Список использованных источников

Комментарий к проекту Административного процессуального кодекса Республики Казахстан в части производства по административно-правовым спорам

Проблемы и перспективы дальнейшего развития института административной юстиции в Республике Казахстан

Особенности становления административной юстиции в Республике Казахстан

Формирование и развитие административной юстиции в Республике Казахстан

Для рассмотрения особенностей становления административной юстиции в Казахстане, предлагаем следующую периодизацию:

-административная юстиция в казахском обычном праве (Казахском ханстве);

-административная юстиция Казахстана в период экспансии царской Россией;

-административная юстиция в советский период;

-административная юстиция с 1991 года по настоящее время.

В конце XII - начале XIII веков в Центральной Азии начинается процесс консолидации монгольских племен, приведший к образованию кочевнической империи. В 1206 году в результате длительной борьбы объединитель монголов и глава государства Темучжин получил титул Чингис хан. Тогда же был проведен ряд военных и административных реформ, превративших улус монголов в централизованную государственную систему. После разгрома и включения в состав империи улусов кереитов и найманов Чингис хан предпринял завоевательные походы в Китай, Семиречье, среднюю Азию. Его приемники продолжили эту политику и создали мировую империю, включившую в себя большую часть Евразийского материка. В 1218-1240 годах территория Казахстана также была включена в состав Монгольской империи, в частности в состав Улуса Джучи (в официальных документах это государство стало именоваться Улуг Улусом –Великим Улусом).

Система государственного управления в Улуг Улусе несколько отличалась от монгольской. Имперский характер политической системы здесь проявляется в большей степени. Центральные и местные органы власти основывались как на монгольских так и на местных традициях. Административные реформы привели к построению сильной централизованной власти с развитым бюрократическим аппаратом. Особенно тщательно была разработана налоговая система, как важная составляющая обеспечения жизнедеятельности Улуса. На местах были предусмотрены специальные должности – баскаки, которые обладали достаточно широкими полномочиями: отвечали за сбор налогов с подведомственной территории, выполняли полицейские и административные функции. В таких условиях для своевременной и качественной реализации задач и функций местной администрацией был предусмотрен контроль за законностью их действий [88, с.50]. Не подтверждает ли данное обстоятельство о наличии административной юстиции с точки зрения функционального подхода.

В результате политических процессов, протекающих на территории Казахстана в XV в. появляется новое государственное образование – Казахское ханство. История свидетельствует о делении государственной власти на исполнительную, законодательную и судебную ветви власти. XV-XVI веках казахские ханы обладали широкими полномочиями, вытекающими из выполняемых ими функций. Так, хан возглавлял не только исполнительную ветвь власти, но и являлся судьей высшей власти. В его прерогативы входило рассмотрение апелляций на решение суда биев, споры между представителями различных улусов, дела, где одной из сторон были представители сословия торе – чингизиды. При решении судебных дел хан руководствовался нормами обычного права и за осуществление правосудия получал ханлык – вознаграждение в размере 10 % от суммы иска [89, с.65].

Таким образом, в обычном казахском праве также можно наблюдать зачатки административной юстиции, как в функциональном, так и организационном понимании административной юстиции.

Второй этап характеризуется внесением в правовую систему казахского общества значительных изменений, в связи с началом военной экспансией Казахстана Россией и до образования советского государства. «Устав о сибирских киргизах», разработанный в 1822 году губернатором Сибири М.М. Сперанским привел к реформированию судебной системы казахского общества. Были сужены полномочия биев и ограничено действие обычного права; разграничены уголовные и гражданские правонарушения. Самым важным нововведением было законодательное закрепление исков по жалобам на управление, которые были подсудны окружным приказам, совмещавшим в себе административные и судебные функции.

Буржуазные реформы: судебная (1862 г.), земская (1864 г.) и городская (1870 г.) придали Правительственному Сенату статус высшего судебного органа, который в окончательной инстанции в числе других дел разрешал и административно-правовые споры. Административно-правовые споры в тот период рассматривались специально создаваемыми органами – смешанными губернскими присутствиями, в состав которых входили чиновники и представители земского и городского самоуправления. Функционирование данных органов при отсутствии процессуальных основ не отличалось регулярностью и постоянством. Смешанное губернское присутствие считалось первой инстанцией и рассматривало споры по крестьянским, земским, городским делам, воинской повинности, налогам, дорожной повинности, фабричным и горнозаводским делам, а также споры связанные с нарушением полицейских постановлений, незаконным задержанием и т.д. Второй инстанцией служил первый департамент Сената, который, не являясь судебным органом как таковым, разбирал определенные дела (споры), в некоторых случаях даже без их первоначального рассмотрения в присутствиях.

Такая система административной юстиции в дореволюционный период в большей своей части соответствовала ряду западноевропейских образцов, особенно прусскому, но обладала и собственной спецификой. Законодатель сделал ставку на разрешение как можно большего количества административных споров на местах, что способствовало экономии не только времени, но и значительных денежных средств. Большая часть этих административных споров происходила между органами самоуправления, с одной стороны, и губернаторами и частными лицами – с другой.

Хотя наука активно обсуждала вопросы целе­сообразности учреждения в Российской империи административной юстиции, на практике только накануне Февральской революции 1917 года в со­ставе Правительственного Сената первый судебный департамент получил полномочия, соответствующие технологиям административных судов [90, с.98]. Получило бы это начинание развитие в виде системы нижестоя­щих административных судов — теперь можно только гадать.

Таким образом, дореволюционная практика делала упор на досудебное рассмотрение дел: протестные комиссии в органах самоуправления, система специализированных присутствий, что позволяло разбирать административные споры более оперативно, разгрузить суд и, таким образом, удешевить весь процесс. Контроль над местным нормотворчеством на предмет соответствия его действующему законодательству оказался достаточно эффективным. Механизм рассмотрения дел в Сенате хотя и был сложным, но способствовал качественному рассмотрению дел.

Временным правительством, которое до созыва Учредительного собрания приня­ло на себя обязанность по преобразованию общест­ва на новых демократических началах своим Постановле­нием от 30 мая 1917 г. утвердило Положение о судах по административным делам, которое вводи­лось в действие с 1 июня 1917 г. [91, с.153]. В соответствии с Положением должны были действовать принципи­ально новые, неизвестные до того судеб­ные органы административной юстиции. Однако в связи с событиями октября 1917 г. Положение о судах по административным делам не было реализовано в полной мере.

Организация и процессуальные формы деятельности этих органов практически не исследованы. Между тем в правовой литературе того времени принятие Положения о судах по административным делам рассматривалось как крупное событие для формирования начал правового государства. Известный русский правовед А. Кулишер считал, например, что это Положение являло собой завершение столетней эволюции административной юстиции на европейском континенте, поскольку в нем впервые получила полное и безусловное осу­ществление идея судебно-исковой защиты публич­ных прав граждан [92, с.139].

Законодательство первых лет советской власти в области административной юстиции фактически содержало понятие так называемого административного иска. Правда, действие его было ограничено: после введения НЭПа административный иск применялся лишь в сфере аграрных отношений, а сами административные споры рассматривались не судами, а специальными волостными уездными и губернскими земельными комиссиями, при этом разбирательство дел основывалось в определенной степени на принципе состязательности.

Споры, которые выносились на рассмотрение таких комиссий, являлись спорами между частными лицами - пользователями земель. Но иногда возникали споры частных лиц и с органами управления земельным хозяйством.

Последовавшая в конце 20-х гг. коллективизация ликвидировала земельные комиссии, а подведомственные ей споры были переданы на рассмотрение самих органов управления. В 1932 г. административно-правовая защита в области использования земли была введена вновь. В компетенцию этих комиссий входило разрешение споров о пользовании землей; кроме того, данные комиссии имели право отменять или изменять распоряжения государственных органов земельного управления. Решение первичной земельной комиссии можно было обжаловать в вышестоящей инстанции – земельной комиссии округа, области, республики или даже соответствующей союзной земельной комиссии.

В период военного коммунизма подавляющее большинство жалоб относилось к реквизициям и конфискации, арестам, продразверстке, трудовой повинности и т.п. При переходе к НЭПу органам государственного контроля стали поднадзорны дела: о неправильном распределении жилой площади и отводе помещений, о медлительности и канцелярской волоките, о грубости должностных лиц.

В дальнейшем в сфере законотворчества появились интересные предложения, касающиеся роли судов при рассмотрении жалоб на неправомерные действия органов государственного управления и должностных лиц. Институтом советского права был разработан соответствующий проект закона, предусматривающий образование Верховного Административного Суда, областных и губернских административных судов. Суды должны были разрешать требования (административные иски) советских учреждений, союзных объединений и отдельных граждан, предъявленные к государственным учреждениям и требовавшие отмены совершенных ими противозаконных действий, а также исправления противозаконных упущений. Под «актами управления» понимались разнообразные распоряжения, приказы, обязательные постановления, инструкции и т.п.

Однако в дальнейшем возобладала прямо противоположная точка зрения. Она заключалась в том, что аппарат пролетарского государства, в отличие от буржуазного, работает исключительно в интересах трудящихся, и следовательно, вмешательство судов в его деятельность будет только мешать ему в работе на благо человека. А суд рассматривался, прежде всего, как орган защиты от посягательства на советское государство.

С теоретической точки зрения, административный суд рассматривался как орган власти, отличающийся от общих судов своими функциями. Его основное назначение заключалось в отмене противозаконного акта управления, рассмотрение жалоб оценивалось как вспомогательное средство в деле утверждения законности. Наивысшей же юридической гарантией в области, как частных, так и публичных отношений должны были стать общие суды.

К концу 30-х гг. интерес к проблеме административной юстиции угас. Возникшие в 20-х гг. такие формы административной юстиции, как обжалование в общий суд действий нотариусов, судебных исполнителей, нарушений в списках избирателей, неправильностей в записях актов гражданского состояния в конце 30-х гг. были дополнены другими подведомственными суду спорами (например, дела по взысканию недоимок, дела по проверке законности наложения на граждан штрафов).

По мнению М.С. Студеникиной, в развитии советского законодательства явно прослеживается тенденция к усилению судебного контроля за правовыми актами управления и расширении подведомственности общим судам управленческих споров [93, с.35].

Главная причина официального непризнания и, следовательно, отсутствия административного судопроизводства в советское время заключалось в господствовавшей в те годы государственной идеологии, а также в специфике самой системы права. Так, обращения граждан в суд с иском на действия и решения органов управления и должностных лиц могли подорвать миф об эффективности советского государственного управления, которое считалось «самым демократичным и самым эффективным в мире». Следовательно, право граждан на защиту своих субъективных публичных прав и свобод в суде практически отрицалось.

Административно-командная система, сложившаяся в нашей стране к концу 20-х гг., не допускала создания судебных гарантий ответственности государства перед гражданами. Борьба с бюрократизмом в системе государственного аппарата при всей своей социальной значимости сводилась, в основном, к дискуссиям и общим рассуждениям – и то, до определенного момента, когда политический режим свел на нет любые попытки демократических преобразований. Укрепление политической власти партии привело к огосударствлению и всей общественной жизни; в стране была создана тоталитарная система с присущей ей безграничной идеологизацией духовной жизни. Поэтому и значимость законодательного установления административной юстиции постепенно утрачивалась, проведение разного рода антибюрократических мероприятий в создавшихся политических условиях становилось невозможным.

В конце 40-х гг., после второй мировой войны проблемы административной юстиции, а именно вопрос о судебном контроле в области функционирования администрации, снова привлекли внимание ученых. Предметом спора в данный период стал вопрос о существовании административного иска и административно-процессуального права. Д.И. Полумордвинов, А.Ф. Клейнман, М.Д. Шаргородский выступали за необходимость формирования института административного судопроизводства и развитие судебного контроля за органами управления. Этим ученым-юристам противостоял С.Н. Абрамов, утверждавший, что в СССР нет никакой почвы для возникновения и развития административной юстиции [11, с.70].

Из-за отсутствия самостоятельной процессуальной формы административного судопроизводства законодательство и практика шли по пути рассмотрения административно-правовых споров в порядке гражданского судопроизводства. Отражением этого и стало принятие в 1961 г. Основ гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик, в 1964 г. Гражданского процессуального кодекса РСФСР, где впервые производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений было выделено в самостоятельную категорию дел.

Одновременно наметилась тенденция к расширению круга дел административно-правового характера, подведомственных суду. К 1970 годам их количество достигло 30 видов. В связи, с чем в юридической литературе в данный период, непосредственно предшествовавшей составлению проекта Конституции СССР, началась дискуссия о характере прав на обжалование незаконных действий и решений органов управления. Наметились два основных подхода: эволюционный и радикальный.

Сторонники первой точки зрения выступали за постепенное расширение перечня действий и решений органов управления, подлежащих обжалованию в суд, причем такое расширение подведомственности судов должно было основываться на ряде специально выработанных критериев. Представители «радикальной» теории в своих работах делали вывод о необходимости введения принципа всеобщности судебного контроля за законностью любых правовых актов любых органов государственного управления [94, с.123-124].

Принцип всеобщего обжалования, или общая клауза, полностью соответствует требованиям правового государства, и потому должен быть закреплен в законодательстве. Безусловно, он не носит абсолютный характер, однако исключения из данного принципа могут быть установлены только законом.

Нельзя не отметить, что Советская Конституция 1977 г. (ст.58), а затем и Конституция РСФСР 1978 г. (ст.62), впервые в законодательстве закрепившие право на обжалование в суд действий должностных лиц, совершенных с нарушением закона, с превышением полномочий Ии ущемляющих права граждан, не устанавливали никаких прямых ограничений на обжалование в суд любых действий любых должностных лиц, что создавало предпосылки для действия принципа всеобщего обжалования.

