Источники административного права

Источники административного права – это юридические документы, в которых содержатся административно-правовые нормы. Поскольку такого рода документы имеют различную форму, в юридической литературе устоялось определение источников административного права как формы выражения административно-правовых норм[17].

Источники административного права могут быть систематизированы в следующие группы: а) Конституция; б) законы; в) подзаконные акты. Каждая из указанных групп имеет иерархически расположенную систему элементов.

В Конституции РФ закреплена система норм, которая составляет основу административного права.

В этой связи, прежде всего, следует назвать статью 10 Конституции РФ, в которой государственная власть разделена на: законодательную; исполнительную и судебную. Таким образом, исполнительная власть официально признана главным действующим лицом в административно-правовых отношениях.

Кроме того, определены конституционные основы административно-правового статуса органов исполнительной власти и иных органов государственной власти, граждан, а также образуемых ими общественных формирований.

В Конституции установлена также иерархия источников права, применимая для всех правовых отраслей, в том числе и для отрасли административной.

В соответствии со статьей 15, часть 4 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Статья 115 часть 3 Конституции РФ закрепляет положение, в соответствии с которым постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации могут быть отменены Президентом Российской Федерации.

Законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, гласит статья 76 Конституции РФ, если они противоречат федеральным конституционным законам или федеральным законам, принятым по вопросам, относящимся к ведению Российской Федерации или к совместному ведению Российской Федерации и субъекта РФ, не подлежат применению. В случаях противоречия нормативных правовых актов субъекта РФ, принятого по вопросам исключительного ведения субъекта РФ, и федеральным законам, применяется нормативно-правовой акт субъекта Российской Федерации.

Источниками административного права являются также конституции и уставы субъектов Российской Федерации, а также уставы муниципальных образований. Упоминание об этих источниках административного права в связи с характеристикой Конституции Российской Федерации обусловлено одинаковым функциональным назначением этой семьи нормативных актов. Каждый из них для своего уровня является основным законом.

Международные договоры Российской Федерации – второй по значимости в иерархии нормативных актов источник административного права. Правительство Российской Федерации подписывает договоры с правительствами иностранных государств, регулируя таким образом отношения, являющиеся в основном предметом административного права.

Например, между Правительством РФ и Правительством Федеративной Республики Германии было заключено соглашение об облегчении взаимных поездок граждан указанных стран; между Федеральным надзором России по ядерной и радиационной безопасности и Федеральным министерством по вопросам окружающей среды, охраны природы и безопасности реакторов ФРГ – соответствующее соглашение о сотрудничестве в области лицензирования, надзора и экспертизы ядерной и радиационной безопасности. Указанные и аналогичные им международные правовые акты являются источниками административного права.

Законы Российской Федерации и законы ее субъектов становятся наиболее представительными в системе источников административного права. Значительный объем отношений, которые ранее регламентировались подзаконными актами, в настоящее время возведены на законодательный уровень. Например, до принятия 16 сентября 1998 года первого Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности»[18] отношения в этой сфере регулировались более 150 подзаконными актами только федерального уровня. В настоящее время действует Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности»[19] от 4 мая 2011 года, в котором учтен опыт реализации указанного и многих иных законов.

Закон «Об оперативно-розыскной деятельности»[20] от 12 августа 1995 года был воспринят как знаковый, когда он возвел на законодательный уровень регулирования отношения, которые ранее регламентировались исключительно на уровне подзаконных актов ведомств, имевшими грифы «совершенно секретно» и «секретно». Интенсивность законодательного опосредования указанных отношений, составляющих предмет административного права, после принятия данных законов значительно повысилась.

В настоящее время существенный объем отношений, являющихся предметом регулирования административно-правовых норм, имеют законодательную регламентацию. Причем, речь идет как о федеральном, так и о региональном законодательстве. Например, законодательство об административных правонарушениях в соответствии со статьей 1.1. КоАП РФ представлено не только КоАП РФ, но и законами субъектов Российской Федерации.

