Источники

Особенности административно-правового статуса федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств.

Понятие и содержание административно-правового статуса органов исполнительной власти.

Специфику любого органа государственной власти составляет то, что он осуществляет задачи и функции государства и выступает от его имени, наделен государственными властными полномочиями. Эти полномочия выражаются в праве органа издавать юридические акты от имени государства, являющиеся обязательными для тех, кому они адресованы, и применять меры, обеспечивающие реализацию юридических актов, в том числе меры убеждения, стимулирования и принуждения.

Органы исполнительной власти, являясь одним из видов органов государственной власти, обладая вышеуказанными признаками, отличаются от других органов (законодательных и судебных) назначением, содержанием своей деятельности и ее характером. Исполнительные органы осуществляют функции общего управления, непосредственно, повседневно, оперативно руководят социально-политической, социально-культурной, хозяйственной и межотраслевыми сферами.

Они образуются в установленном законом порядке. Руководители федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации. Правительство Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении Правительства Российской Федерации, и их заместителей, руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств, по представлению федеральных министров, руководителей органов и организаций при Правительстве Российской Федерации.

Органы исполнительной власти являются в пределах своих полномочий самостоятельными коллективными образованиями, выполняющими определенным штатом людей функции целенаправленного воздействия на управляемые объекты.

В структуру органа исполнительной власти входят: руководство (начальник, его заместители, коллегия); подразделения, осуществляющие функции общего управления, отраслевые, функциональные, вспомогательные подразделения и службы в виде департаментов, главных управлений и управлений, отделов и т.п. Структура органа может быть примерной, типовой и индивидуальной. Она отражается в Штатном расписании, которое представляет собой перечень структурных подразделений и должностей.

Понятие органа исполнительной власти может быть определено как целостное, структурно оформленное, самостоятельное социальное образование, осуществляющее исполнительную и распорядительную деятельность в целях решения задач общества и государства в социально-политической, социально-культурной, хозяйственной и межотраслевых сферах.

Административно-правовой статус органов исполнительной власти определяется Конституцией РФ, конституциями республик в составе России, федеральными конституционными и федеральными законами, указами Президента России и постановлениями Правительства Российской Федерации.

Все органы исполнительной власти обладают административной правосубъектностью. Административно-правовой статус конкретного органа исполнительной власти обусловливается его назначением, местом и ролью в системе управления. Вместе с тем общие черты правового положения органа исполнительной власти проявляются в следующем:

- выступает составной частью государственного аппарата, реализующего задачи и функции исполнительной власти;

- выполняет государственные функции на основе государственно-властных полномочий, включающих исполнительные, регулятивные, координационные и иные формы управленческой деятельности в определенной сфере, отрасли, регионе;

- правовой статус оформляется положением, которое утверждается решением вышестоящего органа государственной власти или законом;

- обладает правом принятия в процессе исполнительно-распорядительной деятельности управленческих решений в форме правовых актов, виды и порядок принятия которых установлен законом. Данные правовые акты в обязательном порядке должны соответствовать действующему законодательству и являются обязательными для исполнения в сфере данного органа;

- имеет сложную внутреннюю структуру. Аппарат органа состоит из структурных подразделений и служащих государственной службы в соответствии с внутренним штатным расписанием данного органа;

- финансируется из государственного бюджета федерального уровня или уровня субъекта Российской Федерации. В данной связи, орган и его служащие не могут заниматься предпринимательской деятельностью;

- входит в систему соподчинения в системе исполнительной власти и подотчетен перед органом государственной власти, его учредившим;

- подотчетности и подконтрольности нижестоящих органов вышестоящим, в обязательности законных распоряжений вышестоящих органов для нижестоящих. При этом органы исполнительной власти могут действовать в рамках вертикальной иерархии (МВД России и ГУ МВД России по г. Москве) и горизонтального взаимодействия (МВД России и МЧС России). Порядок взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, а также порядок их взаимодействия с иными федеральными органами исполнительной власти устанавливаются Президентом Российской Федерации;

- оперативной самостоятельности органов в пределах компетенции.

Компетенция органа исполнительной власти, определяемая законодательным или иным нормативным актом, включает в себя: задачи органа, его функции, обязанности и права, ответственность, формы и методы деятельности, а также структуру органа.

