Операции с активами и пассивами

Поскольку система государственных финансов является интегрированной, она увязывает изменения в объемах активов и пассивов по каждому их виду с потоками, объясняя, таким образом, не только итоговые количественные изменения, но и их экономическую природу, связанную с видами активов и характером потоков. Как уже отмечалось, потоки объединяются в две крупные группы — операции и «другие экономические потоки». На активы и пассивы оказывают влияние оба потока. Операции с нефинансовыми активами и финансовыми активами и пассивами существенно отличаются и требуют раздельного рассмотрения.

Операции с нефинансовыми активами. Стоимость нефинансовых активов, имевшихся на начало периода, увеличивается за счет их приобретения в результате операций и уменьшается в результате выбытия (включая потребление основного капитала). Кроме того, они возрастают или сокращаются в связи с воздействием чистой стоимости «других экономических потоков». В результате этих потоков образуется величина нефинансовых активов на конец периода. Все операции, приводящие к увеличению нефинансовых активов, называются приобретениями. Операции, в результате которых активы уменьшаются (за исключением потребления основного капитала), называются выбытием. Соответственно различают совокупное приобретение, совокупное выбытие и чистое приобретение нефинансовых активов. Наиболее важными факторами изменения нефинансовых активов являются:

· приобретение активов у других институциональных единиц путем покупки, бартера, оплаты в натуральной форме или трансферта;

· создание новых основных фондов;

· капитальный ремонт, реконструкция или расширение производственных объектов;

· потребление основного капитала;

· приобретение или выбытие запасов материальных оборотных средств.

Интегрированный подход требует согласованного отражения операций, других экономических потоков и запасов, как с позиций времени их учета, так и с позиций оценки компонентов.

Операции с финансовыми активами и обязательствами. Операции с финансовыми активами и обязательствами увязывают изменения в объемах финансовых активов и пассивов по каждому их виду с потоками. При этом характеризуются движение отдельных видов финансовых активов (обязательств), их экономическая природа и объясняются факторы изменения активов (обязательств) на начало и конец периода.

На финансовые активы (обязательства), так же как и на нефинансовые, оказывают влияние операции и «другие экономические потоки». Стоимость финансовых активов (обязательств), имевшихся на начало периода, увеличивается за счет их приобретения (принятия) в результате операций. Кроме того, к активам (обязательствам) прибавляется чистая стоимость других экономических потоков, оказывающих на них влияние. Уменьшение финансовых активов и обязательств происходит из-за выбытия (погашения). В результате этих потоков образуется величина финансовых активов и обязательств на конец периода.

Все операции, приводящие к увеличению финансовых активов, называются приобретениями. Операции, в результате которых финансовые активы уменьшаются, называются выбытием. Соответственно различают совокупное приобретение, совокупное выбытие и чистое приобретение финансовых активов. Операции, ведущие к увеличению обязательств, называются принятием обязательств. Уменьшение обязательств называется по-разному: сокращение, выплата, выкуп, ликвидация или погашение. Соответственно могут быть использованы понятия «совокупное принятие обязательств», «совокупное сокращение обязательств» и «чистое принятие обязательств».

Стоимость приобретения или выбытия финансового актива или обязательства представляет собой его меновую стоимость. Как правило, в качестве стоимости вновь созданного финансового требования является сумма, предоставленная кредитором дебитору. При этом оплата всех видов услуг, сборов, комиссионных, а также налогов, связанных с проведением операций, рассматривается как расходы и не включается в финансовые требования и обязательства. Так, например, если органы государственной власти размещают на рынке новые облигации, то оценка этих ценных бумаг производится по цене, уплаченной покупателями. Расходы по размещению — это плата организациям, оказывающим такую услугу. Ценные бумаги, выпущенные с дисконтом, также оцениваются по фактически уплаченной цене, а не по выкупной стоимости. Операции, выраженные в иностранной валюте, оцениваются по обменному курсу на момент их проведения. В случае, если органы государственного управления в целях проведения государственной политики ссужают деньги по ставке ниже рыночной или приобретают акции по завышенной цене, оценку таких операций целесообразно проводить по рыночной цене, когда ее можно установить. При невозможности определить цену в качестве стоимости принимается сумма средств, участвовавших в операции.

Погашение ряда видов ценных бумаг, например облигаций и кредитов, производится в срок, предусмотренный условиями договора. Если платежи в установленные графиком сроки не произведены, возникает просроченная задолженность. По существу, должник получает дополнительное Финансирование. В балансе, составляемом по методу начислений, в этом случае платеж отражается, как если бы он был произведен, а затем замещен новым, как правило, краткосрочным обязательством. Одновременно просроченные платежи отражаются в справочных статьях баланса.

Управление финансовыми активами и обязательствами предполагает решение задач, связанных с использованием различных видов финансовых инструментов и с распределением активов и обязательств по секторам экономики. Наряду с этим существенное значение имеет распределение активов и обязательств на внутренние и внешние. Ранее уже были даны определения понятий отдельных видов финансовых активов и обязательств. Теперь рассмотрим особенности операций с ними.

Операции с валютой и депозитами. Валюта отражается в балансе как обязательство эмитента. Ее эмиссия означает увеличение обязательств. Корреспондирующей статьей является увеличение активов эмитента, вероятнее всего депозитов. Ранее прибыль от эмиссии наличной валюты рассматривалась как доходы. Рыночная цена национальной валюты и депозитов зафиксирована в их номинальном выражении. Поэтому чистое приобретение национальной валюты и депозитов — это разность между их наличием на конец и начало периода. При определении чистого приобретения иностранных валют и депозитов учитываются изменения валютных курсов.

Операции с ценными бумагами (кроме акций). Операции с ценными бумагами осуществляются согласно общим правилам. Владельцы облигаций получают по ним процентные доходы и могут реинвестировать их в приобретение новых облигаций. Эмитенты облигаций выплачивают проценты.

Операции, связанные с кредитами и займами. Условия кредитного договора предусматривают порядок и сроки погашения основного долга и выплаты процентов по нему. Соответственно платежи по долгу обычно разделяются на две операции: погашение основной суммы долга и выплату процентов. Если органы государственной власти принимают на себя обязательство по займу, сделанному государственной корпорацией, то они могут получить долю участия в капитале этой корпорации или рассматривать эту операцию как капитальный трансферт. В последнем случае государственная институциональная единица, являющаяся держателем акций, отражает сумму принятых государством обязательств как холдинговую прибыль.

Операции с акциями, свободно обращающимися на рынке, подчиняются общим правилам. Приватизация представляет собой реализацию государственной единицей своего участия в капитале. Такая реализация рассматривается как операция с акциями.

Операции со страховыми резервами. Если институциональные единицы сектора государственного управления осуществляют пенсионные или иные страховые программы, то они осуществляют операции со страховыми техническими резервами. Так, взносы/отчисления на социальные нужды, получаемые от работодателей и работников, означают увеличение обязательств по страховым техническим резервам, поскольку создают требования в отношении будущих пенсионных пособий. Существующие обязательства, равные приведенной стоимости, также увеличиваются. В то же время выплаты пенсионерам или их иждивенцам и наследникам ведут к уменьшению обязательств.

Операции с производными финансовыми инструментами. Участники операций с производными финансовыми инструментами получают экономическую выгоду при наступлении условий, обусловленных договором. Так, например, в форвардном процентном соглашении покупатель может получить платеж от продавца, если действующая процентная ставка на установленную в контракте дату превышает договорную ставку, а продавец получает платеж от покупателя, если ставка оказывается ниже договорной. При заключении контракта форвардного типа никакие операции в балансе не отражаются. Расчет по контракту осуществляется, как правило, в денежной форме либо иными финансовыми инструментами. Такого рода платежи рассматриваются как операции с производными финансовыми инструментами.

Опционные контракты предоставляют покупателю опциона право купить или продать товар или финансовый инструмент по предварительно установленной цене в течение оговоренного периода или в определенный срок. За это право покупатель опциона выплачивает продавцу определенную сумму, называемую премией. Выплата премии — это операция с производными финансовыми ресурсами.

Операции с монетарным золотом, как правило, являются исключительной прерогативой центрального банка как органа, осуществляющего кредитно-денежное регулирование. Они осуществляются только между органами кредитно-денежного регулирования различных стран или между органом кредитно-денежного регулирования и международной финансовой организацией. Операции со специальными правами заимствования (СДР) осуществляются органами кредитно-денежного регулирования и ограниченным числом специально уполномоченных организаций, когда официальный держатель использует свое право на получение иностранной валюты, продажу СДР, предоставление их взаймы или использование для урегулирования финансовых обязательств.

Вопрос 4 – Прочие экономические потоки

К прочим экономическим потокам относятся изменения в объеме или стоимости активов, обязательств и чистой стоимости активов, не являющиеся результатом операций органов государственного управления. Основными видами этих экономических потоков являются «холдинговая прибыль» и «другие изменения в объеме активов».

Холдинговая прибыль или убыток (в дальнейшем для краткости холдинговая прибыль) характеризуют увеличение или уменьшение стоимости активов или обязательств в результате изменения в уровне и структуре цен на них без количественных или качественных изменений самих активов и обязательств. В случае, если активы и обязательства выражены в иностранной валюте, холдинговая прибыль испытывает также воздействие колебаний валютных курсов, поскольку при этом меняется оценка финансовых требований и обязательств, выраженных в иностранной валюте.

«Другие изменения в объеме активов» характеризуют изменения в стоимости активов и обязательств, не связанные с операциями и холдинговой прибылью. Они отражают количественные или качественные изменения существующих активов, добавление новых активов или их выбытие.

Рассмотрим эти понятия более подробно.