Конституция КазССР 1978 г. также предусматривала возможность судебного обжалования действий должностных лиц, совершенных с нарушением закона. С превышением полномочий, ущемляющих права граждан, в рамках гражданского процесса суд мог осуществлять некоторые контрольные функции в отношении отдельных управленческих решений.

Однако конституционные нормы о судебном обжаловании действий должностных лиц остались в рамках процессуального регулирования неучтенными, то есть в те годы так и не был принят соответствующий закон, который устанавливал бы точную процедуру рассмотрения споров граждан с администрацией (с органами государственного управления и их должностными лицами).

В гражданском процессе эти административные дела были отнесены к так называемому особому производству, а позднее оформились в самостоятельный раздел Гражданского процессуального кодекса РСФСР, который получил название «Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений».

Важнейшей вехой в истории казахстанской административной юстиции следует считать принятие Конституции Республики Казахстан 1995 г., именно она не только подтвердила общее право на обжалование в суд незаконных действий (бездействий) и решений органов и должностных лиц публичного управления, но и закрепила конституционные основы административного судопроизводства. Так, правосудие в Республике Казахстан осуществляется только судом. Судебная власть осуществляется посредством уголовного, гражданского и иных установленных законом форм судопроизводства. Формулировка «иных» позволяет создавать специализированные суды на территории Республики Казахстан. Позиция, когда, предоставляется простор для действий, нежели четко ограниченный перечень представляется правильной, поскольку существуют многочисленные формы судопроизводства, в частности административное, ювенальное, экономическое, военное и т.д.

Дальнейшая история становления административной юстиции в Республике Казахстан начинается с того, что проблема специализации судов была поставлена на самом высшем уровне. Еще на третьем съезде судей Казахстана в июне 2001 года Президентом страны была поставлена задача продолжить работу по поэтапному созданию системы специализированных судов – в первую очередь экономических и административных судов. Создание специализированных административных судов было названо главой государства Н. Назарбаевым в числе одной из восьми приоритетных задач судебной системы. Необходимость их создания обосновывалось еще и тем, что после принятия КоАП РК к компетенции судов отнесено 228 составов правонарушений вместо 54 ранее рассматриваемых, что увеличило количество категорий дел.

Далее положение о дальнейшем совершенствовании судебной системы путем развития специализированных, в том числе административных судов, было предусмотрено в "Концепции правовой политики Республики Казахстан, одобренной Указом Президента Республики Казахстан от 20 сентября 2002 г. №949.

Указ Президента РК № 803 «Об образовании специализированных межрайонных экономических и административных судов» был подписан главой государства 9 февраля 2002 года. Данный указ был разработан в соответствии со ст. 3 Конституционного закона республики Казахстан от 25 декабря 2000 года № 132 «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан», в которой указывается на возможность создания специализированных (военных, экономических, административных и других) судов.

Образованные в порядке эксперимента в городах Алматы и Астане специализированные административные межрайонные суды зарекомендовали себя положительно, вследствие чего был издан Указ Президента РК от 9 сентября 2004 года № 1437 «Об образовании, реорганизации и упразднении некоторых районных и приравненных к ним судов Республики Казахстан», которым образовались специализированные административные суды во всех городах и районах Республики.

Нормативную базу, которая позволила образовать административные суды в Республике Казахстан условно можно подразделить на три основных этапа:

- первый этап - законодательное закрепление возможности создания специализированных административных судов в соответствии с Конституцией Республики Казахстан и Указом Президента РК, имеющим силу Конституционного закона, от 20 декабря 1995 года «О судах и статусе судей в Республике Казахстан» (утратившим силу), предусмотренной в дальнейшем в Конституционном законе Республики Казахстан от 25 декабря 2000 года «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан»;

- второй этап - образование в порядке эксперимента административных судов в городах Алматы и Астана в соответствии с Указом Президента РК от 9 февраля 2002 года «Об образовании специализированных межрайонных экономических и административных судов»;

- третий этап - образование специализированных административных судов во всех городах и районах Республики Казахстан в соответствии с указом Президента РК от 9 сентября 2004 года «Об образовании, реорганизации и упразднении некоторых районных и приравненных к ним судов Республики Казахстан». Так было образовано 29 специализированных административных судов.

Административные суды могут создаваться один на несколько административно-территориальных единиц, то есть по межрайонному принципу, их число, вероятно, будет увеличиваться с тем, чтобы охватить все территориальные единицы. Несовпадение юрисдикции административных судов с административно-территориальным устройством является одной из гарантий невмешательства местных чиновников в судебные дела.

Однако следует отметить, что на первоначальном этапе их образования административным судам были переданы только дела об административных правонарушениях. Образование специализированных административных судов было направлено на обеспечение оперативности и квалифицированного рассмотрения дел об административных правонарушениях, а также обеспечение доступности правосудия для населения.

Передача административных дел специализированному суду была реальным шагом по разгрузке судов общей юрисдикции и созданию условий для более тщательного, компетентного рассмотрения дел в порядке административного, гражданского и уголовного судопроизводства.

В созданных специализированных административных судах заложен огромный потенциал - обеспечение судебного контроля за законностью действий и решений государственных органов и должностных лиц.

Таким образом, специализация внутри судебной системы была не случайна, это «один из основных инструментов углубления и развития потенциала, заложенного в избранной модели правосудия, совершенствования судебной системы» [95, с.5].

В настоящее время, когда основные задачи этапа становления судебной власти уже решены, следующим шагом по ее развитию становится углубление и развитие потенциала, сложенного в избранной модели правосудия.

Таким образом, организационно-правовые основы становления административной юстиции поставили перед учеными задачу по созданию теоретических и концептуальных основ административной юстиции, на базе которых возможно дальнейшее совершенствование и «шлифовка» намеченной модели административной юстиции в Республике Казахстан.

Как выяснилось, институт административной юстиции в Республике Казахстан имеет место быть. Безусловно, его наличие в правовой системе, как атрибута правового государства, важно. Становление административной юстиции находится на стадии развития, поэтому естественно, что на этом этапе возникают различного рода проблемы, не только практического, но теоретического характера.

В теоретическом плане необходимо, на наш взгляд, продолжить соискания исследователей данного института в отечественной административно-правовой науке. Важно сформулировать концепцию (модель) административной юстиции, которую в последующем поэтапно реализовывать на практике.

В первую очередь нужно определиться с понятийным аппаратом, разграничить смежные определения «административное судопроизводство» и «административная юстиция».

Так, административная юстиция и административное судопроизводство, несмотря на их отождествление Ю.Н. Стариловым, не являются идентичными [96, с.5]. Мы не будем рассматривать различные понятия административного судопроизводства, приведем наиболее содержательное, на наш взгляд, определение. Административное судопроизводство, по мнению Ю.В. Сергеева – это установленный порядок рассмотрения и разрешения дел, вытекающих из административно-правовых и некоторых иных публичных отношений в суде [68, с.5]. В данном определении подчеркивается, что это деятельность, реализуемая именно в суде (или судами), думается, это основная составляющая понятия «административное судопроизводство». В административном судопроизводстве, согласно нашей концепции административной юстиции, должны рассматриваться две категории дел: дела об административных правонарушениях и административно-правовые споры (последнее, является предметом административной юстиции) Вот здесь и прослеживается соотношение административного судопроизводства и административной юстиции, где первое выступает формой, а второе – содержанием.

Исходя из реалий, то есть из того, что представляет собой административная юстиция в настоящее время в Казахстане (механизм разрешения административных споров посредством судов общей юрисдикции и специализированных административных судов и осуществляется по нормам ГПК РК и КоАП РК) также можно сделать разграничение понятий «административная юстиция» и «административное судопроизводство». В случае, когда административно-правовые споры рассматриваются судами общей юрисдикции, административная юстиция осуществляется в гражданско-процессуальной форме и является гражданским судопроизводством, во втором случае, то есть, при рассмотрении административно-правовых споров административными судами административная юстиция осуществляется в административно-процессуальной форме. Таким образом, административная юстиция может быть и гражданским и административным судопроизводством, т.е. может осуществляться и в гражданско-процессуальной и административно-процессуальной форме. Тогда как административное судопроизводство осуществляется в порядке, регламентируемом нормами административного права.

Второе отличие административной юстиции от административного судопроизводства состоит в том, что последнее включает и споры между субъектами публичной власти. Такие споры не могут быть отнесены к административной юстиции.

Мы не можем согласиться со Ю.Н. Стариловым, который утверждает, что осуществляется переход от административной юстиции к административному судопроизводству [97, с.67]. В частности, рассмотрение жалоб на постановления о привлечении к административной ответственности производится по нормам КоАП, а не по нормам ГПК, как это было раньше Данное утверждение ученого ошибочно, поскольку обжалование постановлений о привлечении к административной ответственности является частью (факультативной стадией) производства по делам об административных правонарушениях. В свое очередь производство по делам об административных правонарушениях на ряду с производством обжалования постановлений, органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях является частью административно-тяжебной юрисдикции. Вероятно, отнесение такого рода жалоб к административной юстиции вытекает из того, что они также включены в особо исковое производство ГПК на ряду с другими спорами административно-правового характера. Следует отметить, что административный и судебный способы разрешения административно-правовых споров не исключают друг друга, а являются взаимосвязанными и дополняющими друг друга элементами единой системы обеспечения законных прав и интересов граждан.

Даже при такой ситуации, когда административная юстиция будет осуществляться только в порядке административного судопроизводства, исключая рассмотрение административных дел в порядке гражданского судопроизводства, она все равно будет существовать, что в свою очередь обусловлено, выдвинутым нами, понятием административной юстиции.

Таким образом «административное судопроизводство» и «административная юстиция» это не идентичные, но смежные, параллельно развивающиеся институты административно-правовой науки, которые нуждаются в законодательном закреплении во избежание их различного толкования и необоснованного смешения.

Законодательно закрепить эти определения следовало бы в отдельном нормативном правовом акте, например в административном процессуальном кодексе.

Вопрос о кодификации процессуальных норм административного права напрямую связан с теоретической основой, то есть с административно-процессуальным правом. Что такое административно-процессуальное право? Некоторые авторы утверждают, что это самостоятельная отрасль системы национального права. Есть также мнение, что это подотрасль административного права.

Ни с первым, ни со вторым мнением согласиться нельзя. В настоящее время административно-процессуальное право – всего лишь большая группа норм, регулирующих процедуры властной деятельности и находящихся в рамках отдельных институтов административного права, которые имеют свою процессуальную часть.

К сожаленью, это пока не упорядоченная, не систематизированная группа норм. Очевидно, что систематизация будет способствовать сближению, унификации процессуальных норм. Но некоторыми учеными поддерживается мнение, что выделение в самостоятельную отрасль даже только административно-процессуального законодательства принесет больше вреда практике, чем пользы, так как разрушит сложившиеся целостные институты обращений граждан, административной ответственности и др. на две части: материальную и процессуальную [98, с.8].

То, что процессуальные нормы не систематизированы в рамках отрасли, но органично включены в рамки отдельных административно-правовых институтов —. первая особенность административно-процессуального права. И она обусловлена его второй особенностью — вторичностью процессуальных норм, так как они существуют для того, чтобы обеспечить эффективную реализацию материальных норм. Административно-процессуальное право — это обеспечивающая подсистема отрасли. Его третья особенность связана с разнообразием источников. Это общая особенность административного права. Соответствующие нормы могут быть в законах и подзаконных актах, принимаемых различными государственными органами. Существует немало источников, в которых содержатся только административно-процессуальные нормы. Четвертая особенность административно-процессуального права в том, что оно обслуживает материальные нормы многих отраслей права. Прежде всего, оно обслуживает конституционное, административное, земельное, налоговое, таможенное и иные отрасли публичного права.

Проблема выделения административного процесса в самостоятельный вид процессуальных отношений все еще является дискуссионной на постсоветском пространстве, в том числе и в Казахстане. Например, замечание С.Л. Симоняна при обсуждении проекта кодекса административного судопроизводства писал: «Особенностей, существенно отличающих административно-процессуальную форму защиты прав от гражданско-процессуальной формы в проекте нет. Те, которые имеются (специфика доказывания, сокращенные сроки рассмотрения дела и т.д.) недостаточны для создания качественно новой судебной процедуры» [99, с.46]. Однако, недостатки, обсуждаемые С.Л. Симоняном, проекта закона не могут поколебать представлений о принципиальной разнице, самостоятельности административного процесса в сравнении с иными видами процессуальных правоотношений. И доказательством тому вовсе не является формальный повод – наличие специализированных судов административной юстиции, работающих по самостоятельному виду процесса в зарубежных странах, чего, конечно, было бы достаточно для переубеждения неверующих в самостоятельный вид процессуальной деятельности – административный процесс.

По поводу содержания административного процессуального кодекса также нет единого мнения. Структура его варьируется различными учеными и практиками в зависимости от деления административного процесса на виды.

Российские исследователи, в частности Кононов П.И. классифицирует административный процесс на административно-распорядительный и административно-охранительный, в свою очередь последний делится на административно-принудительный и административно-защитный. Предлагаемая им структура административно-процессуального кодекса исходит из управленческой концепции административного процесса [100, с.29-31].

Концепция Российского административного кодекса, отработанная в монографическом исследовании М.Я. Масленникова носит юрисдикционный характер. Принятие Административного процессуального кодекса юрисдикционного характера, полагает ученый, позволит отказаться от концепции «узкого» и «широкого» толкования административного процесса и станет стимулом для активизации научных исследований и совершенствования механизма правореализации [101, с.20].

