Реализация административно-правовых норм

Классификация административно-правовых норм

Разнообразие предмета административно-правового регулирования предъявляет повышенные требования к используемому в этой деятельности юридическому инструментарию, обусловливает необходимость узкой специализации нормативных предписаний. Следствием этого является большое разнообразие административно-правовых норм, позволяющих в качестве точнейшего инструмента воздействовать на то или иное общественное отношение, не затрагивая другие отношения, не нарушая сложившиеся правовые связи между субъектами административного права.

Виды административно-правовых норм в зависимости от гипотезы.

В зависимости от степени определенности гипотезы административно-правовых норм могут быть абсолютно определенными и относительно определенными.

Абсолютно определенная гипотеза указывает совершенно конкретные и точные обстоятельства применения нормы. В относительно определенной гипотезе содержится лишь общая характеристика обстоятельств, фактов, условий, которые связаны с применением нормы. Дискреционные полномочия (возможность действовать по своему усмотрению) требуют неопределенной гипотезы. Неопределенные гипотезы, например, встречаются в нормах Федерального закона «О полиции» и выглядят следующим образом: «в исключительных случаях», «в случаях, не терпящих отлагательства».

По способу изложения гипотеза может быть казуистической или абстрактной.

Казуистические гипотезы используются в законодательстве о дисциплинарной ответственности, об административной ответственности, в законодательстве о пенсионном обеспечении. Такие гипотезы указывают на конкретные события, например, выезд на сторону проезжей части, предназначенную для движения во встречном направлении, распитие алкогольной и спиртосодержащей продукции с содержанием этилового спирта 12 и более процентов объема готовой продукции на улицах, стадионах, в скверах, парках, в транспортном средстве общего пользования, в других общественных местах, за исключением организаций торговли и общественного питания, в которых разрешена продажа алкогольной продукции в разлив.

Абстрактные гипотезы встречаются в административно-правовых нормах, устанавливающих правовое положение органов исполнительной власти, граждан и организаций. Гипотезы данного вида объединяют в одной норме такое количество отдельных случаев, которое может быть выражено целым рядом самостоятельных норм с казуистическими гипотезами.

По предназначению различают общие и специальные гипотезы.

Общая гипотеза является условием действия нескольких норм, например, условие достижения гражданином 16-летнего возраста является общим для всех норм об административной ответственности граждан.

Специальная гипотеза указывает на условие действия конкретного правила. Соответственно, для одного правила может быть обязательным наступление фактов, указанных общей и специальной гипотезой, одновременно.

По структуре или по форме изложения гипотезы могут быть простыми и сложными.

Простая гипотеза указывает на одно условие применения нормы, например, отсутствие у лица, управляющего транспортным средством, предусмотренных Правилами дорожного движения Российской Федерации документов, является условием отстранения данного лица от управления этим транспортным средством.

Сложная гипотеза может быть кумулятивной (накопительной) или альтернативной. Кумулятивная гипотеза связывает применение правила с наличием одновременно нескольких условий, например, возраст, время суток, место, способ и т.д. Альтернативная гипотеза ставит применение правила в зависимость от наступления одного (любого) из нескольких условий, например, отстранение лица от управления транспортным средством должно быть осуществлено в случаях: а) отсутствия предусмотренных документов; б) неисправности транспортного средства; в) нахождения лица, управляющего транспортным средством, в состоянии опьянения.

Классификация административно-правовых норм в зависимости от диспозиции.

Диспозиция административно-правовой нормы по содержанию может предусматривать наделение правами, предоставление полномочий, возложение обязанностей, установление запретов или ограничений. Диспозиция может предписывать совершить определенные действия либо воздержаться от совершения определенных действий. Соответственно, по содержанию можно различать обязывающие и управомочивающие диспозиции.

По степени определенности различают абсолютно определенные, относительно определенные и неопределенные диспозиции.

Абсолютно определенная диспозиция точно описывает права или обязанности адресата нормы. Такая диспозиция может быть простой или описательной.

Простая диспозиция содержит правило без указания на какие-то специальные признаки в силу их очевидности. Таковы, напримерн, диспозиции, обязывающие граждан России в определенный срок встать на воинский учет, на регистрационный учет по месту пребывания или жительства, предоставляющие право подать заявление или жалобу.