Холдинговая прибыль. Ее называют также приростом капитала. Точное определение холдинговой прибыли требует трудоемких расчетов по каждому активу и обязательству и наличия соответствующих данных. На практике расчет базируется на балансовом равенстве, согласно которому стоимость активов определенной категории в заключительном балансе активов и пассивов равна их стоимости в начальном балансе с добавлением чистой стоимости операций, холдинговой прибыли и «других изменений в объеме активов». На основании этих данных холдинговая прибыль рассчитывается как остаточная величина, определяемая путем вычитания из разности данных заключительного и начального баланса чистой стоимости операций и «других изменений в объеме активов».

Холдинговая прибыль может быть реализованной или нереализованной. Под реализованной холдинговой прибылью понимают прибыль, полученную в результате продажи, погашения, использования или иного выбытия актива, по которому она начислена. Холдинговая прибыль рассматривается как нереализованная, если актив остается в собственности владельца.

Различают также нейтральную и реальную холдинговую прибыль. Под нейтральной холдинговой прибылью понимают изменение стоимости актива в соответствии со средним общим изменением цен на товары и услуги. Это величина, необходимая для сохранения реальной стоимости актива. Реальная холдинговая прибыль имеет место, в случае если изменение цен на актив больше или меньше общего изменения цен. Превышение роста цен на актив по сравнению со средним ростом цен ведет к положительной реальной холдинговой прибыли, а отставание ведет к отрицательной реальной прибыли.

В отношении отдельных видов активов при определении холдинговой прибыли следует учитывать особенности, связанные с характером активов.

Денежная стоимость некоторых видов активов номинирована в национальной валюте. К таким активам относятся сама национальная валюта, депозиты, большинство кредитов и займов, авансов и торговых кредитов. Измерение таких активов осуществляется в единицах национальной валюты независимо от ее покупательной способности, и холдинговая прибыль по ним образоваться не может.

Рыночная стоимость облигаций и векселей может меняться в зависимости от процентных ставок. Повышение процентных ставок ведет к снижению стоимости облигаций или векселей, образуя холдинговую прибыль у дебитора и холдинговый убыток у кредитора. При понижении процентных ставок формируется холдинговая прибыль у кредитора и убыток у дебитора.

Органы государственной власти могут владеть акциями корпораций. Изменение цен на акции ведет к образованию холдинговой прибыли или убытка. Выплаты дивидендов по акциям уменьшают чистую стоимость корпораций и стоимость акций и влияют на холдинговую прибыль.

Холдинговая прибыль по основным фондам определяется на основе изменения цен на них и корректируется на величину потребления основного капитала.

«Другие изменения в объеме активов». Увеличение или уменьшение активов и обязательств может быть следствием не только изменения цен на них, но и других событий. Кроме изменения цен на активы и обязательства, изменения величины активов могут быть следствием других событий. Эти события могут быть подразделены на три группы. К первой относятся события, влекущие за собой включение объектов в состав экономических активов или их исключение. Ко второй группе относятся все остальные события, ведущие к количественному или качественному изменению существующих активов. К третьей группе относятся изменения в учете, связанные с классификацией активов.

Включение объекта в баланс активов и пассивов или исключение из него связано с самим понятием актива, который по определению должен быть собственностью и обеспечивать экономическую выгоду. Между тем владелец актива по каким-либо причинам может отказаться от права собственности на него. Изменение технологии или цен могут приводить к тому, что объекты, рассматривавшиеся как нерентабельные, переходят в разряд экономически выгодных и должны быть включены в состав активов. Так, например, может существовать месторождение полезных ископаемых, экономически невыгодное для разработки. В случае, если появляются технологии, позволяющие эксплуатировать это месторождение с получением достаточной прибыли, оно приобретает рыночную стоимость и включается в объем активов. Истощение месторождений может сделать их разработку нерентабельной, привести к ликвидации предприятия и уменьшению активов. К аналогичным следствиям может привести изменение цен.

Ко второй группе относятся события, ведущие к количественному или качественному изменению существующих активов в связи с потерями от наводнений, землетрясений, войн, пожаров и др. К такого рода потерям относятся также списанные кредиторами безнадежные долги, некомпенсируемая конфискация, непредвиденное устаревание активов и т. п. К естественным событиям, влияющим на величину активов, относятся обнаружение природных ископаемых, истощение ресурсов недр, регистрация патентов и др.

Изменения в классификации активов могут иметь место в случае преобразования единицы сектора государственного управления в государственную корпорацию из-за изменений в ее операциях, а также в случаях слияния единиц государственного управления и государственных предприятий, приводящих к изменению баланса активов сектора государственного управления.

Лекция 6 – Межбюджетные отношения

Вопрос 1 – Общее понятие о межбюджетных отношениях

Межбюджетные отношения свойственны всем государствам, имеющим административно-территориальное деление. Российская Федерация в силу особенностей государственного устройства имеет развитую систему межбюджетных отношений федеративного типа.

Межбюджетные отношения — это отношения между органами государственной власти на различных уровнях, органами местного самоуправления по поводу формирования и использования бюджетных средств и обеспечения бюджетного процесса.

Бюджетный федерализм — форма организации межбюджетных отношений в федеративном государстве. В силу этого в российской экономической системе бюджетный федерализм является адекватной формой осуществления межбюджетных отношений, выражающей относительную самостоятельность (бюджетно-налоговую автономию) бюджетов разных уровней бюджетной системы (федерального, регионального, местного). Отношения бюджетного федерализма, охватывающие взаимодействие только федерального и региональных бюджетов, в силу принципа единства бюджетной системы, оказывают существенное влияние и на функционирование муниципальных (местных) финансов. Поэтому в Российской Федерации межбюджетные отношения как более широкая система, чем отношения бюджетного федерализма, в своей содержательной основе определяются и формируются именно специфическими особенностями российского бюджетного федерализма (российская модель бюджетного федерализма).

Наличие административно-территориального устройства само по себе еще не является достаточным признаком бюджетного федерализма. В прежней экономической системе преобладал, по существу, унитарный подход к межбюджетным отношениям, когда основная часть бюджета концентрировалась на уровне центрального правительства (более 61% в 1992 г.), а весь бюджетный процесс находился под постоянным управлением и контролем центра. Бюджетный федерализм предполагает не только большую децентрализацию бюджетной системы, но и большую ответственность и самостоятельность всех ее звеньев. Это отражено в принципах межбюджетных отношений, закрепленных в Бюджетном кодексе РФ. К ним относятся:

· распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации;

· разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по законодательно установленным нормативам федеральных налогов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;

· равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенство бюджетных прав муниципальных образований;

· выравнивание уровней бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

· самостоятельность бюджетов;

· равенство всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.

Межбюджетные отношения проявляются как функционирование многоуровневой бюджетной системы, в которой каждый уровень власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий. В силу этого основные проблемы совершенствования межбюджетных отношений сконцентрированы в сфере упорядочения и разграничения бюджетных полномочий органов власти (правовой аспект) и соответственно в сфере распределения бюджетных и налоговых полномочий. Следовательно, ключевым звеном в конституционной модели бюджетного федерализма являются совместные бюджетные и налоговые полномочия Федерации и ее субъектов. С одной стороны, они взаимно ограничивают полномочия центра и регионов, а с другой — устанавливают их взаимосвязь и взаимозависимость, предопределяют единство бюджетной и налоговой систем.

Российская система бюджетного федерализма включает в себя: два полюса бюджетных потоков (федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации); налоговый федерализм как систему федеральных, региональных и местных налогов; блок финансовых трансфертов (Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и др.); блок взаимных расчетов; блок федеральных целевых программ; блок целевых бюджетных фондов; блок дотаций и субвенций. Особую подсистему межбюджетных связей составляют связи внутри субъектов Федерации. Здесь межбюджетные потоки циркулируют от бюджета субъекта Федерации (республиканского, областного, краевого, окружного) к полюсу местных бюджетов (бюджетов местного самоуправления). Этот блок, входя в общую систему межбюджетных отношений, выпадает юридически из отношений бюджетного федерализма, поскольку местные органы не являются субъектами федеративных отношений, а органы местного самоуправления в Российской Федерации по ее Конституции не входят в систему органов государственной власти.

Бюджетное выравнивание является одной из центральных проблем бюджетного федерализма, поскольку оно решает задачи устранения бюджетно-налоговых диспропорций в стране. Различаются вертикальное и горизонтальное выравнивание.

Вертикальное выравнивание означает устранение несоответствий между расходными функциями региональных бюджетов и доходными поступлениями, закрепленными за данным бюджетным уровнем. Центральное правительство, обладая гораздо большими, чем любой регион, возможностями экономического регулирования и объемами налоговых поступлений, должно компенсировать дисбаланс региональных бюджетов за счет федеральных налогов путем их распределения между всеми уровнями бюджетной системы. В августе 2004 г. соответствующие изменения были внесены в Бюджетный кодекс РФ.

Что касается региональных и местных властей, то принцип вертикальной сбалансированности возлагает на них, во-первых, ответственность за финансовое обеспечение закрепленных за ними функций и предоставление населению соответствующих услуг либо непосредственно государственными учреждениями и организациями, либо через частный сектор; во-вторых, обязанность эффективно использовать свои права по сохранению и увеличению собственного доходного потенциала.

Вертикальное выравнивание не решает всех проблем бюджетного сбалансирования:

ΣНП _j < ΣБО _j

ΣНП _j — налоговые полномочия субъекта Федерации или местного органа;

ΣБО _j — бюджетные обязательства.