Задачи и цели органа исполнительной власти – это то, чего он должен достичь в результате своей деятельности в порученной ему области.

Функции органа указывают из чего складывается его практическая повседневная деятельность, направленная на выполнение поставленных задач. Общими функциями органов исполнительной власти являются: прогнозирование, планирование, регулирование, нормотворчество, кадровое дело, финансирование, материально-техническое обеспечение, контроль и др. В то же время основные (специальные) функции, свидетельствуют о направлениях управленческого воздействия органа во внешней, подконтрольной органу сфере государственного управления. Права и обязанности определяют границы полномочий органа исполнительной власти в осуществлении каждой из его функций. Формы и методы работы органа исполнительной власти определяются применительно к его задачам, функциям, правам и обязанностям. Наиболее общими методами и формами работы органов исполнительной власти являются: принятие нормативных, общих и индивидуальных правовых актов; разработка мер по их обеспечению: инструктирование, инспектирование; организация взаимодействия с общественностью и др.

Как и иные субъекты административного права, органы исполнительной власти наделены административной право-и дееспособностью, возникает она одновременно с их образованием и определением компетенции, а прекращается в связи с упразднением органов.

2. Функции органов исполнительной власти, основные принципы их организации и деятельности

Главная задача органа исполнительной власти — подзаконная правоисполнительная деятельность, состоящая в претворении в жизнь действующих законов и иных нормативных правовых актов, а также обеспечении их выполнения всеми иными субъектами права. Подзаконность организации и деятельности органов исполнительной власти является важным элементом их правового статуса.

Под функциями органов исполнительной власти обычно понимают основные направления их деятельности, в которых выражаются цели и задачи данных органов.

В общем перечне данных функций можно, например, выделить функции по: принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору, управлению государственным имуществом, оказанию государственных услуг.

Под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.

Под функциями по контролю и надзору понимаются:

- осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

- выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

- регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов;

Под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральным агентствам, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ;

Под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

Федеративное устройство Российской Федерации обуславливает разделение предметов ведения и полномочий между российскими органами исполнительной власти. Как уже отмечалось, органы исполнительной власти представляют собой систему органов государственного управления, законодательно наделённых компетенцией, имеющих конкретный территориальный масштаб деятельности, взаимосвязанных с другими органами государственной власти. Разделение предметов ведения и полномочий влечёт за собой необходимость создания системы органов исполнительной власти, состоящей из определённых организационно-правовых образований с установленной за каждым из таких образований компетенцией.

Система органов исполнительной власти строится на определённых принципах, под которыми понимаются исходные положения, отражающие объективные закономерности формирования и деятельности государственной власти и развития системы государственного управления. Данные принципы положены в основу создания и функционирования органов исполнительной власти, они отражают объективные связи и закономерности создания и деятельности указанных органов. Все принципы взаимосвязаны: соблюдение одних способствует реализации других и, наоборот, нарушение какого-либо принципа отрицательно сказывается на состоянии других. Качественное функционирование системы исполнительной власти зависит от правильного понимания возникающих при этом объективных связей и закономерностей, их должного нормативного закрепления и эффективного применения в практической деятельности. Принципы организации и деятельности исполнительной власти опосредованы правом. Они объективно отражают сущность и назначение исполнительной власти, главные качества государственного управления; раскрывают общий характер управленческой деятельности, определяют содержание возникающих внутри системы исполнительной власти взаимоотношений. Например, Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» определяет, что Правительство в своей деятельности руководствуется принципами верховенства Конституции РФ, федеральных конституционных законов, принципами народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Деятельность органов исполнительной власти осуществляется в соответствии с принципами: государственной и территориальной целостности РФ; распространения суверенитета РФ на всю ее территорию; верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; единства системы государственной власти; разделения властей; разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ; самостоятельного осуществления органами исполнительной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий; обеспечения самостоятельного осуществления своих полномочий органами местного самоуправления. Среди ученых-административистов вопрос о перечне рассматриваемых принципов и их содержании решается неоднозначно.

В.М. Манохин выделяет четыре принципа организации и деятельности исполнительной власти: федерализм, разделение властей, законность и гласность. Ю.М. Козлов, в свою очередь, называет три таких принципа: федерализм, сочетание централизации и децентрализации и законность. Другие авторы предлагают разделить данные принципы на две группы:

1) конституционные, которые установлены Конституцией РФ и обусловлены по содержанию конституционно-правовыми и иными законодательными нормами;

2) организационные, характеризующие организационно-функциональные связи между различными звеньями системы государственного управления, которые возникают в процессе деятельности управленческих органов.

