Закон СССР 1990 г

Создание и содержание местного самоуправления

Возрождение местного самоуправления в России в 80-90 гг. XX в.

Начало современного этапа формирования местного самоуправле­ния началось в период существования СССР. Возрождение местного самоуправления связывается с началом перестройки, когда на повестку дня встал вопрос о существенном демократическом преобразовании общества, об отказе от административно-командной системы, намечаемые решения так или иначе связывались с упрочением власти народа и его представи­тельных органов - Советов. Это явилось одним из важнейших составных моментов намеченной кардинальной реформы политической системы. На XIX партконференции еще правящей партии - КПСС (июнь - июль 1988 г.) - главная задача определялась так: «...чтобы все дела в стране ре­шались народом и его полномочными представителями».

Монополию партийно-государственной номенклатуры трудно было бы преодолеть частичными мерами. Речь шла о коренном обновлении политических отношений. Одними из первых шагов стали допущение многопартийности, политических свобод и гласности, выборов депута­тов Советов на основе альтернативности кандидатов (до этого, как уже отмечалось, на одно депутатское место предлагался один кандидат). Одновременно в экономике постепенно допускались частная инициатива и частная собственность.

Конституционной реформой 1988 г. В качестве верховного органа государственной власти СССР был учрежден Съезд народных депутатов Союза ССР. Состоявшиеся в 1989 г. выборы народных депутатов СССР впервые проводились, хотя и не повсеместно, с элементами конкурен­ции кандидатов; кроме того, часть народных депутатов была избрана от общественных организаций. Все это дало приток в состав высшего представительного органа власти СССР новой волны политиков, заинтересованных в политических и демократических преобразованиях в стране.

В РСФСР при конституционной реформе 1989 г. В качестве высшего органа государственной власти также был учрежден Съезд народных депутатов РСФСР, правда, от избрания части депутатов от общественных организаций Россия отказалась. В 1990 г. состоялись выборы народных депутатов РСФСР, а также местных Советов, здесь альтернативность была гораздо выше, а круг демократически настроенных и желающих перемен депутатов стал еще шире.

В 1990 г. нормы о правящем положении коммунистической пар­тии были исключены из Конституции СССР и Конституции РСФСР. Предпринимаются шаги к тому, чтобы представительные органы вла­сти заняли подобающее им место в организации власти.

В этих условиях стала популярность идея возрождения в стране концепции местного самоуправления как формы власти народа. В связи с этим надо было определиться по ряду вопросов:

1) назвать местные Советы органами местного самоуправления, но сохранить их природу органов государственной власти, входящих в единую общегосударственную систему; либо отделить органы местного самоуправления от государственной власти и вывести их из системы государственных органов;

2) сохранить отношения руководства, направления деятельности, контроля и подчинения между Советами, т. е. их деление на вы­шестоящие и нижестоящие, либо установить, что между органами государственной власти и органами местного самоуправления не существует таких отношений и в рамках своих прав и обязанностей органы местного самоуправления самостоятельны. Отношения различных по уровню Советов должны строиться на принципах со­трудничества. Определенная координация деятельности органов местного самоуправления возможна, но в рамках закона. Контроль допустим лишь в части осуществления государственных полномо­чий, переданных органам местного самоуправления, и использования государственных средств, направляемых в местные бюджеты;

3) следовало решить и такой вопрос: по модели советского перио­да вышестоящие Советы имели право отмены решений ниже­стоящих местных Советов; в условиях местного самоуправления органы государственной власти могут лишь ставить вопрос об отмене таких актов, если же это не делается добровольно, тогда надо добиваться отмены актов в судебном порядке;

4) по модели советского периода была единая государственная собственность, и часть этой собственности находилась в распоряже­нии местных Советов; с признанием местного самоуправления надо учреждать и отдельный вид собственности - муниципаль­ную, которая находится во владении, пользовании и распоряже­нии органов местного самоуправления;

5) по модели советского период исполнительный комитет являлся органом государственного управления, подчиненным и Совету, и вышестоящему органу государственного управления. При переходе к местному самоуправлению предполагался переход к должности единоличного главы местного самоуправления, и стало очевидно, что это лицо получает юридическую незави­симость от вышестоящей власти. Но надо было определиться, каким способом - выборами населения или представительного органа местного самоуправления - глава получает полномочия, соответственно возникали сложные отношения главы и представительного органа муниципального образования;

6) ранее штатные работники аппаратов Совета и исполкома отно­сились к государственным служащим со всеми вытекающими правами и обязанностями. По модели местного самоуправления соответствующие лица являются муниципальными служащими, а значит, следовало определять правила и специфику муниципальной службы.

Первым практическим шагом на пути введения местного самоуправления стало принятие Закона СССР от 9 апреля 1990 г. «Об об­щих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» /5/ речи об отказе от природы местных Советов как органов государствен­ной власти еще не было. Скорее всего, данный Закон воплощал теорию, которая была распространена в СССР: по ней местные Советы воплощали два начала - органов государственной власти и органов местного (народного) самоуправления.

Этот подход нашел отражение и в изменениях, внесенных в декабре 1990 г. В Конституцию СССР. В ней сохранялось положение о том, что в территориальных единицах органами государственной власти являют­ся соответствующие Советы народных депутатов (ст. 145). Вместе с тем в ст. 145 было включено следующее: в системе местного самоуправле­ния, кроме местных Советов народных депутатов, могут действовать органы территориального общественного самоуправления, собрания граждан, иные формы непосредственной демократии, (есть главное звено системы, сочетающее начала государственной вла­сти и самоуправления, есть звенья и чисто общественного характера).

