Концепції державної заборгованості. Поняття демократизації державного боргу

На суспільно-психологічному й емоційному рівні сприйняття державного кредиту, а відтак і державного боргу, варіює від апокаліпсичного образу смер­тоносної проблеми до чудодійного засобу вирішення всіх проблем.

Поза сумнівом, західні та вітчизняні вчені, які обґрунтовують доцільність існування державного кредиту в сучасному світі, мають рацію в тому, що дер­жавний кредит — це не лише нормальне, але й у певних межах і необхідне явище. Справді, податки, скажімо, є не зовсім виправданим засобом фінансування об'єктів, здатних задовільняти потреби не тільки сучасників, але й приносити вигоди нащадкам (наприклад, об'єкти виробничої та комунальної інфраструктури, а також монументальні спо­руди, матеріальні джерела духовних цінностей (музеї, театри, пам'ятники, заповідники тощо), важливі й корисні і для нинішнього, і для ряду прийдешніх поколінь. Фінансування інвестицій, дія яких розрахована на довготермінові періоди виключно за рахунок оподаткування сучасників було б під кутом зору соціальної справедливості невиправданим, оскіль­ки майбутнім споживачам певні блага та вигоди діставалися б задарма, що суперечить ринковим засадам господарювання. Виробнича, оборонна, соціальна й культурна інфраструктури — ось, найперше, ті статті держав­них затрат, котрі забезпечують добробут, комфорт, безпеку існування де­кількох поколінь, а через те й не повинні покриватись лише за рахунок податкових надходжень у період створення подібних благ.

Давід Рікардо (як до нього Д.Юм і А.Сміт) застерігав проти боргового фінансування державних видатків з тих міркувань, що позикові фінанси заохочують марнотратство. Д.Юм попереджав: "Одне з двох — або нація мусить звести державний борг до нуля, або державний борг знищить націю".

Жан Батист Кольбер описав механізм богового фінансування таким чином: "Після позик потрібні будуть податки для їх уплати; і якщо не буде меж для позик, то і для податків їх не буде".

Як зауважив близький за поглядами до неокласичної школи професор М.Росбард з Прінстонського університету (США), добровільне за формою надання позик державі конкретним кредитором у масштабі сус­пільства перетворюється в свою протилежність: "Це скоріше добровільна участь у майбутній конфіскації, котру доведеться здійснити урядові”. За аргументами М.Росбарда, через позикові операції приватні кошти фак­тично двічі передаються в розпорядження держави: перший раз при витрачанні одержаної позики на фінансування державних видатків; вдру­ге, — коли уряд збирає податки або здійснює емісію (що рівнозначно позиці) для погашення заборгованості. У результаті здійснюється при­мусове відволікання коштів приватних виробників на державні потре­би, вигоди від чого розподіляють між собою чиновники, причетні до операцій з держпозиками, та облігаціонери (власники облігацій). Ос­танні немов би стають частиною державного апарату, зайнятого у відно­синах держави з податкоплатниками.

Переконання, що державні позики рівнозначні подвоєному тягарю на приватно-виробничі структури, тобто в момент кредитування на суму позик зменшується продуктивне використання фінансових ресурсів у приватному секторі при відповідному збільшенні непродуктивних дер­жавних затрат, а в майбутньому виникає потреба в додаткових податко­вих надходженнях на обслуговування держборгу, — бере початок у вченні класиків англійської політекономії. За альтернативним тлумаченням, по­в'язаним у літературі з іменем американського економіста А.Лернера, внутрішній держборг не покладає фінансового тягаря на майбутні поко­ління. В силу національного характеру держборгу в процесі його обслу­говування частина доходів від однієї групи людей (безоблігаціонерів) переходить до іншої (облігаціонерів) без зміни загального рівня доходів і споживання. Подібна ситуація ілюструється доказами на зразок, як зазначає Р.Масгрейв у "Короткій історії фіскальних доктрин", що "ліва рука заборговує правій" або уподібнюється перекладанню коштів з правої кишені в ліву.