1.Конституционные принципы организации и деятельности органов исполнительной власти.

Участие политических партий в формировании органов исполнительной власти, принятии и реализации важнейших практических решений в области управления отвечает демократической сущности России, как современного правового государства. В данном случае речь идет о влиянии политических партий на выработку тактики и стратегии в практике управленческой государственной деятельности. Сегодня уже можно утверждать, что в России сложилась полновесная нормально функционирующая многопартийная система. Стало очевидным, что многопартийность – это не простая множественность партий, а определенным образом организованная сила, где все элементы тесно взаимосвязаны. Для современной многопартийной системы характерно:

а) существование группы сравнительно устойчивых и влиятельных политических партий, которые находятся в постоянном взаимодействии между собой и государственными структурами по поводу осуществления государственной власти;

б) наличие определенных правил и приемов политической деятельности;

в) существование основы толерантного межпартийного взаимодействия на базе принципиального согласия относительно фундаментальных общественных ценностей, таких, например, как: формы собственности, тип общественного устройства, признание и соблюдение прав и свобод человека и гражданина.

Демократизм формирования и функционирования исполнительной власти иногда называют принципом народовластия, народности. Демократизм проявляется в свободном участии граждан в формировании органов исполнительной власти, в реальном влиянии на их практическую деятельность по управлению и осуществлению контроля их работы, в использовании в необходимых случаях возможности судебной защиты от чиновничьего произвола. Статья 3 Конституции РФ определяет, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим, непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.

Пункт 1 ст. 32 Конституции РФ устанавливает, что граждане России имеют право участвовать в управлении делами государства непосредственно и через своих представителей. Выражая свое мнение, например, при проведении референдума или, реализуя право на обращение в органы государственной власти, гражданин использует индивидуальную форму своего участия в процессе управления. Вместе с тем он может использовать и коллективную форму, участвуя в массовых акциях, способных воздействовать на деятельность органов государственной власти (митинг, демонстрация, забастовка и т.п.).

Демократизм функционирования исполнительной власти проявляется в признании, соблюдении и защите ею конституционных прав и свобод граждан. В управленческой практике абсолютно недопустим произвол со стороны органов исполнительной власти и их должностных лиц. Они обязаны учитывать мнение граждан и решать управленческие задачи в условиях открытости и гласности, достигается:

а) созданием механизма учета мнения граждан;

б) установлением правовых условий безопасности граждан, высказывающих критику в адрес органов исполнительной власти;

в) обеспечением гласности в процессе осуществления государственными служащими управленческих функций, в том числе с использованием средств массовой информации.

Законность - один из главнейших принципов в сфере организации исполнительной власти и деятельности органов государственного управления. Формирование и функционирование системы органов исполнительной власти должно базироваться на нормах права и преследовать цели обеспечения реализации законодательства. При этом приоритет государственной защиты прав и свобод человека и гражданина является одним из главных проявлений принципа законности в рассматриваемой сфере.

Принцип федерализма в организации и функционировании исполнительной власти вытекает из федеративного устройства России (гл.3 Конституции РФ).

Федеративное устройство страны обусловило сложную схему распределения полномочий исполнительной власти. С организационно-структурной точки зрения принцип федерализма предполагает наличие двух (как минимум) уровней органов исполнительной власти: а) федеральные органы исполнительной власти; б) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов).

Принцип федерализма раскрывается также через такой признак исполнительной власти, как ее единство на всей территории России.

Единство системы исполнительной власти обеспечивается, прежде всего, тем, что деятельность ее органов осуществляется на основе Конституции Российской Федерации, имеющей верховенство на всей территории страны.

Важным свойством принципа федерализма исполнительной власти является возможность урегулирования спора между Российской Федерацией и ее субъектами по вопросам совместного и исключительного ведения. В соответствии с п. 1 ст. 85 Конституции РФ Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

2. Организационные принципы построения и функционирования исполнительной власти.

Организационные принципы являются основой, на которой базируется структурная и функциональная организация исполнительной власти, с учетом которой осуществляется государственное управление. Эти принципы вырабатываются теорией управления и отрасли административного права.

