая его рассмотрение квазисудебными органами. Исключениями являются те слу­чаи, когда административное учреждение действует явно вне сферы своей ком­петенции, когда обжалование в порядке подчиненности может нанести лицу непоправимый ущерб, когда суду известно мнение администрации по аналогичным делам [79, с.160-161].

Пределы полномочий судов общего права по проверке актов администра­тивной власти в Англии не определены каким-либо нормативным актом. Тра­диционно английский судья контролирует законность административного акта или действия (бездействия), контроль за целесообразностью актов запрещен. Суд обладает полномочиями по оценке соответствия акта тем целям, ради кото­рых учрежден данный орган управления, то есть акт управления не может про­тиворечить принципу добросовестности. Кроме того, английское право предъявляет к актам управления требование разумности, проверку кото­рой также осуществляет суд, данное правило приобрело большое значение в США. Федеративный закон США об административной процедуре 1946 г. также не допускает контроля суда за дискреционными действиями администра­ции и закрепляет принцип ограниченного (формального) контроля суда на соот­ветствие акта нормам и цели закона. По фактической стороне дела суд высказывает свое мнение лишь тогда, когда учреждение приняло необоснованное или явно ошибочное решение, так как представители администрации компетентнее суда в специальных технических вопросах управления.

Судья общего права в Англии и США наделен полномочиями по признанию актов органов управления незаконными и их отмене, что не рассматривается как вмешательство органов правосудия в деятельность исполнительной власти [80, с.97].

В Англии и США, как и в континентальных странах, сложилась своеобразная система средств обжалования действий и решений администрации. Частное лицо, чьи права были нарушены органом государственной власти, обращается в суд с заявлением о выдаче в адрес органа-правонарушителя специального судебного прерогативного приказа. Законодателем Соединенных Штатов формы судебных приказов закреплены в Федеральном законе об администра­тивной процедуре. Судебные приказы могут иметь различный характер и преследовать различные цели. Так, суд может выдать приказ, предписывающий ор­гану управления прекратить бездействие и обязывающий его принять требуемую законом меру или административный акт; приказ может носить запретительный характер, что позволяет заявителю добиться предотвращения соверше­ния государственным органом противозаконных действий. Некоторые приказы могут служить для установления юридического факта (правового статуса, от­ношения, акта), который отвергает администрация. Данная форма приказа давно применяется в английском праве, а в США только с 1934 г., она позволя­ет сторонам в упрощенном и ускоренном порядке установить мнение суда по интересующему их вопросу и, избегая крупных судебных расходов, разрешить спор по существу. Выдать подобный судебный приказ могут не только суды общего права, но и квазисудебные органы [81, с.33].

Господствующий в англо-американской системе права принцип зашиты прав частных лиц от действий публичного управления в судах общего права имеет и свои недостатки: дороговизна, формализованность и сложность процес­са, в связи с этим необходимость пользоваться услугами профессионального юриста, длительность рассмотрения дела. Данные обстоятельства вызвали к жизни создание квазисудебных органов специализированных административных юрисдикций, которые разбирали бы спорное административное дело по существу до его передачи в суд общего права. Создание этих органов и в Вели­кобритании, и в США началось на рубеже XIX— XX вв. «В Англии в основе создания этих органов лежало чисто практическое стремление разгрузить общие суды от массива дел административно-правового характера» [82, с.3]. В США создание административных учреждений с квазисудебными функциями по рассмотрению публично-правовых дел было вызвано необходимостью государственного регулирования некоторых секторов экономики, но этот процесс также не имел планомерного характера.. Законодательство об административно-судебных учреждениях было систематизировано в середине XX в.: в США путем принятия в 1946 г. Федерального закона об административной процедуре, в Англии - в 1958 г. изданием Закона о трибуналах и расследованиях [83, с.400]. Данные законы создали единую правовую основу деятельности квазисудебных органов.

Сегодня в Великобритании действуют 67 административных трибу­налов. Это различные комитеты, комиссии, суды, трибуналы. Деятельность этих органов значительна: они рассматривают более 1 миллиона дел в год. В США число квазисудебных органов тоже достаточно велико [84, с.49]. Сферы действия специализированных юрисдикций очень широки, это землепользование, социальное страхование, медицинское обеспечение, транспорт, развитие промышлен­ности, лицензирование отдельных видов деятельности, трудовые отношения, занятость населения, иммиграция, патентное и авторское право, налоговая и бюджетная дисциплина, жилищное право, военная сфера. Данные органы могут быть либо полностью зависимы от администрации либо наоборот не связаны с ней. Учреждение специализированных трибуналов осуществляется в статутном порядке (по закону), по специальному акту Парламента Англии, Конгресса США либо по решению соответствующего министра [85].