Якісний злам у теоретичних уявленнях про природу державного боргу пов'язаний з ідеями монографії Дж.Б'юкенена "Суспільні принципи державного боргу. Виправдання й підтвердження", перше видання якої побачило світ у 1958 році. В цій праці автор тлу­мачить держборг за аналогією з приватним боргом. У такому баченні на cуму фінансованих за рахунок позик державних видатків зменшується приватне споживання товарів і послуг, і це не означає, що відчуження ресурсів компенсується водночас з моментом їх фактичного витрачан­ня. За Дж.Б'юкененом, в демократичному суспільстві податкоплатники оп­лачують витрати держави на законній, але примусовій підставі. Вони ж у ролі покупців облігацій держпозик добровільно уступають частину своїх коштів державі в обмін на доходи в майбутньому. Через деякий час частина податкових надходжень наступного періоду витрачається на погашення боргів, накопичених у попередні роки. При цьому зумов­лена оплатою боргів компенсація скорочення приватного споживання не відбувається, а відтерміновується, що може продовжуватися безкінечно. Викладене трактування поділяють впливові сили західної фінансо­вої науки. Отже, на зміну виправданню дер­жавної заборгованості, в протилежність твердженням, що позикові фінанси скорочують реальну вартість суспільних благ, прийшло теоре­тичне обґрунтування реальних небезпек нарощування державних боргів, пролунали заклики до їх скорочення.

За Дж.Б'юкененом, в демократичному суспільстві тягар державного боргу необхідно вимірювати не в цілому розрахунку на все суспільство, а в аспекті його індивідуального впливу на кожну особистість. Для держави заборгованість створює проблеми, аналогічні тим, які виникають в людей і корпорацій, що потрапили у боргову залежність. Так звану кейнсіанську революцію Дж.Б'юкенен звинувачує в зумисній переоцінці переваг дефіцитного фінансування, котре, насправді, створює ілюзорну безпроблемність і видимість макроекономічного регулювання та відкидає доказовість суспільної корисності боргових фінансів.

За останні півтора століття (від Д.Рікардо до Дж.Б'юкенена) фінансово-економічна думка зазнавала суттєвих змін, залишаючись у межах двох полярних уявлень про державний кредит і супутній йому державний борг. За одним стереотипом мислення, державний кредит виглядає як чудодійний засіб прогресу, а державний борг — як фінансовий показник величі й процвітання націй. За іншим трактуванням, державна заборгованість інтерпретується як нестерпне зло, символ розорення й приниження цілих країн і народів. Класики англійської політекономії оголосили себе воро­гами держборгу; прихильники теорії "нової ортодоксії" доводили доцільність заборгованості, а практикуючі кейнсіанці лікували вади ка­піталізму за рахунок дефіцитного фінансування; сучасні ж ліберальні неокласики, зокрема в особі Дж.Б'юкенена, повернулись до позицій кла­сиків.

Проте більшість науковців і державних діячів засуджують лише ненормальні розміри та ірраціональні форми державної заборго­ваності. Наприкінці XX століття державний кредит залишається могут­нім засобом акумуляції коштів для фінансування потреб суспільства.

Для урядів західних країн стало правилом розміщати державні бор­гові зобов'язання серед якомога ширшої маси населення, що має вели­кий соціально-економічний сенс і одержало назву демократизації дер­жавного боргу. В умовах, коли державні структури витрачають запози­чені кошти непродуктивно або, принаймні, менш ефективно, ніж у при­ватному секторі, обслуговування державного боргу припадає на всю сукупність податкоплатників. У цьому розумінні державний кредит діє як система організації платників та збирання податків з метою обслуго­вування державного боргу. Причому якщо боргові зобов'язання розміщені серед достатньо ве­ликого числа кредиторів (у ідеалі — серед усього економічно активного населення), а не вузької кліки фінансових олігархів і спекулянтів (це є найсуттєвішою умовою), то операції з облігаціями державних позик, пере­творюючи масу податкоплатників у рантьє і навпаки, загалом не знижують рівень життя, а тому й не викликають рішучого опору з боку суспіль­ства. Фінансовій історії відомі "податкові бунти", а от позики ніколи не викликали подібного соціального протесту.