Принцип распределения и нормативного установления функций и полномочий. Никакой орган государственного управления не в состоянии выполнять ничем не ограниченный и не закрепленный нормативно перечень функций и полномочий. Если этим правилом пренебречь, то управленческая деятельность будет лишена демократического смысла, а государство станет неуправляемым. Управленческая практика доказала необходимость разумного рассредоточения функций и полномочий исполнительной власти между различными органами управления, составляющими систему органов исполнительной власти. Наиболее масштабное разделение системы органов исполнительной власти обычно осуществляется по традиционно выделяемым областям (сферам) управления: хозяйственной (промышленность, сельское хозяйство, транспорт, связь, торговля и т.п.), социально-культурной (образование, наука, здравоохранение, культура и т.п.) и административно-политической (оборона, безопасность, международные, внутренние дела, юстиция).

Принцип распределения и нормативного закрепления функций и полномочий предполагает четкое определение в нормативных правовых актах компетенции каждого органа исполнительной власти. Например, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент Российской Федерации, определяются указом Президента Российской Федерации, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство Российской Федерации – постановлением Правительства Российской Федерации.

Принцип централизации и децентрализации исполнительной власти. Принцип сочетания централизации и децентрализации в системе управления непосредственно связан с принципом федерализма, а также принципом распределения и нормативного закрепления функций и полномочий органов исполнительной власти.

Централизация обусловлена единством системы исполнительной власти, что в свою очередь определяется наличием предметов и полномочий, отнесенных к ведению федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, а также к ведению органов исполнительной власти субъектов РФ. Данный принцип призван обеспечивать единство исполнительной власти, повысить ее эффективность и оперативность при надлежащем использовании существующих способов и форм управления.

Создание федеральными органами исполнительной власти территориальных органов и есть реализация принципа децентрализации управления. Вышестоящий орган, делегируя отдельные полномочия территориальному органу, без необходимости не вмешивается в процесс осуществления этих полномочий.

Если законодательство устанавливает за конкретным органом управления предметы ведения и функции, которые должны осуществляться им самостоятельно, независимо от других органов управления (например, центральных органов власти), то речь идет о децентрализованном управлении. Децентрализация управления создает условия для разработки и реализации творческих подходов решения управленческих задач. Расширение действия принципа децентрализации управления может вызвать существенные изменения и в содержании принципа непосредственной подчиненности и подотчетности нижестоящих органов вышестоящим, а также в принятии и реализации органами управления субъектов Российской Федерации собственных решений по тем предметам ведения, которые за ними закреплены законом.

Принцип отраслевого управления. Построение системы органов исполнительной власти в зависимости от отраслевого начала в государственном управлении базируется на двух предыдущих принципах. Принцип отраслевого управления предполагает такую организацию системы управления, при которой конкретные органы исполнительной обособляются в отдельную отрасль и соединяются в единое целое на основе специфических, самостоятельных, сходных для данной отрасли функций и задач управления. Примечательно, что внутри конкретной отрасли могут использоваться специальные формы управления и применяться специфические методы, которые не типичны для других отраслей. Принцип отраслевого управления позволяет определить для каждого органа государственного управления специальный объект управленческого воздействия, который характеризуется качественным своеобразием (наука, культура, здравоохранение, внутренние дела) и органически связан с субъектом управления, напрямую зависит от специфики сферы управленческой деятельности (хозяйственной, социально-культурной, административно-политической). Отраслевые органы управления федерального уровня осуществляют руководство специальными объектами управления непосредственно либо через создаваемые структурные подразделения и территориальные органы.

Принцип территориального управления. Принцип отраслевого управления напрямую связан с управлением в масштабе конкретной территории. Только единство этих принципов обеспечивает качество управленческой деятельности органов исполнительной власти. Федеральные органы исполнительной власти образуют свои территориальные органы, придерживаясь принципа административно-территориального деления страны, в субъектах РФ и иных административных единицах (районах, городах). Через такие территориальные органы федеральная власть реализует общегосударственные задачи с учетом местной специфики. Органы исполнительной власти субъектов РФ в свою очередь, реализуя управленческие задачи местного уровня, корректируют свою деятельность относительно региональных и федеральных отраслевых программ. Территориальный принцип организации исполнительной власти наглядно проявил себя при осуществлении государственного управления в свободных экономических зонах.