В Казахстане встречается позиция, что кодификация процессуальных норм возможно только в рамках отдельных административных процессов[102, с.32]. Представляется возможным и необходимым создать единые акты, регулирующие административное правотворчество и оперативно-распорядительную, правонаделительную деятельность органов государственного управления [103 с.29]. По их мнению, разрабатываемый административно-процессуальный кодекс должен урегулировать созидательную административную деятельность, процедуры работы «активной» администрации.

Есть, конечно, и противники принятия кодифицированного административного процессуального акта, аргументируя свою позицию, тем, что принятие такого закона принесет больше вреда, чем пользы, так как разрушит сложившиеся целостные институты обращений граждан, административной ответственности и др. на две части: материальную и процессуальную.

Будучи сторонниками принятия Административного процессуального кодекса, считаем, что по своему содержанию он должен быть юрисдикционным и называться Кодексом об административном судопроизводстве, тем более, что такое название больше соответствует содержанию проекта Административно-процессуального кодекса.

Идея систематизации административных процессуальных норм в Республике Казахстан имеет под собой не только правовую и теоретическую почву, но и вызвана реалиями общественной жизни.

Правотворчество не может остановиться на определенном этапе, а все время находится в движении, развитии в силу динамизма социальных связей, возникновения новых потребностей общественной жизни, требующих правового регулирования. Постоянно меняющаяся система права, ее развитие и совершенствование, принятие новых нормативных актов, внесение в них изменений, отмена устаревших нормативных решений объективно обуславливают упорядочение всего комплекса действующих нормативных актов, их укрупнение, приведение в определенную научно-обоснованную систему. Такая деятельность по приведению нормативных актов в единую упорядоченную систему обычно называется систематизацией законодательства.

Определенным шагом к систематизации законодательства Республики Казахстан явилось принятие классификации отраслей законодательства Республики Казахстан [104, с.20]. Данная классификация определила структуру законодательства республики по отраслям права, (в том числе и административно-процессуальное законодательство) предстала основой для систематизации законодательства и дальнейшего упорядочения нормотворческой деятельности государственных органов.

Административно-процессуальные нормы на сегодняшний день нуждаются в систематизации, точнее в кодификации. Предмет кодификации обычно определяется в зависимости от деления системы законодательства на отрасли и институты. Кодификация укрепляет системность нормативных актов, их юридическое единство и согласованность. Кодификационный акт обычно возглавляет систему взаимосвязанных нормативных актов, образующих определенную отрасль или отдельный институт законодательства. Кстати, вопрос о принятии Административного процессуального кодекса Республики Казахстан давно решен. Межведомственная комиссия на заседании 28 октября 2005 года по вопросам совершенствования административного законодательства признала целесообразной принятие Административного процессуального кодекса. На данный момент проект находится на стадии внесения в Мажлис Парламента.

Концептуальной основой Административного процессуального кодекса должны служить демократические идеи и принципы правового государства, содержащиеся в Конституции Республики Казахстан, Государственной программе правовой реформы в Республике Казахстан.

Целью принятия Административного процессуального кодекса является повышение эффективности регулирования общественных отношений, связанных с привлечением к административной ответственности, и защитой прав и свобод частных лиц от незаконных действий и актов государственных органов.

Административно-процессуальный кодекс должен регламентировать:

-процессуальную деятельность по разрешению конкретных дел об административных правонарушениях в сфере государственного управления уполномоченными на то субъектами административно-процессуальных отношений;

-порядок защиты в административных судах прав, свобод и охраняемых законом интересов человека и гражданина и охраняемых законом интересов юридических лиц от неправомерных решений и действий (бездействия) государственных органов.

Необходимость выделение споров, возникающих из административно-правовых отношений из Гражданского процессуального кодекса РК в отдельный Административный процессуальный кодекс, является обоснованным и целесообразным. Во-первых, наличие их в Гражданском процессуальном кодексе не отражает публично-правовой характер таких дел. Во-вторых, такое «перекочевание» норм вполне соответствует, предложенной нами, Концепции административной юстиции, что повлечет за собой дальнейшее развитие административной юстиции в Республике Казахстан.

К сожаленью, разработчиками проекта Административного процессуального кодекса, допущен ряд существенных ошибок. Так, общая часть содержит наиболее общие правила для разных видов производств, содержащихся в особенной части. В предыдущих разделах мы уже рассматривали особенности рассмотрения дел административно-правового характера, которые отличны от рассмотрения дел об административных правонарушениях. В частности, принципы, сроки, форма процесса, субъекты, специальные органы, уполномоченные рассматривать административно-правовые споры, должны отличатся от общих правил производства по делам об административных правонарушениях. На наш, взгляд такая грубейшая ошибка приведет к торможению развития административной юстиции и отождествлению с административным судопроизводством.

Изучение зарубежного опыта административной юстиции с точки зрения организационного подхода, позволяет нам определить будущую модель административной юстиции, для построения которой необходимо реформирование судебной системы, в частности специализированных административных судов.

Безусловным преимуществом, на наш взгляд, кажется то, что в Республике Казахстан образование специализированных судов было начато с низов, то есть с судов, приравненных к районным. В Российской Федерации вопрос о внедрении административных судов предполагается начать на высшем федеративном уровне судебной системы. Украина также выбрала свой путь развития административной юстиции, образовав административные суды одновременно на трех уровнях (Высший административный суд, окружной суд). Причем Верховный суд Украины по отношению к административным судам является последней инстанцией, пересматривающей решения административных судов по исключительным обстоятельствам.

В этом вопросе представляется позиция казахстанского законодателя более правильной, поскольку защита прав, свобод и интересов граждан от произвола чиновников необходима в их повседневной жизни. Пятилетний опыт административных судов доказывает эффективность на районном уровне.

В соответствии с предлагаемой нами Концепцией административной юстиции административно-правовые споры должны рассматриваться административными судами. Расширение подсудности приведет к неизбежному реформированию административных судов. В первую очередь считаем необходимым увеличить количество районных административных судов. Это обуславливается также географическими факторами, т.е. большой территорией, подпадающей под юрисдикцию одного суда. Их увеличение необходимо, даже если на это потребуются материальные затраты и людские ресурсы. Это аргументировано тем, что расходы на создание новых административных судов окупятся более качественным и быстрым рассмотрением дел, совершенствованием правосудия, достижением конституционного положения о том, что человек, его жизнь, права и свободы являются высшими ценностями нашего государства. Тем более, что дела, отнесенные к подсудности административных судов, пока еще рассматриваются в некоторых районных судах общей юрисдикции в сельской местности.

В судах общей юрисдикции рассмотрение дел по первой инстанции осуществляются в районных судах, областных судах и в Верховном Суде. Апелляционные инстанции существуют в областных судах и в Верховном Суде. Надзорные инстанции имеются в областных судах, а также две в Верховном Суде - это коллегия по гражданским делам и надзорная коллегия, т.е. существует восемь судебных инстанций.

Иное дело, с административными судами. Обжалование решений административных судов осуществляется в судах общей юрисдикции в апелляционном порядке. На первых порах такое положение удовлетворяло, тем более, что административные суды рассматривали только дела об административных правонарушениях. С передачей дел административно-правового характера из гражданских судов административным судам такая ситуация станет неприемлемой. Соответственно назревает необходимость образования административных судов второго уровня.

Такие суды могли бы рассматривать дела в качестве апелляционной инстанции по отношению к районным административным судам, и в качестве суда первой инстанции по некоторым категориям дел, например обжалование актов центральных исполнительных органов и т.д.

До недавнего времени граждане и юридические лица практически не могли осуществить свое право на обжалование действий центральных государственных органов, в лице Правительства, министерств и ведомств, хотя такое право было декларировано в законодательстве.

В данное время граждане и юридические лица стали на практике осуществлять свои права по обжалованию незаконных действий государственных органов и их должностных лиц, не взирая на их статус. Физические и юридические лица могут обжаловать ненормативные акты Правительства, министерств и ведомств в суд г. Астаны, приравненного по своему статусу к областному, причем нормативные акты Правительства могут быть обжалованы сразу в Верховный Суд РК.

Нельзя обжаловать в судебном порядке лишь законы и Указы Президента. Для них установлены особый порядок проверки на конституционность в Конституционном Совете Республики Казахстан по обращениям Президента, Правительства, депутатов и судов.

При дальнейшем развитии органов административной юстиции в Республики Казахстан нам хотелось бы предложить немецкий опыт организации административной юстиции, то есть выделение в судебной системе самостоятельной ветви административного судопроизводства в силу их особого статуса и стоящими перед ними целями (в том числе защиты прав и свобод гражданина или юридического лица). Таким образом, судебный контроль в сфере государственного управления будет осуществлять компетентный орган, независимый от органов администрации и от судов общей юрисдикции. Однако такая радикальная позиция вызовет вполне обоснованную критику. В частности, что в создании полновесной системы административных судов во главе с Высшим административным судом на данный момент развития нет необходимости, поскольку приведет к «дуализму» судебной системы; что помимо больших материальных затрат при создании системы административных судов возникнет целый ряд проблем, среди которых можно выделить отсутствие исследований и разработок теоретического и практического характера по данному вопросу, недостаточный уровень правосознания и правовой культуры населения для правильного восприятия изменений в судебной системе и т.д.

В связи с этим на текущем этапе становления административной юстиции в РК наиболее удобной является система, предлагаемая С. Раимбаевым, входящая в структуру судов общей юрисдикции. То есть образования в областных судах и Верховном Суде специальной коллегии по административным делам, наряду с коллегиями по уголовным и гражданским делам [105, с.35]. Эти коллегии могли бы рассматривать вышеназванные дела, которые на данный момент подсудны судам общей юрисдикции, а также наряду с рассмотрением дел, могли бы обобщать судебную практику по делам об административных правонарушениях. Это можно сделать в пределах штатной численности судей областных судов и Верховного Суда, что не потребует дополнительного финансирования.

Одновременно с вопросами организационной структуры создаваемых административных судов актуальным вопросом является определение характера дел, которые будут разрешаться в ходе административного судопроизводства. По нашему мнению такие суды должны рассматривать все дела, возникающие на основании отношения власти и гражданина, а также юридического лица. К категории административных дел необходимо отнести все дела, вытекающие из административно-властных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. То есть, по своей природе – это административные дела, возникающие в сфере управления, споры, возникающие из административных правоотношений, дела по защите прав и свобод граждан в сфере управления.

Все эти дела можно разделить на четыре категории. Во-первых, обжалование гражданами актов и действий должностных лиц, государственных органов, нарушающих их права преимущественно публичного характера. Сюда можно отнести отказ предоставить публичную информацию, определенные документы, осуществить регистрацию юридических действий, вопросы ограничений в процессе выборов, невыполнение служебных функций.

Во-вторых, споры между гражданами, юридическими лицами государственными органами, должностными лицами по поводу правовых актов последних. Это могут быть акты Правительства, министерств и ведомств и т.д.

В-третьих, тематические споры. То есть споры в сфере бюджетного, налогового, санитарно-эпидемиологического, экологического, таможенного законодательства.

В-четвертых, обжалование гражданами актов и действий (бездействий) должностных лиц и государственных органов, нарушающих их права частного характера, например, решение акима о сносе гаража, пристройки, дома.

Большую проблему составляет обжалование заведомо незаконных актов. Как поступать суду в том случае, если к нему обращаются с жалобой на акт, заведомо вынесенный за рамки компетенции издавшего его органа? Предположим, работник собеса оштрафовал гражданина за нарушение правил дорожного движения или дворник вынес постановление о сносе гаража. Следует ли суду принять и рассмотреть жалобу на подобные акты с учетом того, что никакой разумный гражданин не станет им подчиняться (т.е. признать сущест­вование не только оспоримых, но и ничтожных актов, если пользоваться гражданско-правовой терминологией)?

Очевидно, ответ на этот вопрос должен быть положительный - да, стоит. Имеет ли в данном случае место заведомый выход за пределы компетенции государственного органа или нет - определенного ответа здесь быть не мо­жет. На место работника собеса может встать участковый милиционер, право которого нала­гать административные взыскания за нарушение ПДД будет вызывать уже значительно меньше сомнений. Заявитель должен иметь право обжа­ловать любой акт, его касающийся, даже в том слу­чае, если в силу своей явной несуразности этот акт и не будет иметь реальной силы (именно в силу не­определенности понятий "явный", "заведомый"). То же можно сказать и о предъявлении иска в том случае, если должностное лицо действовало прямо противоположно с интересами службы и своими правами и обязанностями как государственного служащего - в любом случае подобные акты долж­ны рассматриваться как "публичные акты", подле­жащие обжалованию в рамках отдельной процеду­ры или "наряду" с иными требованиями, вытекаю­щими из их недействительности

Расширение подсудности приведет к огромному количеству рассматриваемых дел особенно в районных административных судах. Возникновение такой ситуации выглядит вполне реально, поэтому, считаем возможным предусмотреть меры по разгрузке судов от такого количества дел, посредством медиативных, примирительных процедур.

Институт медиации, широко применяемый в зарубежных государствах, в нашей стране не распространен, более того законодательно недостаточно регламентирован, хотя его введение в правовую систему предусмотрено различными концептуальными актами [106, с.35]. Возможно, необходимо вернуться к старому опыту, но в качестве дозволения, на усмотрение граждан по выбору определять орган, лицо, оказывающее содействие в разрешении спора. Дореволюционная практика делала упор на досудебное рассмотрение дел: протестные комиссии в органах местного самоуправления, что позволяло разбирать административные споры более оперативно, удешевить весь процесс.