В умовах представницької демократії залучення нових позик та збільшення величини державного боргу може бути зумовлене і суто корисливими політичними мотивами, тобто діючий уряд шляхом бюджетного дефіциту може ускладнити діяльність уря­ду-наступника. Скажімо, дві партії (А та Б) перебувають у конкурентному протистоянні за урядову владу. Партія А відстоює для своєї клієнтури одне суспільне благо, а партія Б для своєї — інше. Партія А нині при владі, але не впевнена в ре­зультатах наступних виборів. У такій ситуації для цієї партії найбільш раціональним буде перевищити бюджетні видатки над доходами. Завдяки цьому вона зможе забезпечити своїх ви­борців суспільним благом. Обслуговування заборгованості пе­рекладається на плечі наступного уряду. Це відчутно обмежить його дії щодо задоволення інтересів своїх виборців. Таким чином, за допомогою інструменту державного боргу партія А мо­же впливати на економічну політику навіть після закінчення строку її перебування при владі. Як приклад можна навести по­літику адміністрації Рейгана у США, яка в ході партійної кон­куренції спонукала консервативний уряд (він, як правило, ви­ступав за збалансований бюджет) до бюджетного дефіциту.

Поряд із цим бюджетний дефіцит можна використати і для збереження політичної влади. Прихильність виборців можна завоювати, проводячи полі­тику щедрих видатків у поєднанні з невідчутними методами мобілізації доходів (непрямі податки та державний кредит).

На динаміку державного боргу досить суттєво впливають і інші політико-інституційні фактори. Зокрема, чітка тенденція до збільшення державного боргу проявляється в тих країнах, політична система яких характеризується наявністю значної кількості партій у парламенті та коаліційного уряду. У принци­пі, ймовірність прийняття нескооперованих рішень у сфері бюджетного дефіциту та державного боргу є тим більшою, чим більшою є полярність партій в коаліційному уряді.

Управління державним боргом. Державне банкрутство.

Державний борг являє собою сукуп­ність усіх боргових зобов'язань держави, включаючи адмініст­ративно-управлінську заборгованість (наприклад, поточні зобов'язання з виплати зарплати державним службовцям), фінан­сові борги, що слугують джерелом покриття бюджетного дефіциту, та зобов'язання з державних пенсійних виплат. У фі­нансовій літературі, як правило, під державним боргом розумі­ються лише фінансові борги, так звані документально підтвер­джені борги. В той же час вимоги отримання пенсій майбутніми поколіннями, так звані непідтверджені борги у складі державного боргу не враховуються, хоча вони аналогічні державним фінансовим зобов'язанням.

Іншими словами, державний борг – це є загальна сума заборгованості держави, яка складається з усіх випущених і непогашених борго­вих зобов'язань держави, включаючи боргові зобов'язання держави, що вступають в дію в результаті ви­даних гарантій за кредитами.

Формування державного боргу має як об'єктивні, так і суб'єктивні чин­ники. До об'єктивних можна віднести такі, як несприятливий інвестицій­ний клімат; спад виробництва і звуження на цій основі податкової бази; наявність від'ємного сальдо торговельного балансу тощо. Суб'єктивні чинники пов'язані з ситуативними прорахунками в тактиці впровадження реформ і фактичною відсутністю стратегії розвитку фінансового ринку, до того ж, мають місце спроби “пожежного” вирішення поточних проблем.

Структуру державного боргу України подано в таблиці 1.

Таблиця 1.

Структура державного боргу України в 1995-2004 роках

(на кінець року)

Рік	Зовнішній борг, млрд. дол. США	Питома вага, %	Внутрішній борг, млрд. дол. США	Питома вага, %
	8,2	60,7	5,3	39,3
	8,8	80,7	2,1	19,3
	9,6	64,0	5,4	36,0
	11,5	74,6	3,9	25,4
	12,4	81,3	2,.9	18,7
	10,3	73,0	3,.8	27,0
	10,1	71,6	4,0	28,4
	10,2	71,7	4,0	28,3
	10,7	73,1	3,9	26,9
	12,2	75,5	4,0	24,5

З огляду на значну питому вагу зовнішнього державного боргу розглянемо цю проблему детальніше.