Принцип межотраслевого управления. Рассмотренное выше отраслевое управление занимает по отношению к межотраслевому управлению подчиненное положение, так как в процессе реализации межотраслевых функций координации, контроля и надзора органы межотраслевого управления осуществляют деятельность по государственному надведомственному регулированию. Однако следует иметь в виду, что полномочия координатора выполняют не только специальные органы межотраслевого управления. Координирующие функции в рамках отраслевой системы управления осуществляют в различной степени практически все органы государственного управления, имея, естественно, ограниченный масштаб такого действия. Межотраслевое управление направлено на усиление в управлении координирующих, объединяющих возможностей. Оно призвано сдерживать возможные отрицательные последствия ведомственного (отраслевого) управления, преодолевать узко ведомственные и местечковые интересы в решении общегосударственных задач. Межотраслевое управление осуществляется органами надведомственного, межотраслевого управления и межотраслевой координации по определенным направлениям управленческой деятельности (стандартизация, сертификация, планирование, контроль, надзор и др.).

Принцип линейности и функциональности. Линейный тип построения и функционирования системы государственного управления традиционно считается простейшей организационной формой управления и состоит в установлении между руководством органа исполнительной власти (субъектом управления) и подчиненными органами (сотрудниками) прямых организационных связей, не опосредованных другими звеньями управленческой структуры.

Линейная власть объединяет множество управленческих функций, использует предоставленный в ее распоряжение огромный арсенал правовых, инженерно-технических и организационно-распорядительных средств и, в конечном итоге, призвана обеспечить качественное состояние объекта управления, за работу которого единолично отвечает руководитель органа.

Линейный тип организации управления базируется на таких формах связи между субъектами государственного управления, как непосредственное и прямое подчинение.Первое предполагает, что между субъектом и объектом управления отсутствуют промежуточные управленческие звенья, и объект управления находится в значительной организационно-правовой зависимости от субъекта управления. Второе, имея значительное сходство с первым, все же допускает в определённых случаях наличие промежуточных управленческих звеньев, опосредующих прямые отношения между руководителями и сотрудниками участием дополнительного управленческого персонала.

Функциональный тип организации управления в широком понимании предполагает рассредоточение специальных функций государственного управления между отдельными структурным подразделениям органа управления. Например, когда в органе управления создаются отделы кадров, капитального строительства, жилищно-коммунального хозяйства, финансового обеспечения и т.д. При функциональном способе управления руководитель, как правило, имеет несколько заместителей, сохраняя за собой право общего руководства органом управления.

Согласно упомянутой ранее структуре федеральных органов исполнительной власти в России в настоящий момент образованы и действуют федеральные министерства (нормотворческая деятельность и выработка государственной политики в соответствующих отраслях и сферах государственной жизни); федеральные службы (осуществляют контроль и надзор); федеральные агентства (реализуют функции, связанные с оказанием государственных услуг).

Федеральное министерство, осуществляя функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере, вправе также координировать и контролировать деятельность находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. При этом оно не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

Принадлежность нормотворческой функции именно федеральным министерствам существенно отличает их от иных федеральных органов исполнительной власти. К видовым различиям можно отнести также и то, что федеральное министерство - это федеральный орган исполнительной власти, действующий на основе единоначалия, а федеральный министр, возглавляющий федеральное министерство, входит в состав Правительства Российской Федерации.

Особенности правового статуса федерального министерства влияют не только на характер и объем выполняемых функций и полномочий, но и определяют роль этого органа в системе исполнительной власти, обозначают пределы, формы и методы его деятельности. Такая функция, как выработка государственной политики, придает федеральному министерству статус центра определения государственной стратегии в порученной ему сфере.

Анализ действующих положений о федеральных министерствах показывает, что в структуре этих положений отсутствуют очень важные разделы, отличающие (по статусу) федеральные министерства от иных федеральных органов исполнительной власти. Например, нет разделов о целях и задачах федеральных министерств, о порядке взаимодействия с иными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, об ответственности, которую могут нести федеральные министерства, о порядке, в котором они могут быть ликвидированы и (или) реорганизованы. Из действующих положений не ясно, какие федеральные министерства входят в единую систему исполнительной власти, а какие - нет, а, следовательно, каким образом и на основании каких норм они могут взаимодействовать с отраслевыми органами исполнительной власти субъектов РФ.