Оно должно сочетаться с горизонтальной сбалансированностью бюджетов, означающей пропорциональное распределение налогов между субъектами Федерации для устранения (или снижения) неравенства в налоговых возможностях различных территорий. Такие проявления неравенства регионов рассматриваются в теории бюджетного федерализма как форма проявления социального неравенства, вызываемая территориальным фактором. В идеальном случае горизонтальное бюджетное выравнивание должно достичь равенства доходных (включая налоговые) возможностей и полномочий субъекта Федерации или муниципального образования с их бюджетными обязательствами:

ΣДП _j = ΣБО _j

В последние годы в механизме бюджетного выравнивания произошли существенные положительные изменения. Осуществился переход от индивидуальных нормативов и постоянно меняющихся взаимных расчетов к финансовым трансфертам на основе единой для всех регионов фор мулы и устойчивой системы фондов финансовых трансфертов.

Само по себе бюджетное выравнивание отнюдь не является решающим признаком бюджетного федерализма, ибо оно может иметь место и в унитарном государстве. Существует бюджетное выравнивание и внутри субъекта Федерации, во взаимоотношениях с местными органами власти, хотя эти отношения нельзя причислить к федеративным. Бюджетное выравнивание, таким образом, по своей сущности выступает как объективно необходимый способ функционирования бюджетной системы единого государства, единой финансовой и экономической системы общества. Оно объединяет федеративное государство и его граждан и имеет своей задачей достижение бюджетной обеспеченности населения каждого региона на уровне не ниже среднероссийского.

По сравнению с другими национальными экономическими системами российский бюджетный федерализм и вся совокупность межбюджетных отношений в моделях характеризуются рядом особенностей и противоречий:

· наличием большой совокупности субъектов межбюджетных отношений как на субфедеральном (региональном), так и на местном уровне;

· существенной дифференциацией экономических потенциалов и соответственно бюджетно-налоговых потенциалов (как в объемном выражении, так и на душу населения) регионов;

· ограниченной способностью большинства субъектов Федерации и органов местного самоуправления к обеспечению бюджетной самодостаточности;

· отсутствием горизонтальных договорных механизмов бюджетного выравнивания между субъектами отношений и отечественного исторического опыта в этой области;

· существенной дифференциацией уровня первичных (в сфере трудовой занятости) реальных доходов населения в региональном аспекте и отсутствием развитых рыночных механизмов, обеспечивающих сглаживание территориальных различий в уровне жизни населения различных регионов, а также острой социальной дифференциацией;

· сложившейся децентрализацией бюджетных поступлений и централизацией официальных бюджетных полномочий.

Фактор существенной дифференциации бюджетных и налоговых потенциалов на субфедеральном уровне порождает особенно сложные проблемы. Разница экономических потенциалов регионов увеличилась за 1989–1998 гг. с соотношения 1: 11 до 1: 18, а по соотношению уровней доходов на душу населения (зарплата, предпринимательский доход) достигла разрыва в 40 раз. В последующий период, как отмечается в материалах прогноза социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу до 2008 г., дифференциация бюджетно-налоговых потенциалов регионов в расчете на душу населения не уменьшится, а еще более возрастет. Следовательно, в условиях Российской Федерации задача горизонтального выравнивания сложнее, чем в других странах. Это требует развивать бюджетно-налоговые технологии и активизировать политику поддержки регионов с недостаточно развитым потенциалом (в том числе и депрессивных регионов), не сводя проблему бюджетного федерализма к вопросу сбалансирования расходных и доходных полномочий субъектов Федерации и органов местного самоуправления (вертикальная сбалансированность).

Объективная сложность формирования гибкой модели бюджетного федерализма, противоречия его становления в условиях переходной экономики России требуют дальнейшего реформирования всей системы межбюджетных отношений.

Целостность национальной экономической системы предполагает, что одной из основ данного реформирования должно быть расширение и углубление межбюджетных связей и усиление интенсивности бюджетных потоков между центром и регионами. В условиях, когда имеется большое разнообразие и неравенство бюджетно-налоговых потенциалов субъектов Федерации, неравенство финансовых возможностей регионов, свертывание межбюджетных связей, сокращение встречных финансовых потоков центра и территорий фактически отсекает центр от экономической жизни и регулирования экономических процессов на всей территории страны. Высокая интенсивность бюджетных потоков, наоборот, означает, что между центром и разнообразными регионами, населением и экономическими субъектами идет активный «обмен веществ», они совместно обеспечивают функции государства и жизнедеятельность гражданского общества.

Важно преодолеть представление о том, что по отношению к центру субъекты Российской Федерации являются налогоплательщиками. Субъекты Федерации не были и не являются налогоплательщиками. Налогоплательщиками в современной рыночной экономике и современных государствах являются юридические и физические лица. Налоговые от ношения между федеральным центром и регионами (территориями) строятся вокруг вопроса распределения налоговой базы между уровнями бюджетной системы, а не в плане взаимоотношений налогоплательщиков и налогополучателей.

В рамках единой налоговой системы действуют три подсистемы налогообложения: федеральная, региональная (субъектов Федерации) и местная (местные налоги и сборы), однако не существует полного отделения бюджетов и налоговых систем. Федерация и ее субъекты совместно ведают экономической и налоговой базой, совместно распоряжаются землей, недрами, водными и другими природными ресурсами. Предусмотрены федеральные фонды регионального развития.

С точки зрения основ функционирования национальной экономики, сути бюджетного федерализма не имеют реального экономического содержания понятия регионы-доноры и регионы-реципиенты (регионы, принимающие трансферты). Следует отметить, что признак получения федеральных трансфертов не может быть достаточным основанием для отнесения какого-то региона к группе регионов-доноров или регионов-реципиентов. Регионы, передающие в бюджет средства, превышающие поступления из федерального бюджета (доноры), и, наоборот, получающие из него больше, чем они перечисляют бюджету (реципиенты), с точки зрения национальной экономики, равноправны, но неизбежно различаются по следующим характеристикам. Во-первых, они объективно поставлены в различные климатические, географические, демографические и ресурсные условия. Однако в силу специализации все регионы работают и используют преимущества друг друга. Во-вторых, различаются не по вине регионов исторические условия и соответственно предпосылки для эффективного высокотехнологического развития экономики региона. Это неравенство было усугублено разрушением экономического потенциала в годы переходной экономики. Например, ситуация в текстильной промышленности не могла не сказаться на необходимости трансфертов в Ивановский регион и т. д. В-третьих, существует различие по результатам хозяйствования. Все это позволяет сказать, что лишь в последней части — реальных результатах деятельности — трансферты могут носить неоправданный характер и эти регионы живут за счет других, т. е. всего национального хозяйства. Лишь в отношении этих регионов «регионы-доноры» реально выступают таковыми. Кроме того, следует учесть, что в Российской Федерации нет регионов, финансирующих федеральный бюджет за счет региональных и местных налогов и способных обеспечивать свои бюджетные обязательства без привлечения ресурсов (части федеральных налогов), находящихся в федеральной собственности Российской Федерации в соответствии с положениями Конституции России и законодательством. Кроме того, все трансферты регионам в конечном итоге становятся зарплатами, платежами для населения, для налогоплательщиков.

Противоречия межбюджетных отношений, взаимосвязей между центром и регионами, межрегиональные противоречия могут быть разрешены на новом этапе реформирования на следующей основе:

· центральные власти должны иметь эффективные полномочия по обеспечению единого экономического и правового пространства, поддержанию мобильности факторов производства;

· региональные органы власти должны обладать в пределах своих территорий и полномочий достаточной степенью автономности в проведении финансово-экономической политики;

· субнациональные власти должны быть поставлены в условия жестких бюджетных ограничений (т. е. повышение их бюджетных доходов не должно изыматься в вышестоящие бюджеты, а конъюнктурное ухудшение финансово-экономического положения не должно компенсироваться притоком средств из вышестоящих бюджетов или за счет неограниченных заимствований).

Базой для решения данных вопросов должно стать более четкое разграничение полномочий между уровнями государственной власти.

В основу стратегии реформы межбюджетных отношений должен быть положен принцип взаимоувязанности по масштабам и темпам повышения централизации бюджетных ресурсов и одновременной децентрализации «официальных» бюджетных полномочий. После проведения реформы региональные и местные власти будут отвечать за использование нормативно определенной части средств национальной бюджетной системы, но при существенно большей реальной налогово-бюджетной автономии и ответственности за их использование.

Это предполагает четкое разграничение расходных полномочий и ответственности бюджетов всех уровней; сокращение федеральных обязательств в той части, которая должна быть обеспечена регионами; изменение характера налоговых полномочий в направлении более чет кого определения и разграничения налогов разных уровней и расширения полномочий региональных и местных властей; усовершенствование практики распределения финансовой помощи из федерального бюджета (для этих целей, например, предусмотрено создание в составе федерального бюджета нового Фонда компенсации).

Вопрос 2 – Федерализм – как инструмент разрешения проблем межбюджетных отношений

Как финансовая категория, бюджетный федерализм имеет объективное содержание. Это означает, что бюджетный федерализм прежде всего выступает формой финансовых отношений, которые возникают в процессе формирования, распределения и использования фондов денежных ресурсов. Поэтому в самом простом виде бюджетный федерализм выражает системно организованную совокупность денежных потоков между субъектами межбюджетных отношений по формированию, распределению и использованию бюджетных фондов.

В Российской Федерации формируется особая национальная система бюджетного федерализма. Общеэкономическими критериями российского федерализма являются: обеспечение единства и целостности государства; развитие и капитализация единого российского рынка; выравнивание финансовой обеспеченности регионов при стимулировании их заинтересованности в развитии собственной доходной базы; демократизация межбюджетных отношений. Общая принципиальная законодательная основа бюджетного федерализма в России представлена на рис. 1.