Фінансова архітектура зовнішніх позик України характеризується як типова для ринків, що розвиваються. Питома вага наднаціональних кредитних інституцій є переважаючою, причому простежується стала тенденція до її зростання в динаміці за останні роки. Так, за період з 1994 по 2004 роки обсяг кредитів з боку міжнародних фінансових організацій збільшився у вартісному обчисленні майже десятикратно, причому домінуючу роль відіграють Міжнародний валютний фонд і Світовий банк. Фінансування платіжного бапансу України при наявності дефіцитного бюджету здійснювалось переваж­но борговим шляхом (наприклад, у 1999 році за рахунок кредитних операцій на 59% і за рахунок безвідплатних надходжень та інвестицій - на 41%). При цьому тривалий час активність України на ринках єврооблігаційних позик була незначною. Хоча перша фідуціарна позика датується ще серпнем 1997 року, євроринок фактично був закритий через низький кредитний рейтинг країни і нещодавню реструктуризацію комерційної заборгованості минулих років. Тільки у червні 2003 року після попередньої презентації Україна розмістила десятирічні єврооблігації на суму 800 млн. дол. США зі ставкою дохідності 7,65% річних. На міжнародному фінансовому ринку ця акція була сприй­нята як незаперечний успіх України (наприклад, надійність позик 2003 року підтверджувалась тим, що ці єврооблігації котирувались на 500 базисних пунктів нижче від котирувань аналогічних цінних паперів 2002 року).

Динаміка зовнішніх державних позик у 1993 - 2004 роках у порівнянні з макроекономічними показниками характеризується постійним зростанням розмірів заборгованості до кінця 1999 року і зменшенням обсягів зовнішньо­го боргу в 2000 - 2002 роках, що пояснюється сплатою боргу в частині його обслуговування і реструктуризацією в рамках Лондонського і Паризького клубів кредиторів (див. табл. 2).

Таблиця 2.

Динаміка макроенономічних показників і зовнішньої заборгованості України, млрд. дол. США (на кінець року)

Рік	ВВП	Зовнішній борг	Темпи зростання зовнішнього боргу відносно попереднього року, %
	32,672	3,660	-
	37,975	4,291	117,2
	37,008	7,898	184,0
	44,558	8,966	113,5
	50,150	12,715	141,8
	41,883	14,172	111,4
	30,778	12,490	88,1
	31,262	10,360	82,9
	37,602	10,117	97,7
	41,477	10,190	100,7
	53,467	10,693	104,9
	68,964	12,207	114,2

Наведені дані свідчать про значну залежність економічного розвитку держави від зовнішнього фінансування, що є потенційною загрозою для її економічної безпеки. Тому для України важливою є проблема погашення зовнішньої заборгованості України, розв'язання якої залежить від здатності економічної програми уряду стабі­лізувати соціально-економічну ситуацію в країні, результативності діалогу з міжнародними фінансовими інститутами, співпраці зі світовим товариством щодо реструктуризації зовнішнього державного боргу України.

Виплата відсотків за позичаннями та погашення основної суми позик є однією з головних статей бюджетних видатків. Коли розмір державного боргу сягає рівня, що його неможливо погасити вчасно, то урядом прово­дяться процедури, пов'язані з управлінням державним боргом.

Управління державним боргом – це є сукупність заходів, пов'язаних з випуском і погашенням державних цінних паперів, підтриманням їх курсу і визначенням процентних ставок, виплатою доходів, проведенням рефінансування (реструктуризації), установленням ліміту (стелі) боргу.

Управління державним боргом включає в себе конверсію, яка в широкому аспекті означає зміну перві­сних умов державної позики. Мається на увазі зміна процентних ставок, термінів погашення, в окремих випадках — валюти пози­ки. Консолідація — вужче поняття. Воно означає продовження, пролонгацію терміну дії позик, які були випущені раніше: напри­клад, короткострокові облігації обмінюються на середньостроко­ві. Проте в сучасній фінансовій теорії і практиці поняття «конверсія» і «консолідація» вживаються рідко, їх фактично замінили терміна­ми «рефінансування» і «реструктуризація».

Рефінансування — це є погашення старої заборгованості новою, продовження терміну позики чи збільшення суми, яку може отри­мати позичальник. Реструктуризація боргу — це є угода кредитора з боржником про нову схему погашення фінансових зобов'язань. Вона може здійснюватися за допомогою пролонгації боргу, тим­часового мораторію на виплату процентів (чи частини основного боргу), підписання нової угоди зі зміною старих умов.