Из действующих положений также не следует, каким образом федеральные министерства могут вступать во взаимодействие с органами местного самоуправления, с некоммерческими и саморегулируемыми организациями, общественными объединениями и гражданами.

Федеральные службы, являясь разновидностью федеральных органов исполнительной власти, имеют следующие особенности.

1. Федеральная служба несамостоятельна и подчиняется вышестоящим органам государственной власти. При этом, она может быть подчинена как одному органу[52], так и одновременно двум[53].

В последнем случае двойственность подчинения выражается в том, что Президент (Правительство) РФ утверждает положение о конкретной службе, назначает и освобождает от должности руководителей службы, издает обязательные для исполнения службой нормативные правовые акты. В свою очередь, регламентирующее деятельность такой федеральной службы федеральное министерство, которому она подведомственна, утверждает ежегодный план и основные показатели деятельности службы, а также отчеты об исполнении ею плановых мероприятий; рассматривает по представлению руководителя службы проекты нормативных правовых актов, касающихся ее деятельности, а также предложения о предельной штатной численности и фонде оплаты труда работников; вносит в Минфин России предложения по формированию проекта федерального бюджета в части, касающейся финансирования службы; в целях реализации поручений Президента РФ и Председателя Правительства РФ дает поручения и контролирует их исполнение; имеет право отменять противоречащие законодательству РФ решения руководителя службы, если не установлен иной порядок их отмены.

2. Руководители федеральных служб не входят в Правительство РФ, их интересы в данном органе власти представляют соответствующие федеральные министры.

3. Функциональное назначение состоит в осуществлении контроля и надзора в установленной сфере деятельности, а также в выполнении специальных функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности.

Сказанное позволяет разграничивать федеральные службы между собой, выделяя среди них несколько типов. Первый тип характеризуется выполнением специальных функций в сфере обороны и безопасности страны. Такие службы находятся в ведении Президента РФ. Федеральные службы данного типа представляют собой симбиоз федерального министерства, федеральной службы и федерального агентства, так как обладают функциями по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору, управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг[54]. Отчасти это обусловлено спецификой отраслей, в которых они осуществляют свою деятельность, необходимостью создания особого механизма их регулирования. Название же их «федеральная служба» - номинально. Второй тип федеральной службы специально создается для выполнения контрольно-надзорных функций государства. Третий тип федеральной службы – это служба, находящаяся в ведении федерального министерства[55]. Необходимо учитывать, что в соответствии с принятыми положениями о федеральных службах «по надзору» ни одна из них не является коллегиальным органом. Все они построены по принципу единоначалия.

4. Построение вертикали органов контроля и надзора, а также взаимодействия с иными органами государственной власти. Ни одно из принятых положений о федеральных службах не содержит механизма реализации такого взаимодействия, ограничиваясь общей формулой, что федеральная служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод, что действующее законодательство не определяет полностью специфику статуса большинства федеральных служб. Лишь часть федеральных служб, подведомственных федеральным министерствам, можно отнести к отличным от других видов федеральных органов исполнительной власти.

Такая организационно-правовая форма федерального органа исполнительной власти, как федеральное агентство, является новой для Российской Федерации, в связи с чем, возникают определенные сложности при определении его правового статуса.

Законодательство допускает три варианта подчиненности федеральных агентств. Основная группа федеральных агентств подчинена федеральным министерствам, другая группа находится в подчинении Президента РФ, третья группа - в подчинении Правительства РФ. Так, в ведении Президента РФ наряду с федеральными министерствами и службами находятся Управление делами Президента России, Главное управление специальных программ, руководители которых назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ. Кроме того, Президент РФ руководит деятельностью Федерального агентства специального строительства, которое подведомственно Министерству обороны РФ, осуществляющему координацию и контроль его деятельности. Такое положение Спецстроя России создает промежуточный статус, ограничивая возможности Министерства обороны РФ в отношении агентства и сближая статус последнего со статусом федеральных агентств, непосредственно подчиненных Президенту РФ.

Правительство РФ руководит рядом федеральных агентств через находящиеся в его подчинении министерства. Кроме того, непосредственно Правительству подчинены Федеральное агентство по рыболовству, Федеральное агентство лесного хозяйства и др., что создает особенности правового статуса указанных агентств и отражается на выполняемых ими функциях.