Рис. 1. Бюджетная система и бюджетное устройство в Российской Федерации

Принципы бюджетного федерализма определены Конституцией Российской Федерации и бюджетно-налоговым законодательством: разграничение бюджетной системы на федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты; исключительные полномочия Российской Федерации в отношении федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, федеральных фондов регионального развития, совместное с субъектами Федерации установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации; самостоятельность субъектов Федерации в регулировании бюджета и бюджетной системы субъекта Федерации; возможность взаимной передачи бюджетных полномочий органами исполнительной власти; наделение законодательных органов субъектов Федерации правом законодательной инициативы в области бюджетного устройства, бюджетного процесса и бюджетно-налоговой политики; предоставление субъектам Федерации через Совет Федерации Федерального Собрания бюджетных и финансовых полномочий в рассмотрении федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, вопросов финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования и денежной эмиссии; юридическое отделение местных бюджетов (бюджетов органов местного самоуправления) от государственной бюджетной налоговой системы.

Особым звеном в конституционной модели бюджетного федерализма являются совместные бюджетные и налоговые полномочия Федерации и ее субъектов. С одной стороны, они взаимно ограничивают полномочия центра и регионов, а с другой — устанавливают их взаимосвязь, предопределяют единство бюджетной и налоговой систем. Конституция отнесла установленные федеральным законом общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Отсюда возникла правовая основа для введения Налогового кодекса, единого для всей страны. Из конституции также следует, что могут действовать три системы налогообложения: федеральная, региональная (субъектов Федерации) и местная (местные налоги и сборы), однако не предусматривается полное отделение бюджетов и налоговых систем разных уровней. Это противоречило бы конституционному положению, что в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, свобода экономической деятельности. Федерация и ее субъекты также совместно ведают экономической, налоговой базой в виде совместного разграничения государственной собственности, совместного ведения владением, пользованием и распоряжением землей, недрами, водными и другими природными ресурсами. Предусмотрены федеральные фонды регионального развития. Следовательно, возникают межбюджетные связи и взаимодействия трех указанных выше налоговых систем (налоговый федерализм). Поэтому применительно к Российской Федерации целесообразно использовать и более широкое понятие: бюджетно-налоговый федерализм, который включает в сферу финансовых отношений налоги, налоговые потоки и соответственно налоговые полномочия Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления.

С точки зрения экономических отношений бюджет представляет собой исключительно сложную систему отношений между государством и субъектами экономических отношений (юридическими и физическими лицами) по формированию и использованию централизованных фондов финансовых ресурсов в процессе перераспределения созданного продукта и дохода. Сложность экономических отношений, представленных в бюджете, заключается в том, что он в концентрированном виде отражает переплетение противоречивых экономических интересов государства, предприятий, граждан, а также различных уровней государственной власти и субъектов Российской Федерации по формированию и использованию денежного фонда для удовлетворения общественных потребностей. Отсюда острые противоречия и борьба как за формирование бюджета, так и за его использование, стремление воспользоваться ресурсами бюджета для решения частных, а не общественных целей и задач. Все это предопределяет необходимость особого государственного контроля за главной стадией бюджетного процесса — использованием бюджета. На современном этапе развития рыночной экономики в России это достигается путем формирования казначейской системы исполнения бюджетов всех уровней.

Сложный характер бюджетных отношений реализуется через бюджетную систему и структуру доходов и расходов бюджета.

Бюджетная система — это организация бюджетных отношений на различных уровнях государственного и местного устройства страны. В бюджетном кодексе дается следующее определение: «Бюджетная система Российской Федерации — основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов».

Бюджетная система Российской Федерации состоит из трех уровней:

1) федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

2) бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

3) местные бюджеты.

В процессе бюджетного реформирования система местных бюджетов в России усложняется и расчленяется на бюджеты городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов.

Консолидированный бюджет Российской Федерации объединяет федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации. В регулировании бюджетных пропорций применяется понятие «бюджет расширенного правительства»: сумма консолидированного бюджета и сумма государственных внебюджетных фондов (пенсионного, социального страхования, обязательного медицинского страхования).

Консолидированный бюджет РФ выступает в экономическом анализе обобщенным показателем бюджета и широко используется в анализе. В табл. 20 представлены данные о его состоянии в 2004 г.

Таблица 20

Консолидированный бюджет Российской Федерации в 2004 г.

	Консолидированный бюджет	В том числе
Федеральный бюджет	Территориальные бюджеты
млрд руб.	% от ВВП	млрд руб.	% от ВВП	млрд руб.	% от ВВП
Доходы	5427,3	32,3	3425,4	20,4	2001,9	11,9
Из них: налоговые неналоговые	4936,2 421,4	29,4 2,5	3154,3 222,0	18,8 1,3	1781,9 199,4	10,6 1,2
Расходы^[1]	4665,4	27,8	2695,6	16,1	1969,8	11,7
Дефицит	761,9	4,5	729,8	4,3	32,1	0,2

Бюджет субъекта Российской Федерации (территориальный бюджет) — форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта Российской Федерации. Бюджет субъекта Российской Федерации и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации.

Организация бюджетной системы, или бюджетное устройство, осуществляется в Российской Федерации на основе принципов, закрепленных в Бюджетном кодексе РФ, введенном в действие в июле 1999 г.

Эти принципы таковы: единство; разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы; самостоятельность бюджетов; равенство бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований; полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов; сбалансированность бюджета; эффективность и экономичность использования бюджетных средств; общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов; гласность; достоверность бюджета; сбалансированность бюджета; адресность и целевой характер бюджетных средств.

Единообразная трактовка и классификация уровней и элементов бюджетной системы достигается благодаря бюджетной классификации.

Бюджетный потенциал в российской экономике формируется на 90% за счет налоговых поступлений, из которых основная часть приходится на налоговые платежи юридических лиц, а доля прямого налога на доходы физических лиц составляет около 10% налоговых доходов.

В условиях переходной экономики доходная часть бюджетной системы имеет еще одну объективную основу для формирования доходов: доходы от разгосударствления и приватизации. В результате особенностей приватизации данный вид доходов в Российской Федерации не получил развития («сбросовая приватизация»).

Структура расходов бюджета (табл. 21) отражает глубокое реформирование и кризисное состояние экономической системы. Это проявляется прежде всего в «сжатии» бюджетных ассигнований на Финансирование промышленности, энергетики, строительства, сельского хозяйства, науки и культуры.

Таблица 21

Структура доходов и расходов консолидированного бюджета Российской Федерации (в % к итогу)

	1998 г.	2000 г.	2004 г.
Доходы	100,0	100,0	100,0
В том числе:
налоговые	82,2	81,4	91,0
из них:
налог на прибыль	14,5	19,0	16,0
налог на добавленную стоимость	24,8	21,8	19,7
налог на доходы физических лиц	10,4	8,3	10,6
акцизы	10,5	7,9	4,5
неналоговые	9,7	6,5	7,8
из них:
доходы от внешнеэкономической деятельности	2,7	1,8	0,7
доходы от принадлежащего государству имущества и деятельности	2,6	—	6,1
В том числе на:
государственное управление и местное самоуправление	3,7	3,7	4,8
национальную оборону	7,7	9,8	9,2
правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности	5,4	6,8	8,2
промышленность, энергетику и строительство	3,1	3,0	8,4
сельское хозяйство и рыболовство	2,9	2,8	1,7
социально-культурные мероприятия	29,2	27,4	31,4

В этих условиях неизбежно повышается удельный вес расходов на оборону, государственное управление, обеспечение правоохранительной деятельности и безопасности, хотя и эти расходы государства финансируются по принципу удовлетворения минимальных потребностей. Существенной остается доля расходов на социально-культурные мероприятия, что связано, с одной стороны, с сохранившейся значительной социальной сферой, доставшейся от советских времен, а с другой — с отказом многих приватизированных предприятий от содержания объектов социально-культурной сферы и их передачей на баланс бюджетной системы. Однако характер расходов на социально-культурные мероприятия коренным образом изменился, поскольку в них почти исчезли инвестиционные затраты.

В структуре доходов и расходов имеет значение распределение их по уровням бюджетной системы (табл. 22).

Таблица 22

Распределение доходов и расходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации (в %)

	Федеральный бюджет	Территориальные бюджеты
1995 г.	2000 г.	2004 г.	1995 г.	2000 г.	2004 г.
Доходы
В том числе:
налог на прибыль
подоходный налог с физических лиц			—
налог на добавленную стоимость						—
акцизы
доходы от внешнеэкономической деятельности	99,8		100,0	0,2	—	—
Расходы
Из них на:
государственное управление
правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности
промышленность, энергетику и строительство
сельское хозяйство и рыболовство
социально-культурные мероприятия
национальную оборону				—	—	—

Пропорции распределения доходов и расходов между федеральным бюджетом и территориальными бюджетами, куда входят бюджеты субъектов Федерации (республиканские, краевые, областные, окружные) и местные бюджеты, отражают распределение налоговой базы, налоговых полномочий и бюджетных функций по финансированию предоставления общественных благ и услуг. В ходе реформирования бюджетов территориальные бюджеты стали нести основную часть затрат по финансированию социально-культурных мероприятий, сельского хозяйства и рыболовства, а также расходов на управление. Последняя статья свидетельствует о значительном перераспределении функций власти и управления «вниз», в регионы, и росте управленческого аппарата на уровне субъектов Федерации и местных органов. Расходы на оборону полностью ложатся на федеральный бюджет, расходы на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности в силу наличия в федеративном государстве ряда совместных полномочий и предметов ведения центра и регионов финансируются как федеральным бюджетом (три четверти ассигнований), так и бюджетами субъектов Федерации и местных органов.

С 2005 года в Российской Федерации введена новая бюджетная классификация, которая изменила группировку доходов и расходов, что затруднило их сравнительную характеристику.