Относительно нормативных правовых актов, принимаемых представительными органами муниципальных образований, следует заметить, что они в большей степени тяготеют к законодательным актам, нежели к актам подзаконного характера. Не случайно, Налоговым Кодексом РФ создан прецедент признания решений местных органов власти законодательными актами. В соответствии с частью 6 статьи 1 Налогового кодекса РФ нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах охватываются понятием «законодательство о налогах и сборах».

К исключительной компетенции представительного органа муниципального образования в соответствии с частью 10 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года относятся:

определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления, а также многое другое, что составляет предмет административного права.

Подзаконные акты как источники административного права принимаются различными субъектами.

Среди них особое место занимают нормативные правовые акты Президента РФ.

Президентом РФ подзаконные нормативные акты принимаются в форме нормативных указов. Такие указы органами исполнительной власти подлежат незамедлительному и неукоснительному исполнению.

Однако практике известны случаи принятия нормативных актов Президентом Российской Федерации в форме распоряжений. Подобным примером является распоряжение Президента РФ от 12 мая 1997 года № 184-рп, которым было утверждено «Положение о федеральной комиссии по проблемам Чеченской Республики»[21].

К данной группе источников административного права следует отнести и нормативные правовые акты президентов, губернаторов и глав администраций субъектов Федерации и муниципальных образований.

Следующим по значимости и юридической силе среди подзаконных актов являются акты Правительства Российской Федерации.

В соответствии со статьей 115 Конституции Российской Федерации Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обязательные для исполнения в Российской Федерации.

Федеральным конституционным законом «О правительстве Российской Федерации»[22] предусмотрено, что акты, имеющие нормативный характер, Правительство издает в форме постановлений Правительства.

Часть 3 статьи 23 названного закона гласит, что порядок принятия актов Правительства Российской Федерации устанавливается Правительством самостоятельно. Хотя более уместно было бы определить такой порядок на уровне федерального закона, сохранив за Правительством Российской Федерации право устанавливать порядок принятия индивидуальных правовых актов и иных актов, не имеющих правового характера.

В свою очередь, Правительство Российской Федерации обладает полномочиями по определению правил подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти и их государственной регистрации[23]. Это означает, что федеральные органы исполнительной власти не должны определять для себя правила подготовки нормативных правовых актов.

Акты федеральных органов исполнительной власти также относятся к группе подзаконных актов.

Федеральными органами исполнительной власти нормативные правовые акты издаются в виде наставлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций, положений, уставов.

Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.

Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.

Акты Администрации Президента РФ следует относить к группе подзаконных нормативных актов, являющихся одним из источников административного права. Такие акты принимаются в форме распоряжений ее руководителя. Например, распоряжение руководителей Администрации Президента Российской Федерации и Аппарата Правительства Российской Федерации от 4 июля 2000 года № 903/676, которым утвержден перечень полных и сокращенных наименований федеральных органов исполнительной власти и определены правила использования таких наименований[24].

К особому разряду источников административного права следует отнести нормативные правовые акты Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных судов субъектов Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 года[25] акты Конституционного Суда Российской Федерации обладают рядом признаков, характеризующих их как источники права.

Во-первых, решения Конституционного Суда Российской Федерации обязательны на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.

Во-вторых, акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; признанные несоответствующими Конституции Российской Федерации и не вступившие в силу международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению. Решения судов и иных органов, основанные на актах, признанных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены.

В-третьих, субъекты, принявшие не соответствующие Конституции Российской Федерации нормативные правовые акты, обязаны обеспечить правовое регламентирование, соответствующее Конституции Российской Федерации.

В-четвертых, решения Конституционного Суда Российской Федерации являются окончательными и обжалованию не подлежат.

Конституционные суды субъектов Российской Федерации на своем уровне принимают решения, обладающие свойствами, присущими решениям Конституционного Суда Российской Федерации.

Источниками административного права могут признаваться только письменные нормативные правовые акты. Устные решения, обладающие де-факто свойствами нормативных правовых актов (содержат правила поведения, рассчитаные на неоднократное применение, имеют неопределенного адресата, обязательны для исполнения), не могут рассматриваться источниками права. Скорее их следует рассматривать как источники произвола.

Дата добавления: 2014-01-05