Описательная диспозиция подробно излагает нормативное предписание, например, ч. 2 ст. 5 Федерального закона «О полиции» предусматривает, что деятельность полиции, ограничивающая права и свободы граждан, немедленно прекращается, если достигнута законная цель или выяснилось, что эта цель не может или не должна достигаться путем ограничения прав и свобод граждан.

Относительно определенная диспозиция дает возможность адресату административно-правовой нормы в пределах нормативного предписания проявлять самостоятельность. Такая диспозиция может задавать пределы возможного поведения («от и до» или только «до»), например, административное задержание по общему правилу возможно на срок до 3 часов. Разновидностью относительно определенной является альтернативная диспозиция, предлагающая адресату административно-правовой нормы на выбор два или более вариантов поведения. Так, Федеральный закон «О полиции» предусматривает возможность применения для принудительной остановки транспортного средства, водитель которого не выполняет неоднократное законное требование сотрудника полиции об остановке, специальных средств остановки транспорта или табельного оружия; в целях обеспечения исполнения законного требования сотрудник полиции вправе по своему усмотрению в зависимости от складывающейся обстановки применить физическую силу, специальные средства или огнестрельное оружие.

Неопределенная диспозиция формулирует предписание в общей форме. Например, ч. 2 ст. 27 Федерального закона «О полиции» предписывает сотруднику полиции оказать первую помощь гражданам, принять меры по спасению гражданина, предотвращению и (или) пресечению преступления, административного правонарушения, задержанию лиц, подозреваемых в их совершении, по охране места совершения преступления, административного правонарушения, места происшествия. При этом содержание предписываемых действий не раскрывается. Оказывая первую помощь пострадавшему гражданину, сотрудник полиции может сделать перевязку, или перенести в безопасное место, дать воды и т.д. Во всех случаях предписание нормы не будет нарушено.

По структуре диспозиция административно-правовой нормы может быть простой или сложной. Сложная диспозиция может иметь форму кумулятивной (накопительной) или альтернативной. Кумулятивная диспозиция содержит несколько требований, которые должны быть исполнены одновременно или последовательно, например, доложить рапортом начальнику и составить протокол. Альтернативная диспозиция также содержит несколько правил, из которых адресат нормы может выбрать одно по своему усмотрению.

В нормативных правовых актах встречаются диспозиции одновременно и кумулятивного, и альтернативного характера. Так, ч. 1 ст. 19 Федерального закона «О полиции» предписывает полицейскому в случае необходимости применения физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия предупредить гражданина о применении указанных средств и предоставить время для принятия решения (кумулятивная диспозиция), а в случае необходимости применять их без предупреждения (альтернативная диспозиция).

Сложная диспозиция может быть ссылочной, в которой содержится указание на другие статьи или части статей нормативного правового акта, например, в норме устанавливается, что при наступлении каких-то условий совершаются действия, предусмотренные другой правовой нормой. Часть 2 ст. 24 Федерального закона «О полиции» гласит, что при попытке лица, задерживаемого сотрудником полиции с обнаженным огнестрельным оружием, приблизиться к сотруднику полиции, сократив при этом указанное им расстояние, или прикоснуться к его огнестрельному оружию, сотрудник полиции имеет право применить огнестрельное оружие в соответствии с п. 1 и 2 ч. 1 ст. 23 данного Федерального закона.

Вариантом ссылочной диспозиции является диспозиция бланкетная, которая отсылает правоприменителя к другим нормативным правовым актам без указания точного адреса, например, п. 1 ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О полиции» возлагает на полицию обязанность информировать граждан, обратившихся с заявлениями о преступлениях, административных правонарушениях, их не реже одного раза в месяц о ходе рассмотрения таких заявлений в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел.

Санкции административно-правовых норм также могут различаться. Наибольшее практическое значение имеет деление санкций на абсолютные и относительные.

Абсолютная санкция указывает на конкретные, точно определенные по виду и размеру юридические последствия, например, административный штраф в размере 500 руб. Относительная санкция устанавливает пределы таких последствий: административный штраф в размере от 300 до 1000 руб.; лишение специального права на срок от одного года до полутора лет; административный арест на срок до 15 суток; административное приостановление деятельности на срок до 90 суток.