В переходной экономике существует возможность крупных финансовых доходов от государственного капитала (акций, паев), деятельности казенных предприятий, продажи государственного имущества. Ускоренная приватизация, однако, подорвала эту базу, во-первых, в силу активного использования методов льготной и бесплатной передачи имущества; во-вторых, вследствие существенной заниженности реальной рыночной стоимости активов; в-третьих, из-за широкого распространения коррупции, бесхозяйственности и отсутствия системы контроля за использованием государственного имущества.

С помощью бюджетного федерализма обеспечивается регулируемое финансовое обращение (обмен) между структурами самого государства. Специфика этого обмена состоит в том, что само государство предстает не только как единое целое, но и в своей сложной структуре (системой субъектов государства). Бюджетный федерализм конкретно выступает как система финансовых связей федерального (центрального) бюджета и совокупности бюджетов более низкого уровня — субъектов Федерации, оставляя за своими рамками не менее важную сферу — взаимоотношения органов власти с источниками бюджетных средств и конечными их потребителями — получателями бюджетных ресурсов (субъектами конечного присвоения), т. е. юридическими и физическими лицами.

Бюджетный федерализм выполняет функции централизации, распределения и перераспределения бюджетных средств между уровнями государственной власти, а внешняя сфера бюджетного федерализма выражает общественную предназначенность бюджетных отношений как таковых — обслуживание не самого по себе государства как надстройки, а обслуживание государственной машиной гражданского общества (юридических и физических лиц, институтов местного самоуправления).

Вопрос 3 – Принципы и механизмы взаимодействия федерального, региональных и местных бюджетов. Пути совершенствования межбюджетных отношений

Структурная перестройка бюджетной системы в Российской Федерации, связанная с переходом от единого государственного бюджета к бюджетной системе федеративного типа, завершилась ликвидацией административной бюджетной вертикали. Формирующиеся новые экономико-правовые отношения в бюджетно-налоговой сфере привели к возникновению новой категории, определяемой как взаимодействие бюджетов. Сущность нового типа межбюджетных отношений — взаимодействия бюджетов — состоит в самостоятельности, обособленности, взаимозависимости бюджетных фондов и субъектов межбюджетных отношений и их объективной ориентированности на реализацию как интересов каждого уровня бюджетной системы, так и бюджетных интересов государства в целом.

Взаимодействие бюджетов — это не только отношения, но и процессы возникновения денежных потоков, финансовых ресурсов, их регулирования и использования по конечному адресному назначению в соответствии с бюджетной классификацией и росписью бюджетных расходов, определенных ежегодно принимаемыми законами о федеральном, региональных и местных бюджетах. В процессе взаимодействия бюджетов сначала разделяются финансовые ресурсы (налоговые потоки), и они направляются по соответствующим каналам на формирование федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, а потом регулируется их поток юридическим и физическим лицам. В ходе взаимодействия бюджетов осуществляется вертикальное и горизонтальное выравнивание бюджетов и обеспечивается реализация целей социально-экономической, в том числе бюджетно-налоговой, политики.

В системе взаимодействия бюджетов сохраняется определенная детерминированная связь, иерархия, которая исходит из направленности бюджетных потоков в системе бюджетного федерализма преимущественно «сверху вниз», поскольку финансовые трансферты идут в основном из федерального бюджета.

Содержательная сторона взаимодействия бюджетов как финансовой категории выражается системой следующих принципов:

· самостоятельность бюджетов в образовании и распределении доходов в соответствии с действующим законодательством;

· необходимая согласованность между бюджетами в процессе их формирования, распределения и использования;

· солидарная ответственность бюджетов в выполнении бюджетных функций и обеспечении целей бюджетного финансирования, прежде всего в отношении гарантированных социальных норм и нормативов;

· приоритетность федерального бюджета в формировании бюджетной базы и бюджетно-налоговой поддержки;

· достижение сбалансированности и устойчивости бюджетной системы как результат взаимодействия бюджетов;

· подконтрольность и ответственность бюджетов нижестоящего уровня перед бюджетом вышестоящего уровня в части целевого и адресного использования финансовой помощи;

· прозрачность бюджетных потоков между уровнями бюджетной системы.

Самостоятельность и обособленность бюджетов разных уровней означает:

· право законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

· наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня, определяемых законодательством Российской Федерации;

· законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и налоговым законодательством России;

· право самостоятельно определять направления расходования средств соответствующих бюджетов, источники финансирования их дефицитов, недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения закона о бюджете или сумм экономии;

· недопустимость компенсации потерь в доходах и дополнительных расходов за счет бюджетов других уровней, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства.

Нарушение принципов взаимодействия бюджетов ослабляет всю систему бюджетного федерализма и может служить причиной нежелательных тенденций к унитаризации или излишней децентрализации межбюджетных связей. На практике нарушение принципов взаимодействия бюджетов ведет к росту противоречий в межбюджетных отношениях, столкновению интересов Федерации, субъектов Федерации и местного самоуправления.

Принципы и цели взаимодействия бюджетов могут быть реализованы только посредством эффективно действующих бюджетно-налоговых механизмов и соответствующих финансовых технологий. В системе бюджетного федерализма должны функционировать три финансовых механизма:

1. Механизм распределения расходных полномочий бюджетов содержится в Бюджетном кодексе Российской Федерации и в ежегодно принимаемых законах о федеральном бюджете, бюджетах субъектов Федерации и местных бюджетах, а также в бюджетной классификации Российской Федерации. Бюджетная классификация в части функциональной и экономической классификации расходов бюджетов и источников финансирования дефицитов бюджетов является единой для бюджетов всех уровней. Бюджетный кодекс РФ делит расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания на текущие расходы и капитальные расходы, обеспечивающие инновационную и инвестиционную деятельность органов власти. Законодательство устанавливает расходы, финансируемые исключительно из федерального бюджета; расходы, совместно финансируемые на основе делегирования полномочий на компенсационной основе; расходы, финансируемые исключительно из бюджетов субъектов Российской Федерации; расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов.

2. Механизм распределения налоговых полномочий и налоговой базы определяется Налоговым кодексом Российской Федерации, законами о конкретных видах налогов и законами о бюджетах на очередной финансовый год, а с 2005 г. Бюджетным кодексом РФ. Предусматривается введение федеральных, региональных и местных налогов и сборов; разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по нормативам федеральных налогов по уровням бюджетной системы. Желательно, чтобы при распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы бюджетов субъектов Федерации должны составлять не менее 50% суммы доходов консолидированного бюджета Российской Федерации. Федеральное законодательство ввело ограничение на полномочия других уровней: не могут устанавливаться региональные или местные налоги и сборы, не предусмотренные Налоговым кодексом Российской Федерации.

3. Механизм бюджетных трансфертов, обеспечивающий итоговую сбалансированность всех уровней бюджетной системы, формируется законами о бюджетах на предстоящий финансовый год и Бюджетным кодексом РФ. Система федеральных трансфертов субъектам Российской Федерации включает: а) трансферты из пяти федеральных фондов финансовой помощи регионов; б) целевые субвенции на оказание дополни тельной финансовой помощи высокодотационным регионам; в) дотации и субвенции закрытым административно-территориальным образованиям, отдельным городам; г) финансирование программ по развитию регионов; д) трансферты в форме зачета встречных требований; е) бюджетные кредиты; ж) финансовые гарантии за счет средств федерального бюджета; з) средства федерального бюджета, переданные в управление субъектам Российской Федерации, бюджетные компенсации.

Основные потоки финансовых ресурсов из федерального бюджета на финансовую помощь субъектам Российской Федерации идут из специальных целевых фондов, которыми управляет Правительство России. Объемы финансирования и их распределение по регионам устанавливаются в ежегодных законах о федеральном бюджете по методикам, утвержденным Правительством.

В совокупности фондов финансовой помощи регионам основным является Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, который образуется в составе федерального бюджета в целях выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и распределяется между регионами в соответствии с методикой, утвержденной Правительством Российской Федерации от 22 ноября 2004 г. № 670 «О распределении дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации». В соответствии с действующим бюджетным законодательством объем Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (далее ФФПР), подлежащий утверждению на очередной финансовый год, определяется путем увеличения объема указанного фонда, утвержденного на текущий финансовый год, на прогнозируемый в очередном финансовом году уровень инфляции (индекс потребительских цен).

Вместе с тем, в целях оказания финансовой помощи субъектам Российской Федерации в условиях перехода на реализацию Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2006 г. предусматривается увеличить объем ФФПР на 20%, что на 13 процентных пункта выше прогнозируемого уровня инфляции. Размер повышения определен исходя из разницы между фактическими темпами инфляции за последние три года и ее плановыми показателями, учитываемыми еже годно при индексации Фонда.

Общий размер ФФРП в 2006 г. составит 228,2 млрд руб. Увеличение ФФРП позволит выровнить бюджетную обеспеченность низкообеспеченных регионов до 64% от среднероссийского уровня.

Особенностью расчетов межбюджетных трансфертов из ФФПР является вступление в силу с 2006 г. нового порядка определения финансовой помощи для сложносоставных субъектов Российской Федерации. Так, в случае, если решение об объединении в новый субъект Российской Федерации принято референдумом до 1 января 2006 г., средства ФФРП на 2006 г. рассчитываются отдельно для каждого автономного округа, входящего в состав края или области, а зачисление указанных средств будет производиться в бюджет края (области), в состав которых входят автономные округа. В отношении остальных сложносоставных субъектов Российской Федерации — расчет дотаций из ФФРП производится по совокупности бюджетов, входящих в край (область). Перечисление средств дотаций из ФФРП в этом случае также производится в бюджет края (области), в состав которого входят автономные округа.