Закон СССР от 9 апреля 1990 г. определял местное самоуправление как самоорганизацию граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всехвопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц на основе законов и соответствующей материальной и финан­совой базы. Основными органами местного самоуправления провоз­глашались представительные органы - местные Советы народных де­путатов. К ведению республиканского законодательства было отнесено разграничение сфер деятельности представительных и исполнитель­ных органов, а также полномочий органов местного самоуправления.

Организация деятельности местного самоуправления строилась на основе принципа полновластия Советов. Местные Советы избирались гражданами непосредственно. Иные органы местного самоуправления создавались местными Советами. Наиболее значительные вопросы мест­ной жизни граждане могли решать непосредственно. Закон устанавливал следующие формы непосредственной демократии - местные референ­думы, собрания, сходы, а также органы территориального обществен­ного самоуправления.

Таким образом, устанавливая общие начала местного самоуправле­ния, Закон СССР от 9 апреля 1990 г. ввел в юридический оборот понятие «местное самоуправление». Закон исходил из того, что у граждан есть право на местное самоуправление и необходимо обеспечить возмож­ность решающего участия в самоуправлении населения, верховенство представительного органа - Совета. Важно отметить, что в данный момент, когда актуальной была проблема разделения властей, Закон о нем не говорил, т. е. разделения представительной и исполнительной власти как самостоятельных ветвей на уровне территориального само­управления не предполагалось.

Особенностью этого Закона стало признание необходимости обеспечения экономической независимости и самостоятельности органов мест­ного самоуправления. Развитие местного хозяйства связывается с наличием коммунальной собственности (позже в России ее стали называть муниципальной собственностью), широкими бюджетными правами. Органы местного самоуправления получали значительную стабильную доходную базу, которую составляли местные налоги, а также налоги на прибыль местных предприятий, подоходный, земельный, с производ­ственных кооперативов (полностью), частично по стабильным норма­тивам - с оборота, плата за природные ресурсы и др.

Принимая во внимание, что Закон СССР «Об общих началах мест­ного самоуправления и местного хозяйства СССР» носил рамочный ха­рактер, компетенция органов местного самоуправления была опреде­лена в в нем лишь общем плане. Детализацию и компетенцию органов местного самоуправления различных уровней должно было осуще­ствить законодательство союзных и автономных республик.

В период разработки Закона СССР от 9 апреля 1990 г. базовыми территориями местного самоуправления признавались города и районы. У разработчиков не было единой позиции в отношении роли сельсове­тов. И только после долгих дискуссий в проект Закона внесли положе­ние о том, что первичным территориальным уровнем самоуправления могут быть сельсовет и поселок. Окончательное же слово по этому вопросу оставалось за союзными и автономными республиками. /16/ Такую позицию можно объяснить отсутствием должной экономической осно­вы у сельсоветов. Поэтому считалось возможным на уровне сельсове­тов ограничиться территориальным общественным самоуправлением.

Названный Закон СССР не давал определения вопросов местного значения (это дело субъектов РФ), но четко устанавливал, что местные Советы коллегиально с широким привлечением населения самостоя­тельно разрабатывают и утверждают планы социально-экономического развития территории в пределах имеющихся полномочий и ресурсов; утверждают и исполняют бюджеты соответствующих территорий; уста­навливают местные налоги, сборы и пошлины, ставки налога с прибы­ли для предприятий и других объектов коммунальной собственности; предоставляют льготы по налогам и платежам, поступающим в мест­ный бюджет; управляют и распоряжаются коммунальной собственно­стью. Решения местных Советов, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на их террито­рии предприятиями, организациями, учреждениями, кооперативами, общественными организациями и их органами, должностными лица­ми и гражданами.

Провозглашение местных Советов самостоятельными, независи­мыми и ответственными за решение вопросов местного значения обе­спечивалось закрепленными в Законе гарантиями местного самоуправ­ления, включая право на судебную защиту.

Закон СССР был первым документом о местном самоуправлении в современном значении этого понятия, определял пути развития важ­нейшего демократического политического института, концептуально исходил из государственной природы местного самоуправления. Мест­ные Советы оставались органами государственной власти, но карди­нальным образом изменились отношения местных Советов с вышесто­ящими органами, в основу которых был заложен отказ от командно-административных методов. Как записано в Законе, исполнительные и распорядительные органы местных Советов подчинены только Со­ветам, их образовавшим.

Казалось, реализуется целевая установка на демократический вари­ант развития местного самоуправления. Однако вертикаль отношений еще сохранялась в системе местных Советов. В Закон 1990 г. были вне­сены изменения, суть которых заключалась в том, что «решения мест­ных Советов народных депутатов, их исполнительных и распорядитель­ных органов, принятые в пределах своей компетенции, обязательны для исполнения соответственно нижестоящими Советами народных депутатов, их исполнительными и распорядительными органами». На­до иметь в виду, что на тот момент в круг местных Советов включа­лись три звена - краевые, областные Советы, районные и городские Советы, сельские и поселковые Советы. Указанная норма фактически предполагала сохранение принципов демократического централизма и двойного подчинения в организации власти на местах.

Дата добавления: 2014-01-06