Разновидностью относительной санкции является санкция альтернативная, допускающая выбор различных вариантов: предупреждение или административный штраф в размере от 100 до 300 руб.; административный штраф в размере от 3000 до 5000 руб. или административный арест на срок до 15 суток и т.д.

Существуют также кумулятивные санкции, предполагающие возможность назначить основное наказание (административный штраф) и дополнительное наказание (конфискацию предмета или орудия совершения административного правонарушения).

В связи с этим необходимо заметить, что общие правила назначения административных наказаний требуют учитывать характер правонарушения, личность правонарушителя и другие обстоятельства, что требует установления относительных санкций в нормах Особенной части законодательства об административных правонарушениях. Вместе с тем, относительно определенная санкция может рассматриваться и как коррупциогенный фактор, позволяющий использовать норму права в корыстных целях. Вероятно, именно поэтому законодатель стремится формулировать нормы с абсолютно определенными санкциями, вопреки принципиальным положениям общих правил назначения административных наказаний.

По характеру воздействия различают санкции пресекательные, восстановительные, карательные (наказательные), смешанные.

Пресекательная санкция может, например, предусматривать изъятие каких-либо предметов.

Восстановительная санкция может возлагать на адресата нормы обязанность возместить причиненный ущерб.

Наказательная санкция связана с необходимостью претерпеть лишения физического (административный арест), психологического (лишение специального права, предупреждение) или материального (административный штраф) характера.

Помимо классификации административно-правовых норм по их элементам, необходимо остановиться и на рассмотрении видов норм как целостных нормативных предписаний. В учебной литературе предлагаются классификации административно-правовых норм по их юридическому содержанию, по адресату, по времени действия и по территории, на которую распространяется их действие.

По юридическому содержанию различают нормы:

а) обязывающие, т.е. предписывающие обязательное совершение определенных действий, о которых идет речь в данной норме;

б) запрещающие, т.е. предусматривающие запрет на совершение определенных действий, указанных в данной норме;

в) уполномочивающие или управомочивающие, т.е. предусматривающие возможность действовать по своему усмотрению в пределах требований данной нормы, т.е. предоставляют возможность участникам управленческой деятельности совершить определенные действия или воздержаться от них.

В зависимости от субъектов, которым адресованы административно-правовые нормы, последние подразделяются на нормы:

а) адресованные всем субъектам административного права;

б) адресованные государственным служащим;

в) адресованные лицам, обладающим специальным статусом (лицензиаты, граждане, имеющие специальное право);

г) адресованные иностранным гражданам и лицам без гражданства.

По служебной роли нормы административного права подразделяются на материальные и процессуальные. Нормы материального административного права определяют содержание прав и обязанностей сторон общественных отношений. Нормы процессуального права определяют порядок реализации этих обязанностей и прав (например, процедуру рассмотрения жалобы, заявления).

По действию во времени административно-правовые нормы делятся на срочные, т.е. с заранее определенным сроком действия, и бессрочные, не имеющие заранее установленного срока действия. Бессрочные нормы, действуют до их отмены, составляют абсолютное большинство. Некоторые авторы выделяют временные административно-правовые нормы. В последнее время употребляется термин «ситуационные нормы». К ним можно отнести нормы законодательства о чрезвычайных ситуациях, которые действуют только при наступлении особых условий (введении военного положения, чрезвычайного положения, чрезвычайной ситуации, карантина и т.д.).

По пределу действия в пространстве административно-правовые нормы делятся на:

а) общероссийские (федеральные);

б) региональные (действующие в пределах одного субъекта Российской Федерации);

в) территориальные, распространяющие свое действие на определенную часть территории страны вне зависимости от административно-территориального деления (бассейны рек, территориальное море, охраняемые природные территории);

г) местные, действующие в пределах границ муниципального образования;

д) локальные, действующие в пределах границ режимного объекта, территории, на которой введен режим контртеррористической ситуации.

По объему регулирования административно-правовые нормы могут быть общими, межотраслевыми, отраслевыми.

Реализация административно-правовых норм означает практическое использование содержащихся в них правил поведения в интересах регулирования управленческих общественных отношений. В этом процессе участвуют все стороны указанных отношений, но каждая, естественно, участвует по-разному, т.е. в соответствии с их административно-правовым статусом.