Как и в предшествующие годы, распределение ФФРП осуществлено на основе сопоставления налогового потенциала регионов с учетом различий в стоимости предоставления населению бюджетных услуг по субъектам Российской Федерации.

Применяемый механизм распределения средств ФФРП на 2006 г. позволяет повысить доходы наименее обеспеченных субъектов РФ, сохранив при этом стимулы к повышению уровня собственных доходов.

Федеральный фонд софинансирования социальных расходов образуется в целях оказания финансовой помощи субъектам Российской Федерации по финансированию их приоритетных расходных обязательств. В составе Фонда на 2006 г. предусматриваются субсидии на частичное возмещение расходов бюджетов субъектов Российской Федерации:

· на предоставление гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг;

· на обеспечение мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий;

· на осуществление мер социальной поддержки ветеранов труда;

· на осуществление мер социальной поддержки тружеников тыла;

· на выплату государственных пособий гражданам, имеющим детей.

Как и в 2005 г. распределение средств Федерального фонда софинансирования социальных расходов на оказание мер социальной поддержки ветеранов труда и выплату детских пособий произведено, исходя из численности соответствующих категорий граждан с учетом уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

В 2005 г. в составе федерального бюджета образован Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов, являющийся преемником действовавшего в 2002–2004 гг. Фонда реформирования региональных финансов.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 5 января 2005 г. № 2 «Об утверждении Положения о предоставлении субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов» субсидии из Фонда предоставляются субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям, отобранным на конкурсной основе, двумя частями в течение двух финансовых лет по итогам выполнения этапов реализации программ реформирования региональных и муниципальных финансов.

На 2006 год намечено увеличение объема Фонда по сравнению с 2005 г. в 2,4 раза, или до 1412,4 млн руб. Указанное увеличение связано с выделением средств субъектам Российской Федерации в рамках двух конкурсных отборов из расчета 642 млн руб. на каждый конкурс. Кроме того, учтены средства в сумме 128,4 млн руб. для 8 муниципальных образований, отбор которых произведен в 2005 г.

Использование средств Фонда направлено на реализацию программ реформирования региональных и муниципальных финансов, погашение и обслуживание долговых обязательств, развитие социальной инфраструктуры, реализацию социально значимых мероприятий и проектов. В 2006 г. с целью повышения уровня социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, в том числе путем улучшения обеспеченности регионов инженерной и социальной инфраструктурой, в составе федерального бюджета образован Федеральный фонд регионального развития в сумме 2679,3 млн руб. Начиная с 2006 г. формирование и распределение средств Фонда предполагается осуществлять на формализованной основе в рамках единой системы межбюджетных трансфертов.

Федеральный фонд компенсаций образуется в составе расходов федерального бюджета в целях финансового обеспечения полномочий Российской Федерации, делегируемых для исполнения органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления. В Фонде компенсаций предусмотрены субвенции на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан в соответствии с федеральным законодательством; на реализацию федеральных законов о донорстве крови, на тушение лесных пожаров, осуществление полномочий по лесному хозяйству и охране и воспроизводству лесов и др. В 2006 г. Федеральный фонд компенсаций сформирован в сумме 72,8 млрд руб. или выше уровня 2005 г. в 2,2 раза.

В связи с возросшим значением обеспечения бездефицитности региональных бюджетов формируется Фонд дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, в котором предусмотрены в составе расходов федерального бюджета средства с целью оказания финансовой поддержки территориальным бюджетам в связи с изменением объема их расходных обязательств. Применение механизма обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов за счет федерального бюджета усиливает общую устойчивость бюджетной системы и гибкость во взаимоотношениях ее звеньев.

В механизме финансовых трансфертов предусмотрены дотации и субвенции закрытым административно-территориальным образованиям в связи с особым режимом их функционирования; финансирование расходов по передаче в ведение органов местного самоуправления объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы; дополнительные расходы наукоградов; ассигнования на субсидирование процентных ставок по кредитованию сельскохозяйственных товаропроизводителей, что позволяет привлечь в агропромышленный комплекс дополнительные кредитные ресурсы на пополнение оборотных средств. Существенное значение имеет Финансирование Федеральных целевых программ регионального развития, на которые предусмотрено в 2006 г. 77,0 млрд руб. Общий объем финансовой помощи регионам в 2006 г. составит 520,5 млрд руб. или 12,2% расходов федерального бюджета.

Особую социальную функцию выполняют трансферты из федерального бюджета внебюджетным фондам за счет части единого социального налога, поступающего в федеральный бюджет на финансирование базовой части трудовой пенсии, а также на покрытие дефицита внебюджетных фондов.

Размер средств, перечисляемых из федерального бюджета субъектам Российской Федерации, уменьшается на сумму стоимости имущества, передаваемого на договорной основе в соответствии с действующим законодательством из федеральной собственности в собственность субъектов Российской Федерации, а также на сумму стоимости находящихся в федеральной собственности акций, переданных на договорной основе в соответствии с законодательством Российской Федерации субъектам Российской Федерации для последующей продажи.

Возникает необходимость определить новое положение, содержание и роль федерального бюджета в экономической политике, бюджетной системе и принципиальные особенности его отношений с бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами. Имеются два подхода к данному процессу: становление бюджетной системы с сильным федеральным бюджетом или же децентрализация бюджетных взаимосвязей и сжатие федерального бюджета до минимально необходимых расходов на содержание федерального центра. Интересы государства и необходимость единства в реализации рыночной политики требуют проведения линии на формирование федеративной бюджетной системы рыночного типа с сильным федеральным бюджетом. Тенденции децентрализации бюджетной системы, налогов, собственности и финансовых ресурсов не могут отменить того, что экономические и социальные процессы, связанные с рыночным развитием, требуют усиления и централизации многих функций государства, в том числе регулирующей и социальной. Поэтому наряду с укреплением и развитием доходной базы субъектов Федерации и местных бюджетов и решением ими проблем бюджетной самодостаточности в России есть потребность в сильном федеральном бюджете, в централизации существенной доли ВВП. Федеральный бюджет должен быть одним из главных рычагов в системе государственного регулирования рыночных процессов, проведения региональной политики, обеспечивать стратегию экономического развития, выравнивание финансовой обеспеченности регионов, сохранение единого социального пространства.

Позиции сильного федерального бюджета должны подкрепляться сильной бюджетной политикой. Федеральный бюджет не нужно использовать как инструмент оплаты внешних долгов, взятых не на решение экономических задач, а на содержание политического режима и проведение курса реформ, не отвечающих интересам России. Принципами бюджетной политики являются:

· активная роль бюджетной системы в создании условий экономического роста и формировании источников накопления;

· использование бюджета как фактора стимулирования и поддержки отечественного капитала;

· создание условий для реализации общенациональной политики социальной безопасности;

· обеспечение посредством бюджетной системы и бюджетной политики финансовой и общегосударственной безопасности государства.

Повышение роли федерального бюджета должно проявиться в усилении его координирующей и стабилизирующей функций, формировании нового механизма взаимодействия с бюджетами субъектов Федерации, местными бюджетами в условиях их самостоятельности и взаимозависимости, создании условий для эффективного функционирования государственной власти.

Укрепление федерального бюджета как основы устойчивости всего здания бюджетного федерализма должно проявиться в развитии функций консолидированного бюджета Российской Федерации и соответственно консолидированных бюджетов республик, краев, областей.

Дестабилизирующие факторы, порожденные негативными тенденциями в сфере бюджетного федерализма, могут быть существенно смягчены лишь совместными усилиями по наращиванию бюджетного потенциала консолидированного бюджета страны, который должен отражать начавшийся экономический рост в стране. Отсюда и значительные возможности социальной защиты населения, финансовой поддержки регионов, инвестиционных вложений в производство.

Лекция 7 – Муниципальные финансы

Вопрос 1 - Понятие муниципальных финансов и их функции. Понятие финансов муниципальных органов власти.

С принятием в 1993 г. новой Конституции Российской Федерации, изменившей статус существовавших ранее местных органов власти, и переходом от унитарной к федеративной модели государственности резко усилилось внимание к муниципальным финансам. В научной и учебной литературе можно встретить два основных подхода к определению муниципальных финансов, их состава и места в финансовой системе страны.

При первом подходе приводится расширительная трактовка муниципальных финансов как экономических отношений, связанных с формированием и использованием финансовых ресурсов всех субъектов экономики, участвующих в воспроизводственном процессе на территории муниципального образования. Соответственно в состав муниципальных финансов включаются финансы местных органов власти (органов местного самоуправления), хозяйствующих субъектов и домашних хозяйств. При этом муниципальные финансы рассматриваются как самостоятельное звено финансовой системы государства.

Второй подход является более широко распространенным, причем не только в российской, но и зарубежной финансовой литературе. Под муниципальными финансами понимаются только финансы местных органов власти (органов местного самоуправления), что является более точным. В состав муниципальных финансов включаются: местные бюджеты, внебюджетные фонды; муниципальный кредит и финансы муниципальных предприятий. Трудности здесь возникают при определении их места в финансовой системе, что связано с неоднозначностью и даже некоторой противоречивостью правового статуса субъектов управления этой сферой финансовых отношений. Местные органы власти в конституционных законах многих стран, как правило, не относятся к органам государственной власти. Соответственно муниципальные (местные) финансы не входят в систему государственных финансов.

Для определения места муниципальных финансов в финансовой системе страны, их функций и роли в общественном воспроизводстве необходимо прежде всего рассмотреть понятие местного уровня власти и его роль в системе государственного управления. В Конституции РФ (ст. 12) установлено, что «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».

Признание самостоятельности местного самоуправления как одного из важнейших его признаков не означает, что оно осуществляется вне государственно-властных отношений и может быть прекращено по воле населения той или иной территории (как, например, может быть прекращена деятельность любой общественной организации по воле ее учредителей). Между тем последнее было бы вполне логично, если следовать буквальному пониманию ст. 3 Конституции, установившей, что «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». При этом под непосредственным управлением понимается прямое волеизъявление народа: «Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы»^[1].