Контроль за квазисудебными органами помимо судов общего права, осуществляется и специально предназначенными для этого органами: в Англии дей­ствует Национальный Совет административных трибуналов, одновременно консультативный орган при Правительстве. Совет получил право контроля за рабо­той нижестоящих судов и право обращения в Верховный суд с апелляционными исками по сложным правовым вопросам, возникающим в деятельности специ­альных судов.

В Великобритании не существует единой процедуры рассмотрения дел квазисудебными учреждениями и каждый трибунал или комиссия руководствуются в своей деятельности собственным регламентом, принятым либо Парламентом, либо министром [86]. В связи с чем, пределы полномочий данных органов при ре­шении споров разные: одни разрешают дело по существу, другие — контроли­руют соблюдение администрацией законной процедуры принятия решения. При рассмотрении дела квазисудебными органами Англии обязательно соблюдение принципов естественного правосудия: гласности, состязательности, возможности быть выслушанным в ходе разбирательства дела, необходимость принятия мотивированного решения. В целом процедурный порядок совпадает с граж­данским процессом, однако имеет несколько упрощенную форму. Издержки за рассмотрение дела не взимаются, что делает квазисудебный процесс более доступным для граждан.

В Америке, напротив, процессуальные правила точно урегулированы на фе­деральном уровне, что в значительной степени сближает дея­тельность квазисудебных органов с деятельностью обычных судов. Надлежащая правовая процедура - необходимое условие деятельности административно-судебных учреждений. Ее гарантией, как и в Англии, выступает право быть оповещенным о слушании дела и быть выслушанным в квазисудебном органе при рассмотрении спора. Для осуществления этих прав заявитель и государст­венный орган имеют достаточно широкие правомочия, соответствующие пра­вам участников гражданского судебного процесса.

Функции судьи в квазисудебном органе США осуществляет так называемый «экзаменатор на слушании» (административный судья), которому глава административного учреждения делегирует свои полномочия по рассмотрению жа­лоб и претензий граждан и организаций. По сравнению с обычным судебным процессом, в квазисудебном процессе административный судья играет более активную роль. Например, судьи Национального управления трудовых отношений США уполномочены вызывать и допрашивать свидетелей, проводить перекрестный допрос и отражать в протоколе письменные доказательства. Судья не имеет право закрывать протокол до тех пор, пока он не будет убеждён, что соб­раны, все допустимые доказательства по делу.

В отличие от английской системы квазисудебных органов, квазисудебные органы США характеризуются довольно длительным рассмотрением дела, что во многом приближает их по срокам к обычным судам. Большим недостатком американских административных трибуналов являются крупные денежные рас­ходы участников процесса: высокие адвокатские гонорары, расходы на много­численные копии документов.

Общей тенденцией развития квазисудебных органов англо-американской системы права является постепенное отделение их от активной администрации и превращение в административные суды. В США такой статус получили Федеральный суд по делам международной торговли, Федеральный претензион­ный суд, Федеральный налоговый суд, Комиссия по ценным бумагам, Агентст­во по защите окружающей среды. В Англии такие органы, как Трибунал железных дорог, Земельный суд, Апелляционный пенсионный трибунал во многом приближаются к идеалу независимых административных судов.

Вместе с тем, в Великобритании наблюдается стремление граждан избегать сложных судебных и квазисудебных процедур по разрешению их конфликтов с администрацией [87]. С этой целью они используют друг нетрадиционные, внесу­дебные способы защиты своих прав: обращение к депутатам Парламента, упол­номоченным правительства, частным консультативным организациям, поддер­живающим связь с органами государства.

Проведенное сравнительно-правовое исследование ранее действовавшего и современного зарубежного законодательства об административной юстиции имеет теоретическое и практическое значение для развития данного института в Республике Казахстан. Зарубежный опыт должен постоянно изучаться не только для совершенствования действующего казахстанского законодательства и практики его применения, но и для разработки новых законов. Создание в Казахстане концепции развития административной юстиции невозможно без обращения к адми­нистративному праву и законодательству зарубежных стран. Опыт иностранных государств может быть использован в различных направлениях: формирование законодательства об административном судопроизводстве и разработка процессуальных правил разрешения публично-правовых дел; организация и построе­ние наиболее рациональной системы органов, уполномоченных разрешать публично-правовые споры; административных судов, квазисудебных органов.

Таким образом современные административные суды германии полностью отделены от администрации и представляют собой абсолютно самостоятельную систему. Общей чертой как французской, так и немецкой систем является прежде всего универсальная подведомственность, т.е. в орган административной юстиции может быть подана любая жалоба, имеющая административный характер, без учета сферы общественных отношений, к которой они относится.

Дата добавления: 2014-01-04