Модели, предполагающие достижение общего согласия сторон при разрешении конфликта, в целом не новы, и не должны оставаться теоретической перспективой на ближайшее будущее, для данной модели открыта даже административная юстиция, сильно тяготеющая к государственной власти. Думается, что отечественным ученым пора взглянуть на этот опыт более пристально – с учетом его пользы для сегодняшнего дня.

В этой связи предлагаем в системе казахстанской модели административной юстиции внедрить процедуру медиации, под которой следует понимать добровольную и конфиденциальную форму примирения сторон, заключающуюся в привлечении нейтрального посредника (медиатора) для разрешения административно-правового спора, вызванного принятием акта или совершения действия (бездействия) органом государственного управления и (или) должностным лицом, осуществляемую в соответствии с действующим законодательством.

Важным элементом административной юстиции является процессуальный порядок рассмотрения административно-правовых споров, отличный от порядка рассмотрения дел в судах общей юрисдикции. Выше нами уже говорилось о тех недостатках проекта административного процессуального кодекса, которые касаются принципов административного судопроизводства. То есть наличие в АПК двух различных институтов: административные правонарушения и административно-правовой спор предполагает различные принципы организации и особенности порядка их рассмотрения. Принципы, как известно, это устанавливающие исходные начала или общие определения для всего национального права в целом или для отрасли права. Общие принципы и положения закрепляются также в отраслевых кодексах и других законах применительно к каждой отрасли права. Так порядок рассмотрения административно-правовых споров должен базироваться на таких специальных (отраслевых) принципах как состязательность, гласность, устность и характеризоваться меньшей формализованностью, быстротой, то есть короткими сроками рассмотрения, активной ролью судьи, выражающаяся в сборе и обеспечении доказательств, то есть с элементами инквизиционной формы процесса и т.д.

В Административном процессуальном кодексе обязательно должны быть учтены определенные границы осуществления судебного контроля за правомерностью действий и актов органов государственной власти и должностных лиц. В теории административной юстиции актуальным продолжает оставаться вопрос о том, как далеко должны распространяться границы контроля суда в сфере публичной власти при оценке решения или действия государственного органа или должностного лица: признается ли за судом право контролировать только законность или также целесообразность акта [107, с. 10]. Мы полагаем, что суду не следует предоставлять право контролировать причины и основания (помимо юридических) принятия акта. Это означало бы вторжение суда в сферу иной ветви власти. В условиях реализации провозглашенного конституционного принципа разделения властей распространение юрисдикционной деятельности суда на оценку целесообразности управленческих решений ущемило бы самостоятельность другой ветви государственной власти – исполнительной.

Могут ли суды, вынося решение о признании нормативного правового акта не действующим, внести в этот акт изменения либо непосредственно отменить его? Видимо, признание за судом реформационных прав поколебало бы принципы разграничения компетенции между органами различных ветвей власти. Такой подход к решению вопроса является закономерным, поскольку характер административно-правовых отношений предопределяет недопустимость всеобъемлющего контроля судебного органа за деятельностью администрации при рассмотрении административного спора. Решение суда должно содержать только заключение о законности обжалуемых действий и правовых актов и необходимости их отмены органом, издавшим акт, в случае признания жалобы обоснованной.

Таким образом, суды административной юстиции, рассматривающие административно-правовые споры, позволяют гражданам и юридическим лицам иметь больше шансов на восстановление своего нарушенного права, так как:

-административные суды независимы от других ветвей власти;

-судьи административных судов защищены от внешнего влияния определенным набором процессуальных и материальных гарантии;

-процесс в административных судах при рассмотрении административно-правовых споров имеет свои особенности. Так на ряду с инквизиционным характером действуют принципы состязательности, гласности, устности и т.д.;

-эффективность и быстрота отправления административного правосудия повышается в связи с использованием различных согласительных процедур как на предварительной стадии, так на стадии устного разбирательства, а также широкого использования упрощенного порядка рассмотрения публично-правовых споров.

При этом административная юстиция не отрицает предварительного обращения гражданина в вышестоящую инстанцию, что в свою очередь может способствовать решению главной проблемы административных судов, то есть сокращение общего количества рассматриваемых дел, уменьшения загруженности судов, и соответственно повышение качества отправления правосудия.

В заключение следует отметить, что наличие в государстве административных судов свидетельствует об уровне его развития и степени демократичности. Создавая административную юстицию, государство фактически ставит своей целью оградить частных лиц от произвола органов публичного управления и их должностных лиц.

Факт подготовки проекта Административного процессуального кодекса Республики Казахстан (далее - проект АПК) свидетельствует об увеличении внимания к проблеме совершенствования отношений частных лиц с публичной администрацией (органами государственного управления, органами местного самоуправления, их должностными лицами) и необходимости внедрения эффективных механизмов защиты прав таких лиц от возможных нарушений со стороны власти.

Проект АПК объединил положения действующего Гражданского процессуального кодекса, которыми урегулирован порядок разрешения судами административных споров, а также процессуальную часть Кодекса об административных правонарушениях.

Следует приветствовать выделение из гражданского судопроизводства правил рассмотрения споров между частными лицами и публичной администрацией, а также попытку сгруппировать их в новом самостоятельном кодексе. Но заметим, что само по себе перенесение определенных норм с одного кодекса в другой без изменения идеологии (направленности) таких норм, практически не повлияет на правоприменение и не принесет положительных изменений. Важно осознавать, что подготовка нового кодекса создает благоприятные условия для внедрения более эффективных механизмов защиты прав частных лиц в их отношениях с органами власти. И эти условия целесообразно использовать сполна, ведь гражданское судопроизводство, основанное на классической состязательности, не учитывает неравные возможности частных лиц и органов власти в публично-правовых отношениях. Существующая концепция гражданского судопроизводства Казахстана до сих пор отрицает возможность предъявления иска лица к органу власти. В таких спорах частное лицо называется заявителем, а орган власти - даже не ответчиком, а заинтересованным лицом.

Учитывая то, что государство должно быть ответственно перед лицом за свою деятельность, нужно, чтобы частное лицо имело возможность привлечь его (в лице соответствующих органов) к ответственности в суде. Признание этого факта обуславливает предоставление лицу процессуального статуса истца, а органу публичной администрации – статуса ответчика; формой обращения в суд должен быть иск, а не заявление или жалоба. Нужно отметить, что разработчики проекта пошли именно таким путем, и это заметно отличает проект от действующего регулирования. Следует учитывать, что такая процессуальная конструкция будет иметь не только идеологическое значение. Она предоставит лицу возможность просить у суда не только признания незаконными определенных решений, действий либо бездействия, но и одновременно требовать возмещения причиненного ему ущерба или защиты его прав иным способом.

Важно, что разработчики проекта АПК предложили ввести презумпцию виновности органа публичной администрации (статьи 22, 54, часть 5 статьи 131, часть 4 статьи 134 проекта), которая означает, что обязанность доказать правомерность своего решения, действия или бездействия возлагается на ответчика – орган публичной администрации. Истец не обязан доказывать неправомерность такого решения, действия или бездействия, а может лишь сказать о том, что этим нарушено его определенное право, свобода или законный интерес. Следует отметить, что такая презумпция не так часто встречается в административном процессуальном законодательстве других стран. Но введение презумпции вины органа власти в украинском Кодексе административного судопроизводства дало возможность сделать административное судопроизводство более привлекательным для истцов, чем гражданское и хозяйственное судопроизводство. Такая презумпция дает возможность выровнять возможности по доказыванию обеих сторон, ведь именно в органах власти аккумулируется основной доказательственный материал. Поэтому это служит обеспечению равенства сторон в административном судопроизводстве.

Отметив основные новеллы проекта АПК, которые являются безусловным шагом в улучшении механизмов защиты прав человека, следует более подробно остановиться на структуре законопроекта и его ключевых положениях.

1. Комментарии к попытке объединения норм административного судопроизводства с правилами рассмотрения дел об административных правонарушениях

Проект АПК Республики Казахстан – это первая известная нам попытка объединить в одном законодательном акте нормы административного судопроизводства и правила производства по делам об административных правонарушениях.

В некоторых европейских странах, например, Нидерландах, Болгарии, в одном законодательном акте объединены правила административной процедуры (рассмотрение индивидуальных дел частных лиц органами публичной администрации) и правила административного судопроизводства (рассмотрение судами административных споров). Положение об административных судах ФРГ, кроме процедуры административного судопроизводства, регулирует также процедуру административного обжалования – подачу возражения против административного акта и порядок рассмотрения такого возражения. Указанные подходы объясняются тем, что зачастую судебное обжалование является не чем иным, как продолжением административной процедуры. Однако подавляющее большинство европейских государств имеет отдельные процедурные законы и законы об административном судопроизводстве. Но ни одно из них не осмелилось совместить в одном кодексе производство по делам о проступках и административное судопроизводство.

Мы понимаем, что основным мотивом для концепции проекта АПК Казахстана могло стать представление обоих этих видов производства как таковых, что связано с привлечением к ответственности: в первом случае - лица государством, а во втором - государства лицом с помощью суда. Такое обоснование не является безосновательным. Однако различия в регулировании этих двух механизмов привлечения к ответственности настолько существенны, что любой кодифицированный акт, который бы их объединял, не будет целостным и системным документом.

Кодекс как акт законодательства основывается на едином предмете регулирования, имеет свою задачу, основывается на одинаковых принципах. Процессуальные кодексы обычно имеют общие положения (определяющие принципы, общие институты, присущие всем этапам соответствующего вида судопроизводства или большинства из них) и процедурную часть (определяет последовательность прохождения дела от подачи обращения в суд до исполнения судебного решения).

На первый взгляд, эти подходы соблюдены и в проекте АПК. Так, проект состоит из трех разделов:

Раздел 1 «Общие положения»;

Раздел 2 «Производство по административным спорам»;

Раздел 3 «Производство по делам об административных правонарушениях».

Однако анализ раздела «Общие положения» показывает, что положения, общие для обоих видов производства, содержатся лишь в 15-ти из 33-х статей (статьи 1-3, 5, 8, 11-20 проекта АПК) – в основном это общие правила и конституционные принципы, закрепленные в любом процессуальном кодексе; восемь статей содержат как общие, так и особые положения в отношении отдельных видов административного производства (статьи 4, 6, 7, 9, 10, 31, 31-1, 31-2), две статьи посвящены лишь производству по административным спорам (статьи 21, 22), а еще восемь статей - производству по делам об административных правонарушениях (статьи 23-30 проекта АПК).

В статье 7 проекта АПК сделана попытка соединить в одном предложении задачи как административного судопроизводства, так и производства по делам об административных правонарушениях: «Задачами административного производства являются защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов человека и гражданина, законных интересов юридических лиц, укрепление законности и правопорядка, предупреждение правонарушений, а также своевременное, всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с настоящим Кодексом, обеспечение исполнения вынесенного решения». Однако понятно, что задачи у этих двух видов производства – различные. Приоритетом административного судопроизводства является защита прав физических и юридических лиц от нарушений со стороны органов публичной администрации, а производства по делам об административных правонарушениях - привлечение виновных лиц к ответственности в случае совершения ими административных проступков и, как следствие, предупреждение проступков, укрепление законности и правопорядка.

Помимо различных задач, эти два вида производства основаны на разных принципах, порой противоположных, - например, презумпция вины [публичной администрации] в административном судопроизводстве (статья 22) и презумпция невиновности [лица] в производстве по делам об административных правонарушениях (статья 25). Общими являются лишь конституционные принципы, которые в равной степени касаются также гражданского и уголовного судопроизводства (законность, право на судебную защиту, уважение к личности, независимость судей, гласность, право на правовую помощь, право не свидетельствовать против себя и близких и т.д.).

Каждый из видов производства характеризуется своим субъектным составом, который имеет как общие, так и отличные черты. Например, в производстве по рассмотрению административных споров действуют (статья 39 проекта АПК):

1) стороны – истец и ответчик;

2) заинтересованные лица, заявляющие самостоятельные требования на предмет спора;

3) заинтересованные лица, не заявляющие самостоятельные требования на предмет спора;

4) прокурор, государственные органы, органы местного самоуправления, организации или отдельные граждане, вступающие в процесс по основаниям, предусмотренным настоящим Кодексом;

5) заявитель и иные заинтересованные лица по делам, рассматриваемым судом[1].

Участниками производства по делам об административных правонарушениях признаются (глава 21 раздела 3 проекта АПК):

1) лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении;

2) потерпевший;

3) защитник;

4) представитель потерпевшего;

5) уполномоченный орган (должностное лицо);

6) представитель потерпевшего;

7) свидетель;

8) понятой;

9) специалист;

10) эксперт;

11) переводчик;

12) прокурор;

13) секретарь судебного заседания;

14) судебный пристав.

Несмотря на то, что часть из указанных участников должна быть общей для обоих видов производства, основной состав лиц, участвующих в деле, и их процессуальный статус все же имеют существенные отличия.

Совмещение двух видов производства в проекте одного кодекса привело к тому, что одни и те же вопросы одновременно регулируются двумя или даже тремя разделами АПК – порой одинаково, а порой – по-разному. Например, доказательствам, их относимости, допустимости и достаточности, а также доказыванию посвящены: статья 17 раздела 1, глава 6 раздела 2, глава 22 раздела 3 (при этом эти главы имеют одинаковое название). Порядок исчисления сроков определяется статьями 107-108 (раздел 2) и статьей 219 (раздел 3). Меры процессуального принуждения одновременно определены главой 8 раздела 2 и главой 23 раздела 3, но при этом имеют различные названия (меры принуждения и меры обеспечения производства). Обжалование в судебном порядке решений органов публичной администрации о наложении административных взысканий регулируется и главой 13 раздела 2, и главой 23 раздела 3 проекта АПК.