Понятие самостоятельности не только местного самоуправления как формы народовластия, но и самого народа (возможностей выражения его высшей воли и власти) весьма условно. Местное самоуправление означает возможность населения непосредственно влиять на проводимую на данной территории политику. Целью создания местного самоуправления является решение вопросов местного значения. С точки зрения финансовой системы это является и целью муниципальных финансов.

Рассматривая вопрос о месте и роли местного самоуправления в системе государственного управления, некоторые ученые подчеркивают, что «власть органов местного самоуправления производна от государственной власти и в этом смысле является ее продолжением. Очевидно и то, что как публичная власть местное самоуправление учреждено для решения тех дел, которыми ранее занимались государственные органы, но это не означает, что эти дела перестали считаться государственными: они по-прежнему находятся в сфере интересов и политики государства»^[2]. Поскольку в соответствии с Конституцией РФ (ст. 3) и органы местного самоуправления, и органы государственной власти являются органами, посредством которых народ осуществляет свою власть, и те и другие представляют собой лишь различные формы народовластия.

Аналогично этому и муниципальные финансы как основа местного самоуправления отличаются от государственных не принципиально иной природой их образования и функционирования, а спецификой функций, определяемой функциями соответствующих субъектов управления. И муниципальные, и государственные финансы относятся к категории общественных (публичных) финансов, представляющих собой властные отношения и характеризующихся единым социально-экономическим содержанием, едиными функциями и ролью в общественном воспроизводственном процессе, принципами построения и функционирования.

Фундаментальные положения, характеризующие сущность государственных финансов и их функции, относятся и к муниципальным финансам. В то же время последние, образующие самостоятельное звено (подсистему общегосударственных финансов), отличаются существенной спецификой по многим параметрам: целевым функциям, масштабности решаемых задач, структурным элементам (звеньям муниципальных финансов), характеру и принципам взаимодействия с другими звеньями финансовой системы и т. д. В объективном понимании муниципальные финансы выражают экономические отношения, возникающие между органами местного самоуправления, с одной стороны, и физическими и юридическими лицами, а также другими звеньями государственных финансов, с другой стороны, связанные с формированием и использованием фондов финансовых ресурсов, предназначенных для выполнения местными органами власти возложенных на них функций.

Специфика муниципальных финансов заключается, во-первых, в том, что они являются экономической основой местного самоуправления, и, следовательно, во-вторых, в их целевой ориентированности на решение относительно узких территориальных (в пределах границ соответствующих муниципальных образований) задач социально-экономического развития, что проявляется в функциях муниципальных финансов.

В абстрактном понимании социально-экономическое содержание и функции местных органов власти как формы выражения общественного назначения этой категории не зависят от национальных особенностей территориального устройства страны, статуса территорий и других подобных факторов. Однако в практике управления общественными финансами эти факторы приобретают существенное значение. финансы местных органов власти представляют собой отношения, обусловленные только фактом существования в государстве этого уровня власти и управления, поэтому реально функционирующие финансы муниципальных органов власти представляют собой урегулированную нормами права систему образования и расходования фондов денежных средств в целях обеспечения выполнения задач, относящихся к компетенции местного уровня власти. На практике функции муниципальных финансов проявляются в функциях местных органов власти и конкретно решаемых задачах.

Функции муниципальных финансов. Исходя из общего понимания финансов как экономической категории финансам муниципальных органов власти присущи те же функции: распределительная, регулирующая и контрольная.

Распределительная функция муниципальных финансов заключается в распределении и перераспределении стоимости валового продукта и части национального дохода в процессе формирования финансовых фондов, необходимых для выполнения органами местного самоуправления возложенных на них функций. В соответствии с объективными свойствами государственных и муниципальных финансов объектом распределительно-перераспределительных отношений выступает (должна выступать) стоимость валового продукта и накоплений, созданных на соответствующей территории и формирующих ее финансовый и бюджетно-налоговый потенциал. Однако на практике это теоретическое положение реализуется крайне редко. Существенной особенностью финансов муниципальных органов власти является высокая зависимость конечных объемов финансовых ресурсов, аккумулируемых в местных бюджетах (главном звене муниципальных финансов), от существующей в данный период времени системы межбюджетных отношений, в частности принципов распределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы и территориями страны.

С распределительной функцией теснейшим образом связана регулирующая функция, заключающаяся в целенаправленном воздействии органов местного самоуправления на социально-экономические процессы на подведомственных территориях. Эта функция часто объединяется с распределительной или выделяется как ее подфункция, поскольку перераспределение доходов хозяйствующих субъектов и населения всегда оказывает определенное регулирующее воздействие на социально-экономические процессы. Особое внимание к регулирующей функции финансов в значительной мере было обусловлено расширением функций государства, его активным вмешательством в экономику, что способствовало обособлению этой функции как самостоятельной. Поэтому под регулирующей функцией государственных и муниципальных финансов обычно понимается их целенаправленное использование в качестве механизма регулирования экономических процессов (темпов роста экономики и ее структурной перестройки).

Наиболее полно регулирующая функция реализуется на уровне государственных (центральных) органов власти и управления. На муниципальном уровне ее выполнение затрудняется объективными факторами: во-первых, функциональной ролью местных органов власти, ориентированных на решение прежде всего социальных задач; во-вторых, ограниченностью финансовых ресурсов, которыми располагает большинство органов местного самоуправления. Лишь на территории сравнительно немногих муниципальных образований местные органы власти могут проводить достаточно активную финансовую политику, стимулирующую экономическое развитие предприятий.

Основными инструментами реализации регулирующей функции муниципальных финансов являются: 1) налоги, установление размеров которых и предоставление налоговых льгот находятся в компетенции местных органов власти; 2) расходы местных бюджетов на реализацию инвестиционных программ развития предприятий и отраслей на соответствующих территориях; 3) заимствования, осуществляемые местными органами власти в целях реализации инвестиционных программ и проектов.

Контрольная функция финансов муниципальных органов власти проявляется в процессе распределения и перераспределения стоимости валового продукта, формирования фондов финансовых ресурсов муниципальных органов власти. Контрольная функция осуществляется специально уполномоченными органами. Основными направлениями финансового контроля являются: контроль за правильным и своевременным перечислением средств в финансовые фонды органов местного самоуправления; контроль за соблюдением пропорций при распределении средств между муниципальными и вышестоящими бюджетами; контроль за соблюдением структуры финансовых фондов как при их формировании, так и использовании (контроль за целевым использованием средств) и т. д.

Состав муниципальных финансов. Выполнение территориальными органами власти возложенных на них функций требует формирования на постоянной основе финансово-бюджетных ресурсов, соответствующих законодательно установленным полномочиям. В теории муниципальных финансов выделяются следующие основные элементы (звенья):

1) средства местного бюджета;

2) муниципальные внебюджетные фонды;

3) муниципальный кредит (долг органа власти, включая муниципальный заем, и задолженность перед органом власти);

4) муниципальная собственность (финансы муниципальных предприятий);

5) другие финансовые фонды и активы, находящиеся в распоряжении местных органов власти.

На практике некоторые из этих звеньев могут отсутствовать, поскольку возможности их формирования определяются национальными законодательствами. Это касается таких элементов, как внебюджетные фонды, муниципальный заем и прочие финансовые источники, использование которых может быть сильно ограничено, вплоть до полного запрета. Поэтому главными и иногда единственными звеньями остаются местные бюджеты и финансы муниципальных предприятий.

Центральным звеном муниципальных финансов выступают местные бюджеты, формирующие материальную основу для реализации полномочий органов местного самоуправления. В системе муниципальных финансов это один из главных инструментов регулирования социально-экономических процессов на местном уровне. В общем понимании местный бюджет представляет собой специальный фонд финансовых ресурсов, находящийся в распоряжении местного органа власти, предназначенный для выполнения этим органом возложенных на него функций.

Муниципальные внебюджетные фонды представляют собой специальные финансовые фонды, создаваемые в особых формах и особыми (отличными от бюджетных) методами. Внебюджетные фонды образуются в процессе финансовых взаимоотношений местных органов власти с физическими и юридическими лицами и предназначены для решения конкретных социально-экономических задач на соответствующей территории.

В составе муниципальных финансов внебюджетные фонды занимают особое место и играют специфическую роль. Формирование и использование этих фондов осуществляются вне рамок бюджетного процесса. Их возникновение было обусловлено необходимостью финансового обеспечения отдельных видов расходов, имеющих важное значение для данной территории. В мировой практике наибольшее распространение получили социальные, экономические, инвестиционные и экологические фонды.

Муниципальные внебюджетные фонды всегда имеют строго целевое назначение, поэтому характерными чертами этих фондов являются: четко обозначенная цель их создания и функционирования, отраженная в нормативном акте органа местного самоуправления; целевое закрепление различных видов доходов за соответствующими расходами; организационная самостоятельность, обеспечиваемая созданием специальной структуры, управляющей средствами соответствующих фондов.

Источниками формирования внебюджетных фондов могут быть: специально установленные решениями местных органов власти целевые отчисления и сборы в соответствующие фонды; добровольные взносы физических и юридических лиц; доходы от предпринимательской деятельности аппарата управления соответствующим фондом; штрафы за загрязнение окружающей среды и другие нарушения природоохранного и экологического законодательства; другие источники средств. В зависимости от метода привлечения средств в фонды (например, часть средств внебюджетного фонда может формироваться страховым или кредитным методом), взносы в фонды могут иметь безвозвратный (например, средства самообложения граждан) или возвратный характер (взносы в фонды жилищного строительства и инвестиционные муниципальные фонды, формируемые с использованием заемных средств).