Известны следующие способы (формы) реализации административно-правовых норм: соблюдение[31], использование, исполнение и применение.

Реализация административно-правовых норм в форме соблюдения характеризуется добровольным подчинением субъекта права требованиям административно-правовых норм. Сущность данной формы состоит в воздержании субъекта от совершения действий, запрещенных административными правовыми нормами. Таким образом, соблюдение как способ реализации норм может осуществляться без вступления субъекта в конкретные административно-правовые отношения.

Исполнение административно-правовых норм - точное следование участников регулируемых управленческих отношений тем юридическим предписаниям (запретам или дозволениям), которые в них содержатся. В отличие от соблюдения исполнение характеризуется активным поведением субъектов, которое заключается в активных правомерных действиях субъектов права по выполнению нормативно-правовых предписаний. Данный вариант реализации правовых норм универсален, так как его субъектами являются любые участники управленческих отношений. От качества, объема и уровня исполнения зависят реальность административно-правовых норм и устанавливаемого ими правового режима в сфере государственного управления. Поэтому исполнение является важнейшим средством обеспечения должного правопорядка и государственной дисциплины в сфере реализации исполнительной власти.

Использование как форма реализации административно-правовых норм состоит в добровольном совершении субъектами права правомерных действий, которые связаны с осуществлением субъективных прав в сфере управления. Равно как и исполнение, использование осуществляется посредством активных действий, но в отличие от исполнения, связанного с реализацией обязанностей, при использовании участниками правоотношений реализуются субъективные права. Осуществление, например органом государственного управления прав, предоставленных данному органу законом, немыслимо иначе как посредством совершения должностными лицами этого органа от его имени юридически значимых действий. Точно также невозможно реализовать право гражданина на оформление заграничного паспорта либо лицензии на приобретение охотничьего оружия, не обращаясь с заявлениями в соответствующие государственные органы.

Кроме того, в отличие от первых двух способов реализации административно-правовых норм при использовании субъект самостоятельно решает воспользоваться или воздержаться от использования предоставленного нормой субъективного права. Таким образом, посредством использования реализуются управомочивающие административно-правовые нормы, говоря иначе – нормы-дозволения.

В отличие от исполнения, соблюдения и использования применение административно-правовых норм является прерогативой соответствующих субъектов исполнительной власти. Применение всегда носит активный, творческий, организующий, государственно-властный характер. Оно практически выражается в издании полномочным органом (должностным лицом) индивидуальных юридических актов, основанных на требованиях материальных и процессуальных норм. Эти акты издаются применительно к конкретным административным делам (например, приказ о назначении на должность, решение по жалобе гражданина, регистрация общественного объединения и т.п.). В данном случае административно-правовая норма реализуется не в результате соблюдения одной стороной управленческого отношения какого-либо запрета (отказ от перехода улицы в неположенном месте и т.п.), а путем официального юридически властного решения конкретного административного дела, что относится исключительно к компетенции органов государственного управления либо специально уполномоченных государством субъектов. Правоприменение – обобщенная характеристика функционирования механизма исполнительной власти. Вот почему граждане, не обладающие специальным правоприменительным статусом, не имеют полномочий по применению административно-правовых норм.

Сущность применения административно-правовых норм состоит в действиях компетентных органов государства и их должностных лиц, а также иных, уполномоченных в соответствии с действующим законодательством субъектов[32], по подведению конкретного, имеющего юридическое значение факта, под соответствующую административно-правовую норму и принятии государственно-властного решения, то есть – в разрешении на основе административно-правовых норм нндивидуально-конкретных управленческих дел и вопросов.

Правоприменение в административном порядке в случаях, специально предусмотренных действующим российским законодательством, возлагается также на суды (судей). В частности, такого рода действия судебные органы осуществляют как при назначении административных наказаний за совершение административных правонарушений (например, за мелкое хулиганство), так и при рассмотрении и разрешении ряда административных по своей сути споров (например, по жалобам граждан на неправомерные действия органов управления и должностных лиц).

Основными требованиями правильного применения норм административного права являются: законность, обоснованность, целесообразность, научная организация правоприменительной деятельности.

Дата добавления: 2014-01-05