В проекте также встречаются институты, которые должны быть общими для обоих производств, но урегулированы они почему-то только в разделе об одном из них. В частности, институты судебных расходов, а также судебных извещений и вызовов регулируются лишь разделом об административном судопроизводстве (соответственно главы 7 и 10 раздела 2 проекта АПК).

Все это свидетельствует о механической и порой эклектической инкорпорации в проект одного кодекса действующих правил Гражданского процессуального кодекса по разрешению судами административных споров, а также процессуальной части Кодекса об административных правонарушениях. Но даже при значительной переработке норм, попытка создать целостный документ с такими разнородными предметами регулирования, но объединенный общими задачами и одинаковыми принципами, на наш взгляд, является слишком трудным заданием, учитывая различную природу административного судопроизводства и производства по делам об административных правонарушениях. Ведь административное судопроизводство – это механизм административной юстиции, который по своей исторической и правовой природе является правозащитным институтом, а производство по делам об административных правонарушениях имеет карательный по отношению к лицу характер, что делает его более близким к уголовному процессу.

При введении административного судопроизводства важно, чтобы оно изначально завоевало доверие населения. Доверие к суду – это один из критериев эффективности административного судопроизводства. При этом, на наш взгляд, важно изменить представление об административных судах. В тех странах, где они созданы, эти суды предоставляют защиту правам человека от нарушений со стороны органов власти, а не наказывают частных лиц. Если суд одновременно наказывает, то он не будет иметь достаточного уровня доверия населения. Также важно, чтобы судьи, рассматривающие административные споры, имели специальную подготовку по международным стандартам надлежащего (добросовестного) управления.

2. Комментарии в отношении регулирования административного судопроизводства (разрешения административных споров)

Административное судопроизводство, если его разграничивать с гражданским процессом, должно иметь особенности, обусловленные спецификой публично-правовых отношений и споров, где стороны объективно являются неравными.

Особенности административного судопроизводства заключаются в большей благоприятности для частного лица. В частности, суд по административным спорам уполномочен проявлять большую активность с целью сбора необходимых доказательств, судебное разбирательство является более оперативным и упрощенным. К сожалению, нам не удалось выявить существенных отличий правил рассмотрения административных споров, предложенных разработчиками АПК, от действующих правил гражданского судопроизводства. Мы уже отмечали введение презумпции вины органов власти, что является безусловным преимуществом по сравнению с существующим регулированием. Но ее внедрение не требует разработки и принятия нового кодекса, достаточно было бы дополнить еще одной статьей действующий Гражданский процессуальный кодекс. Поэтому подготовка нового кодекса должна сопровождаться введением значительно большего количества правил, которые отличали бы административное судопроизводство от гражданского.

На Украине введение административного судопроизводства состоялось одновременно с реформой гражданского судопроизводства. Так, новый Гражданский процессуальный кодекс был принят 18 марта 2004 года, а Кодекс административного судопроизводства – 6 июля 2005 года, но оба они вступили в силу одновременно – с 1 сентября 2005 года. В гражданском процессе принцип объективной истины уступил место принципам диспозитивности и состязательности. Гражданское судопроизводство было очищено от элементов инквизиционного (розыскного) процесса. Вместе с тем одним из принципов административного судопроизводства стал принцип официального выяснения обстоятельств по делу, который обусловил более активную роль суда.

Ключевые особенности украинского административного судопроизводства заключаются в следующем:

1) задачей административного судопроизводства является защита прав, свобод и интересов физических и юридических лиц от нарушений со стороны публичной администрации;

2) большинство административных дел разрешаются судом по месту жительства (нахождения) истца;

3) с целью обеспечения объективности и предотвращения влияния на суд предусмотрена возможность в определенных делах рассмотрения дел в первой инстанции коллегиальным составом суда, а также по ходатайству стороны или по инициативе судьи;

4) в административном судопроизводстве установлен годичный срок для обращения в административный суд за защитой своих прав, свобод и интересов, если иной срок не предусмотрен специальными законами; пропуск этого срока без уважительных причин является основанием для отказа в удовлетворении иска, если на этом настаивает ответчик;

5) по обоснованному ходатайству истца суд принимает меры для безотлагательного рассмотрения и разрешения дела;

6) предусмотрена возможность рассмотрения и разрешения дела в письменном производстве на основании имеющихся доказательств без проведения судебного заседания с участием сторон;

7) публичная администрация должна представить все имеющиеся у нее материалы, которые могут служить доказательствами по делу, независимо от того, в чью пользу они могут быть истолкованы;

8) суд не ограничен доказательствами, предоставленными сторонами, а может собирать их по собственной инициативе;

9) если публичная администрация возражает против административного иска, на нее возлагается обязанность доказывать правомерность своих решений, действий либо бездействия;

10) определены критерии, по которым суд проверяет решения, действия или бездействие публичной администрации;

11) сторонам предоставлена возможность достижения примирения, но невыполнение условий примирения влечет за собой возобновление производства по делу;

12) не предусмотрен институт встречного иска;

13) мерами обеспечения административного иска являются приостановление действия обжалованного решения публичной администрации, а также запрет на совершение определенных действий; эти меры суд принимает как по ходатайству истца, так и по собственной инициативе;

14) в административном судопроизводстве сохранен институт замены как ответчика, так и истца;

15) во время судебного разбирательства суд имеет право задавать вопросы участникам процесса в любое время допроса, а не только после допроса их сторонами, как в гражданском судопроизводстве;

16) ликвидация органа публичной администрации не является основанием для прекращения производства по делу, а предполагает привлечение как правопреемника органа, уполномоченного принять меры для восстановления нарушенных прав;

17) реализация права истца на отказ от иска, а также примирение сторон находятся под пристальным контролем суда: суд проверяет, не нарушаются при этом права, свободы и интересы других лиц;

18) в случае неявки ответчика – представителя публичной администрации, надлежащим образом уведомленного о судебном заседании, без уважительных причин или без сообщения им о причинах неявки рассмотрение дела не откладывается, и спор может быть разрешен на основании имеющихся доказательств;

19) в Кодексе административного судопроизводства предусмотрен ориентировочный, но не исчерпывающий перечень способов защиты нарушенных прав административным судом;

20) суд имеет право выйти за пределы исковых требований, если это необходимо для полной защиты прав частного лица;

21) в случае удовлетворения иска истец может получить от ответчика компенсацию всех понесенных им судебных издержек; если же в удовлетворении иска будет отказано, то на истца может быть возложена обязанность компенсировать ответчику только судебные издержки, связанные с привлечением свидетелей и проведением судебных экспертиз (расходы публичной администрации на правовую помощь, на прибытие в суд и т.п. с истца не взыскиваются);

22) суд вправе обязать ответчика – публичную администрацию предоставить отчет об исполнении судебного решения, по результатам рассмотрения отчета или в случае его непредоставления в установленный срок суд может вынести частное определение.

Чтобы лучше понять некоторые особенности административного судопроизводства, для сравнения отметим, что в украинском гражданском процессе все дела в первой инстанции рассматриваются судьей единолично (за незначительными исключениями, когда к рассмотрению также привлекаются народные заседатели). Доказательную базу по делу искового производства формируют исключительно лица, участвующие в деле; суд не истребует доказательства по собственной инициативе и не имеет права выходить за пределы исковых требований. Признанные сторонами обстоятельства не входят в предмет доказывания. Меры обеспечения иска принимаются судом только по инициативе стороны. Исходя из принципа диспозитивности, в случае отказа от иска или заключения мирового соглашения суд прекращает производство по делу. Лишь по ходатайству сторон суд проверяет условия мирового соглашения, чтобы в случае их невыполнения можно было обеспечить его принудительное исполнение. Принцип диспозитивности также обусловил отсутствие института замены истца. Ликвидация юридического лица – стороны по делу является основанием для прекращения производства, поскольку отсутствует правопреемник.

Предмет административной юрисдикции, т.е. круг дел, рассматриваемых по правилам административного судопроизводства (подведомственность), - это тот вопрос, который требует более пристального внимания со стороны разработчиков. Согласно статье 32 проекта АПК «суды рассматривают иски по спорам, вытекающим из правоотношений, основанных на властном подчинении одной стороны другой». На наш взгляд, это правило не может быть надежным ориентиром для определения юрисдикции, ведь властное подчинение, характерно для семейных отношений ("родительская власть"), для отношений, складывающихся в процессе уголовного судопроизводства, и т.д. И далеко не все административные отношения являются отношениями властного подчинения (например, отношения между органами местного самоуправления и местными органами исполнительной власти основаны на принципе равенства).

Вопрос о предмете административной юрисдикции является очень важным, поскольку его нечеткое решение может привести к трудностям при определении компетентного суда, вида судопроизводства, а также конфликтам между судами. Даже на Украине вопрос о разграничении видов судебной юрисдикции стал одной из самых сложных проблем после введения административного судопроизводства.

Вот примеры решения этого вопроса в некоторых странах. Положение об административных судах ФРГ распространяет их компетенцию на все конфликты публично-правового характера, кроме конституционно-правовых споров и споров, отнесенных федеральным законом к подсудности других судов. Согласно Закону ФРГ о государственных служащих в административных судах рассматриваются и дела, связанные с отношениями, вытекающими из государственной службы. Все требования о возмещении вреда вследствие нарушения публично-правовых обязанностей, а также другие требования о публично-правовых компенсациях рассматриваются по правилам гражданского судопроизводства.

К компетенции эстонских административных судов, кроме разрешения публично-правовых споров, входит и предоставление разрешений на совершение административных действий в предусмотренных законом случаях. Вопрос о возмещении ущерба от противоправного акта или действия администрации в Эстонии решен иначе, чем в Германии. Он также относится к полномочиям административного суда.

Во многих странах административные суды созданы для защиты от органов власти, но в некоторых странах (например, во Франции и других странах, которые позаимствовали французскую систему административной юстиции) эти суды рассматривают более широкий спектр публично-правовых споров. Например, там к административной юрисдикции отнесены споры, возникающие с государственными и коммунальными учреждениями здравоохранения, учебными заведениями и т.д.

На Украине вопросы юрисдикции урегулированы достаточно подробно. Так, к предмету административной юрисдикции отнесены:

1) споры физических или юридических лиц с субъектом властных управленческих полномочий относительно обжалования его решений (нормативно-правовых актов или правовых актов индивидуального действия), действий или бездействия;

2) споры по поводу принятия граждан на публичную службу, ее прохождения, увольнения с публичной службы;

3) споры между субъектами властных управленческих полномочий по поводу реализации их компетенции в сфере управления, в том числе делегированных полномочий;

4) споры, возникающие по поводу заключения и выполнения административных договоров;

5) споры по обращению субъекта властных управленческих полномочий в случаях, установленных законом (речь идет, прежде всего, о судебном контроле за ограничением конституционных прав: запрещении проведения митинга или ином ограничении права на мирное собрание, принудительном прекращении деятельности объединения граждан, принудительном выдворении иностранца и др.);

6) споры из правоотношений, связанных с избирательным процессом или процессом референдума.

Одновременно компетенция украинских административных судов не распространяется на публично-правовые дела:

1) отнесенные к юрисдикции Конституционного суда;

2) которые разрешаются в порядке уголовного судопроизводства;

3) о наложении административных взысканий (т. е. административные суды не налагают административные взыскания, но могут пересматривать решения, действия или бездействие уполномоченных органов по этим вопросам);

4) по отношениям, которые в соответствии с законом или уставом объединения граждан отнесены к его внутренней деятельности или исключительной компетенции.

Требования о возмещении вреда, причиненного противоправными решениями, действиями или бездействием субъекта властных управленческих полномочий, рассматриваются административным судом, если истец их заявил в одном производстве с требованием признать эти решения, действия или бездействие неправомерными. Иначе требования о возмещении ущерба разрешаются судами в порядке гражданского или хозяйственного судопроизводства.

Но, несмотря даже на такое детальное регулирование, на Украине возникает много вопросов относительно определения юрисдикции, которые постепенно разрешаются путем наработки судебной практики. Больше всего вопросов возникает в случаях, когда лицо пытается защитить свое право собственности или пользования от другого лица посредством обжалования административного акта, на основании которого другое лицо претендует на соответствующее имущество. Это еще раз подтверждает сложность и принципиальную важность правильного и четкого урегулирования вопроса предмета административной юрисдикции и его границ.

В связи с этим следует также обратить внимание на положения статьи 33 проекта АПК, согласно которым «при объединении нескольких связанных между собой требований, из которых одни подведомственны суду, а другие - несудебным органам, все требования подлежат рассмотрению в административном суде». Эта норма подразумевает, что не все правовые споры подведомственны суду. Есть правовые споры, подведомственные несудебным органам, и лишь в случае объединения с другими требованиями они могут предстать перед судом. На наш взгляд, такой подход не вполне согласуется с принципом верховенства права. Согласно этому принципу, в частности, вмешательство администрации в права человека должно подлежать эффективному контролю; минимум это должен быть судебный контроль, наилучшим образом обеспечивающий гарантии независимости, беспристрастности и надлежащей правовой процедуры (п. 55 Решения Европейского суда по правам человека по делу «Класс и другие против Германии» от 6 сентября 1978 года[2]). Поэтому в правовом государстве, которым является Республика Казахстан, нельзя исключать из-под судебного контроля любые случаи вмешательства публичной администрации в права человека.

Подсудность административных споров – еще один важный институт, нуждающийся в более пристальном внимании, поскольку в этом вопросе есть расхождения. Согласно статье 34 проекта АПК «административные споры рассматриваются и разрешаются районными (городскими) и приравненными к ним судами, за исключением административных споров, рассматриваемых областными и приравненными к ним судами, а также Верховным судом Республики Казахстан в соответствии с настоящим Кодексом».