Рефінансування здійснюється різними способами, але в будь-якому разі уряд має на меті скоротити короткостроковий борг і замінити певну його частину довгостроковим. Перший спосіб рефінансування полягає в тому, що міністерство фінансів прово­дить обмін облігацій, термін яких закінчився (або облігацій, що погашаються за пред'явленням), на облігації довгострокові. Дру­гий — міністерство фінансів продає довгострокові облігації і на отриману суму випускає короткострокові.

У сучасних умовах уряди віддають перевагу другому способу. Обмін відбувається за добровільної згоди кредитора. Тому опе­рація може бути успішною тільки в тому разі, якщо кредитору запропоновані умови, які його задовольняють, скажімо підвищення про­центної ставки за новими зобов'язаннями. Оскільки теоретично процентні ставки за довгостроковими цінними паперами вищі, ніж за короткостроковими і середньостроковими (в ціну кредиту включається ризик, пов'язаний з терміновістю), то кредитор мо­же віддати (за певної кон'юнктури фінансового ринку) перевагу обміну старих облігацій на нові.

Емітенти державних цінних паперів (уряди всіх рівнів і місце­ві органи влади) у процесі управління державним боргом праг­нуть підтримувати їхній курс і отримувати фінансові фонди в позику за нижчим процентом. Крім того, уряд, здійснюючи управління боргом, має на меті досягти «найкращої структури боргу», праг­нучи виконати « золоте правило державних фінансів »: максимально збільшувати довгострокові позики через скорочення питомої ваги короткострокових.

На сучасному етапі розвитку світової фінансової системи набуває роз­витку процес сек'юритизації в управлінні зовнішнім боргом, який полягає в тому, що країна-боржник емітує нові боргові зобов'язання у вигляді облігацій, що або безпосередньо обмінюються на старий борг, або продаються. У випадку продажу виручені кошти направля­ються на викуп старих зобов'язань.

У ряді країн до управління державним боргом належать і спроби обмежити його зростання шляхом встановлення ліміту. В таких країнах як Франція, Великобританія обмежень на абсолютний розмір боргу нема, головним є показник приросту його за рік, тобто різниця між сумою випущених і погашених у певному році позик; причому цей приріст не може перевищувати обсягу передбачених у певному році асигнувань на капітальні вкладення у федеральному бюджеті й бюджеті земель.

Іншою альтернативою державним позикам є відмова від сплати державою своїх боргів (дефолт або так зване державне банкрутство), проте країни дуже рідко вдаються до застосування такого методу погашення своїх боргів (переважно з суто політичних причин).А можливими наслідками для України у разі оголошення дефолту можуть бути наступні:

¨ пред'явлення кредиторами вимог достроково погасити кредити на суму близько 3 млрд. дол. США;

¨ припинення позик міжнародних фінансових організацій, інших офіційних кредиторів та донорів;

¨ судові справи й арешт закордонної державної власності, включаючи закордонні активи Національного банку;

¨ зменшення обсягів іноземних інвестицій в національну економіку, неможливість здійснювати зовнішні запозичення у решти країн світу, зменшення обсягів зовнішньої торгівлі.

Аналізуючи такий сценарій розв'язання боргової проблеми для України, можна зробити висновок про те, що оголошення дефолту лише тимчасово зменшить навантаження на видаткову частину Державного бюджету, проте не сприя­тиме макроекономічній стабілізації та економічному зростанню, а, навпаки, спричинить спад виробництва.Фактично Україна споживає більше, ніж виробляє. Дисбаланс, що виникає, може бути покритий за рахунок залучення кредитних ресурсів решти країн світу, але це стане неможливим для України у разі оголошення дефолту.

А в цілому управління державним боргом, крім суто фінансових цілей, може бути спрямоване на стабілізацію економіки, підвищення темпів еко­номічного зростання, заохочення інвестицій, протидію відпливу капіталів за кордон.

Отже, управління державним боргом являє собою складну систему операцій, яка визначається фінансовою та грошово-кредитною політикою і спрямована на вирішення конк­ретних економічних завдань, що стоять перед державою.

Дата добавления: 2014-01-05