В отношении федеральных агентств, находящихся в ведении федеральных министерств, последним предоставлены достаточно широкие полномочия для осуществления координации и контроля деятельности таких агентств.

Федеральные агентства по общему правилу наделены такими государственными функциями, как управление государственным имуществом и оказание государственных услуг. Только в случаях, установленных Президентом РФ или Правительством РФ, они вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование и иные функции, в том числе контрольные. Подобное, как уже упоминалось, приводит к смешению правового статуса федеральных агентств, федеральных служб и министерств.

Характерным примером такого смешения могут служить преобразования, происходящие в сфере технического регулирования. Первоначально Госстандарт России был преобразован в Федеральную службу по техническому регулированию и метрологии, т.е. являлся федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере технического регулирования и метрологии, в том числе осуществлял лицензирование, а также функции по государственному метрологическому контролю и надзору за соблюдением обязательных требований государственных стандартов и технических регламентов. Однако вскоре эта Служба была преобразована в Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии с теми же функциями по лицензированию, контролю и надзору. По сути, данный орган объединил в себе статус и федерального агентства, и федеральной службы.

Другим примером может служить Федеральное космическое агентство, которое самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, что является характерной функцией федеральных министерств.

Неодинаковым может оказаться и правовой статус федеральных агентств, подчиненных федеральным министерствам. Поскольку организация их взаимоотношений в полной мере изначально не определена, степень свободы, жесткость связей с министерством зависит от желания соответствующего Министра. При определенных условиях федеральное агентство фактически может из федерального органа исполнительной власти превратиться в структурное подразделение министерства, что сведит на нет саму идею четкого разграничения функций между министерствами, службами и агентствами.

Федеральное агентство действует на основе единоначалия. Возглавляет его руководитель (Федеральное космическое агентство), директор (Спецстрой России), начальник (ГУСП). Но независимо от названия должности, возглавляющие федеральные агентства лица не входят в состав Правительства Российской Федерации.

Федеральные агентства осуществляют функции непосредственно или через свои территориальные структуры, во взаимодействии с иными органами государственной власти.

На правовой статус федерального агентства оказывает влияние относится ли деятельность, которую осуществляет агенство к сфере исключительного ведения Российской Федерации или к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Одна из основных функций федеральных агентств, которой не наделяются иные федеральные органы исполнительной власти, - оказание государственных услуг. Данный термин является новым для российского законодательства и в федеральных законах употребляется редко. Это предполагает необходимость четкого определения перечня и содержания таких государственных услуг. Потребитель услуг должен точно знать, какое федеральное агентство и какие услуги оказывает, за что несет ответственность. Однако в положения о федеральных агенствах эти данные не уточняются, что создает неопределенность в отношении их правового статуса.

1. Нормативные правовые акты:

1.1 Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993).

1.2. Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

1.3. Указ Президента РФ от 12.05.2008 N 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти».

1.4. Указ Президента РФ от 24.09.2007 N 1274 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти».

1.5. Указ Президента РФ от 20.05.2004 N 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти».

1.6. Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

2. Основная литература:

2.1. Административное право Российской Федерации: Учеб. / Ю.И. Мигачев, Л.Л. Попов, С.В. Тихомиров; под ред. Л.Л. Попова. 2-е изд., испр. и доп. М., 2010.

2.2. Административная реформа в России: Науч.-практ. пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2006.

2.3. Собянин С.С. Высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в условиях административной реформы // Журнал российского права. 2006. № 10.

3. Дополнительная литература:

3.1. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996.

3.2. Старостин С.А. Вопросы реформирования исполнительной власти Российской Федерации // Актуальные вопросы административно-правового регулирования в современной России: Материалы международ. науч.-практ. конф., посвященной 70-летию заслуженного юриста Российской Федерации, д-ра юрид. наук, проф. И.И. Веремеенко / Отв. ред. д-р юрид. наук, проф. А.С. Дугенец, д-р. юрид. наук, проф. В.И. Майоров. М., 2008.

3.3. Лапина М.А. Реализация исполнительной власти в Российской Федерации: Науч.-практ. пособие. М., 2006.

3.4. Еремина О.Ю. Система органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации // Журнал российского права. 2005. № 11.

Дата добавления: 2014-01-05