Вместе с тем согласно статье 261 (раздел 3) «вынесенное органом (должностным лицом) постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано, опротестовано в специализированном районном и приравненном к нему административном суде». В то же время в разделе 2, в том числе в главе 13 (производство по делам об оспаривании постановлений органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях), такой особенности не предусмотрено. Мы обращаем на это внимание не столько с целью показать определенные внутренние несогласованности в проекте, сколько для того, чтобы подчеркнуть, что административное судопроизводство (в том числе осуществление пересмотра постановлений уполномоченных субъектов в делах об административных проступках) могло бы лучше осуществляться именно административными судами, особенно учитывая то обстоятельство, что в Казахстане они уже созданы.

Во всех странах административные суды разрешают споры лиц с публичной администрацией (лицо против администрации), а не налагают административные взыскания (администрация против лица), поскольку административная юстиция является правозащитным, а не карательным по отношения к лицу институтом. Учитывая правозащитную направленность административной юстиции, корпус судей административных судов целесообразно формировать из специалистов по административному праву, в частности из судей общих судов, рассматривающих дела против органов власти. Иначе будет сложно изменить представление общественности о том, что административные суды являются органами, привлекающими человека к ответственности.

Наложение административных взысканий должно осуществляться органами публичной администрации. Самые тяжелые взыскания должны быть квалифицированы законодателем как уголовные наказания, а дела об их применении – переданы в компетенцию судов, осуществляющих уголовную юрисдикцию.

Не исключаем, что при наделении административных судов Казахстана компетенцией по рассмотрению административных споров может возникнуть вопрос об их меньшей доступности, чем обычных районных судов. Возможно, создание административных судов в каждом районе будет признано нецелесообразным из-за низкого прогнозируемого уровня нагрузки или через необходимость осуществления значительных расходов из государственного бюджета.

На Украине тоже возник этот вопрос. Он был решен довольно простым путем: общие суды районного уровня (наиболее приближенные к населению) рассматривают споры против органов местного самоуправления, все споры относительно обжалования наложенных на человека административными органами административных взысканий, все пенсионные и другие социальные споры. При рассмотрении таких дел эти суды считаются административными в процессуальном смысле и руководствуются они Кодексом административного судопроизводства. Окружные административные суды, действующие на уровне областей (а потому менее податливы влиянию местной власти) рассматривают споры с органами государственной власти. Обжалование как решений местных общих судов по административным делам, так и решений окружных административных судов осуществляется в апелляционных административных судах, затем – в Высшем административном суде, а в исключительных случаях – в Верховном суде.

Что касается территориальной подсудности, то в статье 35 проекта АПК избрано привычное для судебного процесса правило: дела рассматриваются судами по месту нахождения ответчика. Безусловным преимуществом этого правила является его простота. В то же время статья 128 предусматривает возможность подать иск об обжаловании решений, действий или бездействия публичной администрации в суд по месту жительства гражданина либо в суд по месту нахождения ответчика. Такая альтернативность, на первый взгляд, может быть привлекательной, но она не исключает ситуации, когда иск будет одновременно либо последовательно предъявлен в оба эти суда и оба они будут рассматривать одно и то же дело.

Для сравнения: на Украине правила территориальной подсудности весьма похожи, хотя имеют и отличия. Дела относительно обжалования индивидуальных правовых актов, действий или бездеятельности, касающихся конкретного лица, рассматривают суды по месту жительства (нахождения) этого лица. Для населения это более удобно, хотя, конечно, для государственных органов этот вариант менее приемлем. Дела относительно обжалования нормативно-правовых актов рассматривает суд по месту нахождения ответчика - это обусловлено необходимостью предотвратить ситуации, когда дело в отношении одного и того же акта будут рассматривать разные суды.

Состав суда – чрезвычайно важный институт для обеспечения права человека на независимый, беспристрастный и компетентный суд. Статья 36 проекта АПК предусматривает рассмотрение всех дел в первой инстанции судьей единолично. Действительно, рассмотрение дел профессиональным судьей единолично является оптимальным, если они не являются сложными. Однако там, где дело сложное или есть угроза воздействия на суд, можно предложить коллегиальное рассмотрение. Например, в Нидерландах слушание административных дел в первой инстанции судья осуществляет единолично. Однако если судья считает, что дело сложное для решения одним судьей, он передает его в коллегию судей. Подобно формируется состав суда для рассмотрения административных дел в Эстонии. На Украине коллегиальное рассмотрение возможно также по ходатайству одной из сторон.

В Германии дело передают на рассмотрение одного судьи, если оно не является сложным, исходя из фактической или юридической стороны, или не имеет принципиального значения. В других случаях дело рассматривает коллегия из трех профессиональных судей и двух судей на общественных началах (последние избираются населением). Также по общему правилу коллегиально суд разрешает административные дела во Франции и Польше.

К сожалению, разделом 2 проекта АПК не урегулирован порядок разрешения вопроса об отводе – дается лишь отсылка к «административному процессуальному законодательству Республики Казахстан» (статья 38), которым собственно и должен стать этот кодекс.

Участники административного процесса – это тот институт, который не претерпел существенных изменений по сравнению с гражданским судопроизводством. Ему посвящена глава 5 (раздел 2) проекта АПК, хотя она ошибочно названа «Представительство в суде». Мы уже отмечали, что наличие частного лица в качестве истца, а публичной администрации как ответчика в административных спорах является шагом вперед по сравнению с конструкцией «заявители и иные заинтересованные лица» (последние, правда, почему-то еще упоминаются в статье 39 проекта АПК).

Вместе с тем некоторое удивление вызывает положение о возможности общественных объединений, организаций быть ответчиками по административным делам (статья 6, 41 и др. проекта АПК) наряду с органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами. Общественные объединения, организации в публично-правовых отношениях обычно являются невластными субъектами, а потому не должны быть ответчиками, а скорее наоборот – истцами. Они могли бы быть ответчиками лишь в случае, если государство делегирует им определенные государственно-властные управленческие функции.

К сожалению, в проекте АПК не решен вопрос об административной процессуальной право- и дееспособности. А в административных спорах она имеет определенные особенности по сравнению с гражданским процессом. Например, орган публичной администрации должен иметь административную процессуальную право- и дееспособность независимо от наличия у него статуса юридического лица. Если физическое лицо до достижения им совершеннолетия может самостоятельно реализовать определенные права или обязанности в публично-правовых отношениях, то оно должно быть наделено административной процессуальной дееспособностью в спорах, возникающих из этих отношений. Речь идет, например, об отношениях по получению паспорта, привлечению к административной ответственности и т.п.

Также не урегулированными остаются вопросы о замене ненадлежащей стороны, процессуальном правопреемстве, привлечении соответчика, хотя на практике эти вопросы безусловно будут возникать.

Отдельно необходимо остановиться на такой процессуальный фигуре как прокурор. Согласно статье 44 проекта АПК прокуроры осуществляют «высший надзор за точным и единообразным применением законов в административном судопроизводстве от имени государства». К сожалению, такая формулировка ставит под угрозу принцип независимости судей и исключительности судебной компетенции. Суд не может находиться под надзором прокуратуры, поскольку именно суд ставит точку в правовом споре. Право прокурора опротестовывать судебные решения ничем не отличается и не должно отличаться от прав других лиц, участвующих в деле, на обжалование судебных решений.

Поэтому на Украине прокурора, другие государственные органы, органы местного самоуправления, организации и отдельных граждан, вступающих в процесс защиты прав других лиц или интересов государства, в процессуальном статусе приравняли к законным представителям соответствующих субъектов, ведь все они вступают в процесс на основаниях, предусмотренных законом, доверенности на представительство им не нужно, а судебные решения принимают в пользу субъектов, которых они представляют. Вступление государственных органов и органов местного самоуправления в административные дела для предоставления выводов не предусмотрено, поскольку это может быть актуально только в гражданских (семейных) делах, связанных с детьми, опекой и попечительством.

К сожалению, в проекте надлежащим образом не урегулирован процессуальный статус других участников административного процесса – свидетеля, специалиста, эксперта, переводчика, секретаря судебного заседания, судебного пристава.

Иск в административных спорах, как уже отмечалось, является положительной новеллой проекта АПК. Но, к сожалению, эта новелла не проведена последовательно во всем тексте проекта. Во-первых, отсутствуют общие требования к оформлению и содержанию иска. Не определены процессуальные последствия несоблюдения этих требований. Лишь часть 3 статьи 133 проекта АПК предусматривает требования к иску об обжаловании нормативно-правового акта. В частности, истец обязан указывать в иске конкретные статьи законодательных актов, которым не соответствует обжалованный акт. К сожалению, это может привести к усложнению доступа лица к правосудию по административным делам. На наш взгляд, достаточно, чтобы лицо указало, какие свои права он считает нарушенными.

Во-вторых, процессуальный документ, которым инициируется производство в суде первой инстанции, имеет различные названия: иск (статьи 6, 128 и т.п.), заявление, обращение (названия главы 11, 12, 16 раздела 2), жалоба (статья 121, 124 проекта АПК). Наверное, целесообразно было бы унифицировать подходы в этом вопросе.

В-третьих, значительно большего внимания требует регулирование сроков обращения в суд. По своему содержанию этот институт приближен к институту исковой давности в материальном гражданском праве, и несколько отличается от института процессуальных сроков, предусмотренный главой 9 раздела 2 проекта АПК, в частности по последствиям пропуска срока. Но поскольку материальное административное законодательство не содержит унифицированных сроков для обращения в суд с иском, то, очевидно, этот вопрос мог бы быть урегулирован в АПК, в том числе и последствия пропуска этих сроков. Но главы 13 и 15 раздела 2 не устанавливают срока обращения в суд по делам об обжаловании наложенных взысканий, а также нормативно-правовых актов. В большинстве категорий споров не определены последствия пропуска срока обращения с иском. Эти вопросы урегулированы статьей 130 проекта, однако лишь для одной категории дел. Очевидно, ее можно было бы взять за основу при выработке общих норм о сроке обращения в суд с иском. Это не должно исключать возможность устанавливать специальные сроки обращения в суд в отдельных законах или и в этом кодексе.

В проекте практически не нашел своего закрепления институт обеспечения иска в административных спорах, или, как его еще называют во многих европейских государствах, институт временной защиты. Только в делах относительно обжалования индивидуальных решений, действий или бездействия публичной администрации предусмотрено, что «по заявлению истца суд может принять определение о приостановлении действия правового акта государственного органа, органа местного самоуправления в случаях, если исполнение правового акта может повлечь неотвратимые последствия для истца» (статья 131 проекта АПК). Очевидно, этой нормы лишь для одной категории административных споров может оказаться недостаточно для регулирования этого сложного вопроса. Для примера, на Украине, кроме приостановления действия акта, суд может применить также запрет совершать определенные действия. Суд применяет меры обеспечения иска не только по ходатайству стороны, но и по собственной инициативе. Основаниями для этого могут быть:

1) наличие явной опасности причинения вреда правам истца до принятия решения в административном деле;

2) невозможность после удовлетворения иска защитить эти права без принятия таких мер;

3) необходимость применения значительных усилий и издержек для восстановления прав истца в случае удовлетворения иска;

4) наличие явных признаков неправомерности решения, действия или бездействия публичной администрации.

На Украине рассмотрение судом вопроса об обеспечении иска подробно урегулировано. В частности, такое рассмотрение возможно и в отсутствие ответчика. Но впоследствии, если ответчик убедит в отсутствии оснований для обеспечения иска, суд может отменить меры обеспечения. Кроме того, решения суда по обеспечению иска могут быть обжалованы в апелляционном порядке, но такое обжалование не препятствует производству в первой инстанции.

Примирение и реализация других диспозитивних прав сторон относительно предмета спора практически остались без внимания разработчиков. Только статья 150 проекта АПК предусматривает возможность отказа истца от иска и заключения мирового соглашения между сторонами, но почему-то только на стадии апелляционного обжалования. На наш взгляд, эти действия возможны на любой стадии производства в административном споре. Мы осознаем, что вопрос о примирении в административных делах может быть очень дискуссионным, учитывая то, что публичная администрация связана законом, и сферы для договоренностей, на первый взгляд, не остается.

Однако этот институт заслуживает внедрения его в административном судопроизводстве. Преимуществами примирения можно назвать то, что каждая сторона останется довольной результатом, хоть он и будет компромиссным, условия примирения будут выполнены добровольно, судебные расходы останутся минимальными, а отношения перестанут быть конфликтными, после примирения стороны готовы будут дальше сотрудничать. Например, стороны в процессе могут договориться о размере возмещения, надлежащего истцу. Условия примирения могут быть выведены также в пределах дискреции (усмотрения), которые закон допускает для публичной администрации.

Право на отказ от иска и признания иска также целесообразно сохранить в административном судопроизводстве за истцом и ответчиком соответственно, но контроль суда за реализацией этих прав может быть более тщательным, чем в гражданских делах.

Процедура рассмотрения дела в суде первой инстанции почти не нашла своего отображения в проекте АПК. Это можно объяснить тем, что авторы проекта перенесли из Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан подраздел «Особое исковое производство», но не учли, что при рассмотрении этих дел суд руководствуется также общими положениями подраздела об исковом производстве (в части, не противоречащей специальным правилам). Поэтому неурегулированными остались вопросы об открытии производства по делу, подготовке дела к рассмотрению, судебном разбирательстве, форме и порядке принятия судебных решений, приостановлении и прекращении производства и целый ряд других вопросов.

Подраздел 1 раздела 2 проекта АПК в весьма общих чертах регулирует производство по спорам о:

1) защите избирательных прав граждан и общественных объединений, участвующих в выборах, референдумах;

2) оспаривании решений, действий (бездействия) исполнительных местных органов, нарушающих права граждан на участие в уголовном судопроизводстве в качестве присяжного заседателя;

3) оспаривании постановлений органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях;

4) оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений, организаций, должностных лиц и государственных служащих;

5) оспаривании законности нормативных правовых актов;

6) признании актов и действий органов и должностных лиц незаконными по обращению прокурора.

Мы не будем останавливаться на детальном анализе этого перечня. Ограничимся лишь тем, что споры относительно решений, действий или бездействия публичной администрации (глава 14 раздела 2) по определению охватывают все другие категории споров и соотносятся с ними как общее и специальное.

Поэтому, на наш взгляд, было бы целесообразно дополнить проект разделом о производстве в суде первой инстанции, который бы определял общие правила процедуры для всех категорий административных споров. Особенности проведения для отдельных категорий административных дел (там, где они должны быть) можно было бы определить отдельными статьями, главой, разделом и т.д. На Украине, например, отдельной главой предусмотрены процессуальные особенности производства по таким делам:

1) обжалование нормативно-правовых актов;

2) относительно правоотношений, связанных с избирательным процессом или процессом референдума;

3) о досрочном прекращении полномочий народного депутата Украины в случае невыполнения им требований несовместительности;

4) обжалование решений, действий или бездеятельности государственной исполнительной службы (она занимается исполнением судебных решений и исполнительных документов, изданных на основании других решений);

5) относительно ограничений в реализации права на мирные собрания.

В этих делах установлены особенности сроков обращения в суд, подсудности, последствий неприбытия сторон на судебное заседание, представительства, исчисления процессуальных сроков, обжалования и пересмотра судебных решений и т.п. По всем другим вопросам применяются общие правила административного судопроизводства.

Интересными могут быть, например, особенности рассмотрения в украинских судах дел об обжаловании нормативно-правовых актов. Так, право оспорить нормативно-правовой акт имеют лица, относительно которых он применен, а также лица, являющиеся субъектом правоотношений, в которых будет применен этот акт. В случае открытия производства в административном деле относительно обжалования нормативно-правового акта суд обязывает ответчика опубликовать объявление об этом издании, в котором этот акт был или должен был быть официально обнародован. Если объявление опубликовано своевременно, считается, что все заинтересованные лица, в том числе и те, которые не являются сторонами, должным образом уведомлены о судебном рассмотрении дела. Лица, на которых распространяет действие этот акт, имеют право вступить в дело. Но если они этого не сделали, то они лишаются права на обжалование судебного решения в этом деле. Резолютивную часть постановления суда о признании недействительным нормативно-правового акта безотлагательно публикуется ответчиком в издании, в котором он был официально обнародован, после вступления постановления в законную силу.

Поскольку в административном материальном праве (в отличие от гражданского права) отсутствует ориентировочный перечень способов защиты прав, нарушенных в соответствующих отношениях, то целесообразно предусмотреть его в проекте АПК. Например, через подсказку относительно требований, которые можно заявить в иске, либо путем установления требований к резолютивной части постановления. Например, это может быть такая формула: «В случае удовлетворения административного иска суд может принять постановление о:

1) признании неправомерными решения публичной администрации или отдельных его положений, действий или бездействия и об отмене решения или отдельных его положений, повороте исполнения этого решения либо отдельных его положений с указанием способа его осуществления;

2) обязательстве ответчика к совершению определенных действий;

3) обязательстве ответчика к воздержанию от осуществления определенных действий;

4) взыскании с ответчика денежных средств;

5) признании наличия или отсутствия компетенции (полномочий) органа публичной администрации или должностного лица.

Суд может принять другое постановление, которое бы гарантировало защиту прав, свобод, интересов физического или юридического лица в сфере публично-правовых отношений от нарушений со стороны публичной администрации».

Заключение

Проведенное исследование позволяет сделать ряд выводов, имеющих теоретическое и практическое значение.

В истории юридической науки существуют две точки зрения на проблему возникновения института административной юстиции. Противоречие обусловлено различными подходами к определению самого понятия: функционального и организационного. С точки зрения первого истоки функции административной юстиции можно обнаружить и в древневосточных, античных государствах, так как с момента возникновения государтва, создавшего систему норм, призванных регулировать общественные отношения, а также органов, наделенных функциями и полномочиями исполнения и принуждения к исполнению властных решений, неизбежно должна была появиться и функция разрешения противоречий и конфликтов, связанных с интерпритацией и применением этого комплекса норм и правил. На основании же второго подхода можно говорить о существовании административной юстиции только начиная с XIX столетия.

По мнению диссертанта, более предпочтительной является точка зрения, основанная на организационном подходе, так как этот подход является более обоснованным. Придерживаясь организационного подхода в вопросе возникновения института административной юстиции, следует рассматривать его развитие начиная с революционной Франции, в которой уже в первые десятилетия XIX в. сложилась соответствующая научная база. Становление административной юстиции во Франции было обусловлено необходимостью создания специального механизма для защиты прав граждан и стремлением революционной власти контролировать старый государственный аппарат с помощью особых процессуальных форм.

В германских государствах произошедшие в течении XIX в. строгое отделение публичного права от частного привело, с одной стороны, к ограничению компетенции (подсудности) обычных судов, а с другой – к возникновению административной юстиции, то есть к учреждению органов самоконтроля за управлением. В Германии формирование административной юстиции протекало под влиянием теоретических разработок французских ученых, которые затем были дополнены положениями теории правового государства. В дальнейшем основным отличием становления немецкой системы административной юстиции от французской стало полное обособление ее от администрации. В Германии она развивалась не как система, противопоставленная общим судам, а как дополняющая их.

Становление административной юстиции в Англии, характеризуется не теоретическим обоснованием, а практической необходимостью. Формирование административной юстиции началось только в XX в. оно было продиктовано необходимостью разгрузить суды общей юрисдикции, рассматривать дела более быстро, по менее формальной процедуре, а также привлекать к рассмотрению дел специалистов. Для английской административной юстиции в значительной мере характерны прагматичный подход и недостаточная теоретическая разработка проблемы, что отличает ее от других стран, прежде всего Германии и Франции.

Общим для этих государств является целевое предназначение административной юстиции – судебный контроль за законностью правовых актов публичной власти, принятых в отношении не подчиненных им субъектов.

Место административной юстиции в системе права можно определить следующим образом. На сегодняшний день административная юстиция – это межотраслевой комплексный институт права, поскольку нормы института административной юстиции содержаться в системе как административного, так и гражданского процессуального права.

В начале ХХ в. появилось новое течение, приверженцы которого имели широкий подход к существу административной юстиции и определению ее места в системе государственной власти. Именно такой подход по нашему мнению является самым приемлемым, поскольку позволяет охватить все существующие системы административной юстиции: она должна находится в руках органа, которому была бы обеспечена судейская самостоятельность и независимость, подробности же организации этого органа не имеют значения. Общий суд, специальное отделение общего суда или специальный административный суд определяют практические соображения государственного устройства и социального и исторического развития каждого отдельного государства.

Институт административной юстиции для правовой системы Казахстана не является новеллой, действующим законодательством Республики Казахстан созданы основы для ее формирования и функционирования. Однако необходимо дальнейшее развитие и совершенствование института административной юстиции с учетом зарубежного опыта. Реализация же этих мер зависит от разработки единой теоретической концепции административной юстиции, которая формулируется из следующих положений.

1.При формировании административной юстиции в Республике Казахстан необходимо учитывать и ее теоретическое обоснование, в частности сложившиеся подходы к пониманию и толкованию административной юстиции. Материальный подход характеризует административную юстицию наличием административно-правового спора, который может возникнуть между гражданами или юридическими лицами с одной стороны и субъектом публичной власти, с другой по поводу законности действия (бездействия), правового акта последнего. Организационный подход подразумевает наличие специальных органов, созданных для разрешения административно-правовых споров. Формальный подход предусматривает специальный процессуальный порядок рассмотрения спора. Полагаем, что толкование административной юстиции с точки зрения ее контролирующего потенциала позволяет выделить еще и функциональный подход, который бы выражал основное назначение административной юстиции - контроль над законностью действий и актов государственных органов и восстановлении нарушенных ими прав граждан.

2. С учетом современных моделей организации и функционирования административной юстиции в зарубежных странах можно выделить следующие ее признаки. Во-первых, он образует систему правовых средств, принципов, способов, позволяющих частным лицам оспорить неправомерные акты и действия публичной власти. Во-вторых, представляет собой совокупность норм различных отраслей права (административного и гражданско-процессуального), направленных для регулирования отношений, возникающих при оспаривании актов и действий публичной власти (данный признак характерен для современного состояния административной юстиции в Республике Казахстан и многих других постсоветских государствах). Отсюда вытекают следующие признаки - особый круг лиц, являющихся субъектами отношений «власть-подчинение», а также наличие административно-правового спора между этими субъектами. В-пятых, система судов общей юрисдикции, специализированные административные суды или квазисудебные органы (в зависимости от конкретной модели административной юстиции), предназначенных для рассмотрения административно-правовых споров. В-шестых, особый процессуальный порядок рассмотрения спора, отличный от обычного судебного порядка рассмотрения гражданского или уголовного дела. В-седьмых, правовым последствием разрешения спора является, как правило, признание недействительным и (или) отмена неправомерного акта. Следующий признак, плавно вытекающий из предыдущих, заключается в назначении института административной юстиции, а именно в осуществлении контроля за законностью действий и актов государственных органов и восстановлении нарушенных ими прав граждан.

3. На основе вышеперечисленных признаков, сформулируем наиболее общее определение административной юстиции, которое должно лежать в основе концепции административной юстиции. Административная юстиция - это правовой институт, представляющий собой совокупность норм, регулирующих организацию и деятельность судов (общей юрисдикции, специализированных административных или квазисудебных органов) по разрешению публично-правовых споров о законности правовых актов, действий (бездействий) субъектов государственной власти, осуществляемую в соответствии со специальными процессуальными правилами.

4. Следующим шагом на пути реализации концепции административной юстиции является систематизация административно-процессуальных норм в форме кодификации. Структура Административного процессуального кодекса, на наш взгляд, должна состоять из двух предметов регулирования: рассмотрение дел об административных правонарушениях и разрешение административно-правовых споров.

Причем производство по административно-правовым спорам должно быть построено на особых принципах и осуществляется по специальным процессуальным правилам, отличных от производства по делам об административных правонарушениях.

В качестве оснований для обращения гражданина или юридического лица в административный суд, целесообразно использовать следующую формулу: если соответствующим правовым актом или действием (бездействием) нарушены права, созданы препятствия осуществлению заявителем его прав.

5. Пятилетняя практика административных судов оправдала возложенные на них функции, однако необходимо их дальнейшее развитие. Так, считаем, что назрела необходимость расширения их подсудности не только по делам об административных правонарушений и рассмотрении жалоб на постановления государственных органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Им должны быть подсудны административно-правовые споры, которые на сегодняшний день рассматриваются в порядке гражданского судопроизводства.

6. На втором этапе предлагаем увеличение количества административных судов первой инстанции либо увеличить количество судей, специализирующихся по административным делам и создать коллегии по административным делам в областных судах и Верховном суде Республики Казахстан.

7. Для реализации предыдущего предложения, считаем что, административные суды низового уровня должны рассматривать наряду с делами об административных правонарушениях, административно-правовые споры, возникающие между частными лицами и государственными органами и их должностными лицами при осуществлении ими своих полномочий. Коллегии по административным делам могли бы рассматривать в порядке обжалования дела об административных правонарушениях и выступать в качестве второй инстанции по административно-правовым спорам, а также в качестве первой инстанции по определенным категориям административно-правовых споров, например, обжалование актов министров. Коллегия по административным делам Верховного суда также могла бы рассматривать некоторые административно-правовые споры в качестве суда первой инстанции, и в качестве апелляционной и надзорной инстанции, в случае обжалования актов нижестоящих административных судов.

Таким образом, предлагаемая нами концепция административной юстиции представляет собой следующее. Правовой основой административной юстиции должен выступить Административный процессуальный кодекс (точнее Кодекс об административном судопроизводстве). Органы административной юстиции должны иметь трехуровневую систему на начальном этапе в рамках судов общей юрисдикции. В последующем их необходимо реформировать в самостоятельную ветвь судебной системы. Круг дел подведомственных органам административной юстиции это административно-правовые споры, то есть все споры, возникающие из отношений власти и подчинения. Порядок рассмотрения административно-правовых споров должен базироваться на таких специальных (отраслевых) принципах как состязательность, гласность, устность и характеризоваться меньшей формализованностью, быстротой, то есть короткими сроками рассмотрения, активной ролью судьи, выражающаяся в сборе и обеспечении доказательств, то есть с элементами инквизиционной формы процесса и т.д.

Таковы основные выводы и предложения, которые представляется возможным сформулировать по окончанию исследования института административной юстиции. Разумеется, рассмотренные теоретические и практические проблемы, связанные с административной юстицией, равно как и предполагаемые пути их разрешения, не исчерпывают комплекса всех задач. Часть из этих проблем и способов из разрешения остались за рамками исследования. Кроме того, новые проблемы, которые появятся после принятия административного процессуального кодекса и ряда других нормативных правовых актов потребуют своего разрешения. А это значит, что исследование института административной юстиции в нашей стране следует проводить и далее.

1. Проблемы общей теории права и государства:Учебник для вузов. Под общ. ред. В.С. Нерсесянца. М.: НОРМА –ИНФРА-М. -2002. -С. 813

2. Абдуллаев М.И. Комаров С.А. Проблемы теории государства и права. Учебник. СПб.-2003. –С.436.

3. Конституция Республики Казахстан от 30.08.1995 г. (с внесенными изменениями и дополнениями Законами РК от 7.10.1998 г. №284-1, 21.05.2007 г. №254-III) // Ведомости Парламента РК. -1996. - № 4.

4. Конституционный закон Республики Казахстан «О судебной системе и статусе судей» от 25 декабря 2000 года // Ведомости Парламента Республики Казахстан. -2000. -N 23, ст.410;

5. Выступление Президента Республики Казахстан Н.А. Назарбаева на III съезде судей Республики Казахстан «Правосудие - это справедливость»// Материалы III съезда судей РК. // htpp://www.supcourt.kz.

6. Мами К. Административное судопроизводство в Казахстане: практика и перспективы // Российская юстиция. 2005. № 10. –С.23-26.

7. Концепция правовой политики на период с 2010 до 2020 года утвержденная Указом Президента РК от 24.08.2009 г. № 858.// htpp://www.akorda.kz.

8. Проект Административного процессуального кодекса Республики Казахстан // Официальный сайт Парламента Республики Казахстан http://www.parlam.kz

9. Алексеев С.С. Общая теория права. Т.1. М.1981.

10. Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка: Т.1 М.: Рус.яз. 2002. С.699.

11. Большой юридический словарь. Под ред. А.Я. Сухарева, В.Д.Зорькина, В.Е. Крутских. М.: ИНФРА-М. 2000. С.704.

12. Чечот Д.М. Административная юстиция: Теоретические проблемы. Л.: Изд-во Ленинград. Ун-та. 1973.С.134.

13. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права Т.2: Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. М.: НОРМА. 2002. С. 585.

14. Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. М.: НОРМА. 2001.С.292.

15. См.: Фролов С.В. Становление института административной юстиции в дореволюционной России. Дис… кан.юр.наук. Нижний Новгород. 2005. С. 220.

16. Соловьева А.К. Административная юстиция в России: проблемы теории и практики. Дис… кан.юр.наук. СПб. 1999. С.164.

17. Сажина В.В. Административная юстиция Великобритании. Дис…к.ю.н. М. 1984. С.202.

18. См.: Неварах А.А. Административная юстиция в арабских странах (на примере Египта, Сирии и Ливана). Дис… кан.юр.наук. М. 2007. С.155.

19. Хаманева Н.Ю. Проблемы административной юстиции. // Государство и право на рубеже веков. Материалы всероссийской конференции. Москва. 2000. С. 156.

20. См.: Альхименко А.В. Административная юстиция в западно-европейских странах и в России (сравнительно-правовой анализ). Дис… кан.юр.наук. М. 2004. С.187.

21. Латинско-русский словарь. Сост. А.М. Малинин М. 1952. С.

22. Соединенные штаты Америки: Конституция и законодательные акты. Под ред. О.А. Жидкова. М. 1993. С. 387.

23. См.: Салищева Н.Г., Хаманева Н.Ю. Административная юстиция, административное судопроизводство // Государство и право. 2002. № 1. С.5-11.

24. Яценко И.С. Проблемы административной юстиции в Российской Федерации (организационно-правовые аспекты)// Административное право Российской Федерации: Проблемные вопросы развития отрасли правовой системы и преподавания курса: Сборник статей. Нижний Новгород.: Изд-во Новгород. ун-та. 1999. С.106-112.

25. Иванова Н.Ю. Становление института административной юстиции в дореволюционной России: теоретические воззрения и организация. Автореферат дис… к.ю.н. СПб. 2006. С.21.

26. Основы теории государства и права. Отв. ред. проф. С.С. Алексеев. М. 1971.

27. Хаманева Н.Ю. Теоретические проблемы административно-правового спора // Государство и право. 1998. № 12. С.29-36.

28. Галий И.М. Рассмотрение судами дел, возникающих из административно-правовых отношений. Автореферат дисс к.ю.н. М. 2008. С. 17.

29. Громова Н.В. Административная юстиция (история и современность) М. 2002.С.170.

30. Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М. 1970. С. 130.

31. Хаманева Н.Ю. Обжалование в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан России // Государство и право. 1993. № 11.

32. Бойцова В.В., Бойцов В.Я. Административная юстиция: продолжению дискуссии о содержании и значении // Государство и право.1994. № 5. С. 42-43.

33.

34. Таранов А.А. Административное право Республики Казахстан. Академический курс. Алматы.: ТОО «Баспа» 2000. С. 256. // Пралиева Г.К. Административное пва Республики Казахстан: Учебно-практическое пособие. Алматы.: Жеті жарғы. 2006. С.76.

35. Буторин А.Е. Административная юстиция в России (историко-сравнительный анализ). Дисс…к.ю.н. Коломина. 2006. С. 192.

36. Бельский К.С. О некоторых актуальных проблемах административного права (По материалам «Лазаревских чтений) // Государство и право.1997. № 6.

37. Бельский К.С. О системе административного права // Государство и право.1998. № 3.

38. Бурков А.Л. К вопросу об отраслевой принадлежности института административной юстиции // Журнал российского права. 2003. № 4. С.21-24.

39. Бахрах Д.Н. Административное судопроизводство, административная юстиция и административный процесс. // Государство и право. 2005. №2. С. 19-25.

40. Кончева В.А. Судебное рассмотрение дел, возникающих из отношений, связанных с осуществлением избирательных прав в России и Германии. Автореферат дис…к.ю.н. М 2007 С.23

41. Уткин Д.В. Административное судопроизводство в современном правовом государстве Автореферат дис…к.ю.н. Воронеж 2004 С. 24

42. Надольская Ю.В. Административное судопроизводство (теоретические, правовые и организационные аспекты) Автореферат дис…к.ю.н. М 2003 С.23

43. Бабаева О.Н. Административное судопроизводство как форма деятельности мировых судей. Дис…к.ю.н. Воронеж 2007 С. 241

44. Громова Н.В. Административная юстиция (история и современность) М. 2002.С.170

45. Сажина В.В. Административная юстиция Великобритании. Дис…к.ю.н. М. 1984. -202

46. Иванова Н.Ю. Становление института административной юстиции в дореволюционной России: теоретические воззрения и организация. Дис…к.ю.н. СПб. 2006. С.168.

47. Ударцев С.Ф. История политико-правовых учений Древнего Востока. СПб. Изд-во СПб университета. 2007. С. 643.

48. Фролов С.В. Становление института административной юстиции в дореволюционной России. Дис… кан.юр.наук. Нижний Новгород. 2005. С. 220.

49. Иванов М.А. Институционально-правовой механизм рассмотрения налоговых споров во Франции. Дисс…к.ю.н. М.2006. С.214.

50. Крылов Н.С. Английское государство. М.: Наука. 1981. С. 129.

51. Монтескье Ш. Дух законов. М.: Мысль. 1998.

52. Vedel G., Delvoive P. Droit administrative.9. Aufl. Paris, 1984

53. Брэбан Г. Французское административное право. М.: Прогресс. 1998. С.546.

54. Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Административное право: история развития и основные современные концепции. М.: Юристъ. 2002. С. 410.

55. Соловьева А.К. Административная юстиция в России: проблемы теории и практики. Дис… кан.юр.наук. СПб. 1999. С.164.

56. Административное право зарубежных стран. Под ред А.Н. Козырина и М.А. Штатиной М.: Спарк. 2003. С. 464.

57. Chapus R.. Droit du contentieux administratif: 6e ed. Paris, 1996

58. Контроль за деятельностью государственной администрации во Франции. М. 1994. С.98.

59. Громова Н.В. Административная юстиция (история и современность) М. 2002.С.170.

60. Кривельская О.В. Административная юстиция в Федеративной республике Германия. Дис…к.ю.н. М.. 2004. С.181.

61. Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. М.: НОРМА. 2001.С.292.

62. Либерман Э. развитие административной юстиции в Германии// Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2002. № 2.

63. Зоммермани К.П., Старилов Ю.Н. Исмтория развития и теоретическая модель германской административной юстиции // Правовая наука и реформа юридического образования. Сб. нау. Трудов. Вып. 8: Защита прав и свобод граждан. Воронеж. 1998. С.118.

64. Старилов Ю.Н. Администраптивная юстиция проблемы теории. М. 1998. С. 197.

65. Пилипенко А.Н. Административная юстиция в зарубежных странах // Законодательство и экономика. 1996. № 3-4. С.77-81.

66. Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные акты. Пер с нем. М.: Прогресс. 1991.

67. Неварах А.А. Административная юстиция в арабских странах (на примере Египта, Сирии и Ливана). Дис… кан.юр.наук. М. 2007. С.155.

68. Водовозов В. Административная юстиция // Энциклопедический словарь. Гранат. 7-е издание. М.

69. Тимошенко И.Г. Административная юстиция в Великобритании // Журнал Российского права. 1997. № 5. С.128-136.

70. Civil Procedure Rules 1998 (CPR)

71. Cross R Precedent in English Law, 4 th edn.1990.

72. Dadamo Christian. The French Legal System. 2 edn. L., Sweet@Maxwell, 1996

73. Halsburys Laws of Engiand. 4 ed. London: Butterworths,1982

74. Law Reform Year and a Day Rule (Act 1996)

75. Hanbory. English Courts of Law. 5 th ed., rev. Yardley, 1979

76. Лафтинский В.И. Административная юстиция США // Журнал российского права. 1997. № 7. С.18-21.

77. Никеров Г.И. Административное право США. М.: Наука. 1997. С. 167.

78. Тимошенко И.Г. Административная юстиция в Великобритании // Журнал российского права. 1997. № 5.

79. Никеров Г.И.Администраивное право США. М. Наука. 1977.

80. Никеров Г.И. Административно-процессуальное право США // Государство и право.1997. № 3. С. 95-99.

81. Никеров Г.И. Судебная власть в правовом государстве // Государство и право.2001. № 3. С.31-38.

82. Walker and Walker English Legal System. 9 th ed. London: Butterworths, 1998

83. Административное право: история развития и основные современные концепции. М.: Юристъ. 2002. С. 410.

84. Сажина В.В. Административная юстиция Великобритании. Дис…к.ю.н. М. 1984. С.202.

85. Schwarze J. European Administrative Law. London, [email protected]

86. R. Cross and Harris. J. Stone. Precedent in English Law (4 th ed), Clarendon, Oxford, 1991

87. Smith S. Judicial Revier of Administrative Action // S. Smith, H. Woolf, J. Jowell. – London, 1995.

88. История государства и права Республики Казахстан. Учеб пособие. 2-е изд., перераб и доп. Астана «Фолиант».2001. С. 188.

89. Мухлыхина М.М. Сенатская практика по земским делам (конец XIX –начало XXвв.) Дис…к.ю.н. Киров. 2005. С.176.

90. Рустамова С.М. Формирование органов административной юстиции в России в пореформенное время (1861-1917 годы). Дис…к.ю.н. М. 2000. С. 161.

91. Студеникина М.С. Административная юстиция: какой путь избрать России // Российская юстиция. 1996. № 5.

92. Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М.: Наука. 1970.

93. К. Мами Административное судопроизводство в Казахстане: практика и перспективы // Российская юстиция. 2005. № 10.

94. Старилов Ю.Н. Административный процесс в системе современных научных представлений об административной юстиции // Государство и право. 2004. № 6.

95. Сергеев Ю.В. проблемы учреждения системы административных судов в Российской Федерации. Автореф. дис. на соис.уч. степени к.ю.н. Москва. 2006. С.10.

96. Старилов Ю.Н. От административной юстиции к административному судопроизводству. Воронеж.2003. С.143.

97. Жумагулов М.И. Административное законодательство как правовой механизм реализации административно-правовых отношений в сфере государственного управления (Проблемы теории и практики) // Материалы республиканской научно-практической конференции «Актуальные вопросы законодательства и правоприменительной практики в области административных правонарушений и административных процедур: проблемы и перспективы». Астана. 2004. С.79.

98. Симонян С.Л. О проекте кодекса административного судопроизводства Российской Федерации // Административное право и процесс. 2006. № 1. С.44-47.

99. Кононов П.И. Современное состояние и вопросы кодификации администраивно-процессуального законодательства // Журнал российского права. № 7. 2001. С.24-31.

100. Мухлыхина М.М. Сенатская практика по земским делам (конец XIX –начало XXвв.) Дис…к.ю.н. Киров. 2005. С.176.

101. Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс: понятие и соотношение с иными видами процессуально-правовой деятельности // Государство и право. 2001. № 2. С. 15-20.

102. Нугманова Э.А. Актуальные вопросы административного процесса: проблемы и перспективы совершенствования законодательства // Материалы республиканской научно-практической конференции «Актуальные вопросы законодательства и правоприменительной практики в области административных правонарушений и административных процедур: проблемы и перспективы». Астана КазГЮУ. 2004. С. 165.

103. Кубеев Е.К. Административное судопроизводство: состояние и перспективы развития в Казахстане // Заңгер..2004. № 5. С. 27-29.

104. Постановление Правительства Республики Казахстан от 26 декабря 2002 года № 1378 «О классификации отраслей законодательства Республики Казахстан».

105. Раимбаев С. Административное судопроизводство (проблемы и перспективы развития) // Юрист. 2005. № 8. С. 31-35.

106. Концепция правовой политики Республики Казахстан, одобренная Указом Президента Республики Казахстан от 20 сентября 2002 г. №949; Концепция развития гражданского общества в республике Казахстан на 2006-2011 годы, утвержденная Указом Президента Республики Казахстан от 25 июля 2006 г. № 154.

107. Бахрах Д.Н. Нужна ли специализация судей, а не судов // Российская юстиция. 2003. № 2.

Дата добавления: 2014-01-04