Муниципальный кредит — это совокупность кредитных отношений, возникающих между местными органами власти и физическими и юридическими лицами, при которых местный орган власти выступает как кредитор (предоставляет средства другим лицам), как заемщик (привлекает средства физических и юридических лиц) или как гарант (берет на себя ответственность за погашение долговых обязательств других лиц). Чаще всего орган местного самоуправления выступает в роли заемщика средств, однако это право часто ограничивается, вплоть до запрета заимствований, со стороны вышестоящих уровней власти. Введение ограничений в данной сфере отношений вызывается необходимостью предотвращения возникновения структурных дисбалансов местных бюджетов и банкротства муниципалитетов.

Финансы предприятий, находящихся в муниципальной собственности, — неотъемлемое звено муниципальных финансов во всех странах. К муниципальной собственности относится имущество, принадлежащее на правах собственности местным органам власти. Имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение. Права собственности от имени муниципального образования осуществляет орган местного самоуправления и другие лица.

В муниципальной собственности могут находиться:

1) земля, воды, недра, леса, животный и растительный мир и другие подобные объекты;

2) имущество местных органов власти;

3) средства муниципальных вне бюджетных фондов;

4) жилой фонд;

5) местные пути сообщения, коммуникации и средства связи;

6) различные объекты производственной и социальной инфраструктуры.

Муниципальная собственность является важным элементом экономической основы самостоятельности и независимости органов местного самоуправления и используется как инструмент социальной защиты и финансовой поддержки отдельных социальных групп. Муниципальные предприятия, для которых характерно их общественное назначение, обычно не ставят целью своей деятельности получение прибыли. Тем не менее в ряде случаев может преследоваться и финансовый интерес (например, проникновение в новые сферы коммерческой деятельности), что позволяет привлекать в местные бюджеты дополнительные доходы. Традиционными сферами хозяйственной деятельности местных органов власти являются: жилищное хозяйство; коммерческо-бытовое обслуживание населения; благоустройство территорий; охрана окружающей среды.

Вопрос 2 – Особенности организации муниципальных финансов в РФ

В процессах демократизации российского общества, происходивших в России в 1991–1993 гг., местным органам власти отводилась особая роль в решении вопросов улучшения жизни населения соответствующих территорий. В связи с этим важнейшим направлением трансформации государственных финансов было формирование полноценной системы муниципальных финансов. Несмотря на официальное признание приоритетности проблем местного самоуправления, до середины 90-х гг. правовую основу деятельности местных органов власти составляли законы, принятые еще в советский период (в 1989–1991 гг.).

В апреле 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», направленный на расширение прав местных органов власти и повышение их роли в решении местных задач. Закон гарантировал не только права, полномочия и ответственность органов местного самоуправления, но и его финансовую и материальную основу. Одним из основополагающих принципов местного самоуправления является сочетание местных и государственных интересов. Новым положением закона стало разделение местных Советов на два уровня, которые были вправе по взаимному соглашению перераспределять между собой отдельные полномочия в области социального и экономического развития территории с учетом местных демографических, экономических условий и национальных особенностей.

В законе был также определен состав местного хозяйства, включавшего предприятия, организации и учреждения, являющиеся коммунальной собственностью соответствующей административно-территориальной единицы. Специальный раздел закона был посвящен формированию финансов местного самоуправления, в составе которых были установлены средства местных бюджетов, внебюджетные и валютные фонды, другие средства самоуправления. Важным новшеством было положение о праве местных Советов на формирование минимальных бюджетов, размер которых определялся на основе нормативов бюджетной обеспеченности на одного жителя, устанавливавшихся правовыми актами союзных и автономных республик.

В целях укрепления финансовой базы местных органов власти были установлены новые источники доходов местных бюджетов: платежи за землю; территориальный налог, взимаемый с прибыли (дохода) предприятий вышестоящего (союзного и республиканского) подчинения. Местные Советы могли самостоятельно определять направления расходов местных бюджетов и расходовать средства в пределах имеющихся норм сверх централизованно установленных расходов на содержание жилищно-коммунального хозяйства, учреждений здравоохранения и образования, социального обеспечения, отделов внутренних дел и т. д.; устанавливать дополнительные льготы для отдельных категорий населения. Принятие этого закона, в котором местное самоуправление рассматривалось как самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, имело огромное политическое значение.

Расширению прав местного самоуправления и укреплению их финансовой самостоятельности способствовали и другие союзные законы, кардинально менявшие характер взаимоотношений местных органов власти с государственными предприятиями, кооперативами, гражданами. Главной целью принятых в 1989–1990 гг. законов о земле, собственности, аренде, кооперации и др. было создать условия для максимального использования местных ресурсов, гарантировать самостоятельность и одновременно повысить ответственность местных органов власти за положение дел на соответствующей территории, активизировать их деятельность в развитии местного хозяйства и экономном использовании коммунальной собственности. В соответствии с этими законами были приняты российские законы, Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550–1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации».

Принятые законы заложили солидную финансовую базу и сыграли значительную роль в развитии местного самоуправления. В них достаточно подробно были регламентированы финансово-экономические основы самостоятельности местного самоуправления, а также определены основные механизмы его правовой защиты.

После принятия новой Конституции РФ закрепленные в ней принципы организации местного самоуправления и его финансово-экономических основ получили развитие в российском и федеральном законодательстве. Наиболее важное значение в этом отношении имели:

1) Закон РСФСР 15 апреля 1993 г. № 4807–1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления»;

2) Закон РФ от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

3) Закон РФ от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».

Закон «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов», принятый еще до появления новой Конституции России, сохранял свое действие вплоть до введения в действие Бюджетного кодекса РФ. В этом законе был установлен важнейший принцип формирования местных бюджетов на основе расчета минимального бюджета. Было также подтверждено право местных органов власти создавать внебюджетные фонды, которые, однако, на практике сыграли неоднозначную роль. С одной стороны, необходимость их создания диктовалась исключительно сложным финансовым положением местного самоуправления, недостаточностью бюджетных ресурсов для решения накопившихся и еще более обострившихся в период рыночной трансформации социальных проблем. Поэтому средства внебюджетных фондов могли способствовать и во многих случаях действительно способствовали формированию дополнительных источников, направляемых на развитие местного хозяйства. С другой стороны, процесс формирования и использования средств внебюджетных фондов вне средств местных бюджетов неизбежно сопровождается ослаблением финансового контроля за их функционированием. Это одна из главных причин негативного отношения к внебюджетным фондам не только в российской, но и мировой практике. Поэтому возможности их учреждения, особенно за счет обязательных взносов, как правило, крайне ограничены.

Негативные тенденции проявились и в российской практике. Были выявлены многочисленные злоупотребления в формировании и использовании средств внебюджетных фондов. Большое количество фондов, сформированных на всех уровнях публичной власти, не позволяло обеспечить необходимый финансовый контроль, тем более что в России именно в этот конкретный период масштабных преобразований финансовой системы проблема контроля стояла особенно остро. С принятием Бюджетного кодекса был взят курс на включение некоторых внебюджетных фондов в бюджеты, и постепенно они стали утрачивать свое значение в формировании финансовых ресурсов органов власти.

В Законе РФ № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^[1] были определены: роль местного самоуправления в осуществлении народовластия; общие принципы организации местного самоуправления в РФ; правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления. В главе 5 закона определена финансово-экономическая основа местного самоуправления. Статьей 28 было установлено, в частности, что экономическую основу местного самоуправления составляют: муниципальная собственность; местные финансы; имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.

При этом в состав муниципальной собственности были включены (ст. 29):

· средства местного бюджета;

· муниципальные внебюджетные фонды;

· имущество органов местного самоуправления;

· муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности;

· муниципальные предприятия и организации;

· муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации;

· муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения;

· муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта;

· другое движимое и недвижимое имущество.

В законе были также регламентированы: права органов местного самоуправления на создание предприятий, учреждений и организаций; отношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися (и не находящимися) в муниципальной собственности; порядок и условия приватизации муниципальной собственности; общие положения формирования местных бюджетов и обеспечения минимальных бюджетов; другие аспекты финансовой деятельности органов местного самоуправления.

Закон РФ № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»^[2], как следует из его названия, был целиком и полностью посвящен организации муниципальных финансов. В этом законе впервые наиболее системно были определены основные принципы организации местных финансов; источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления; основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях; взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами; гарантии финансовых прав органов местного самоуправления. Статьей 2 закона (в ред. от 29 июня 2004 г.) был уточнен состав муниципальных финансов: «Местные финансы включают средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства». Были также установлены следующие принципы формирования и использования местных финансов: самостоятельность, государственная финансовая поддержка и гласность.

Стратегической задачей, которую был призван решить этот закон, было достижение устойчивости и стабильности муниципальных финансов. Решению этой задачи должны были способствовать положения, предполагающие реализацию комплекса мероприятий по двум основным направлениям. К первому направлению относятся нормы, гарантирующие формирование собственных доходов местных бюджетов в размере, соответствующем минимальному объему местного бюджета. Второе направление предусматривало существенное ограничение прав местных органов власти на осуществление коммерческой деятельности за счет средств местных бюджетов.

В рамках первого направления было установлено, что доходная часть местного бюджета состоит из собственных доходов, поступлений от регулирующих доходов, а также она может включать финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства финансовой поддержки муниципальных образований), средства по взаимным расчетам. К собственным доходам бюджета были отнесены:

1) местные налоги и сборы, установленные в соответствии с федеральным законодательством;

2) другие собственные доходы местных бюджетов:

· доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;

· не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, проводимой в соответствии с государственной программой приватизации;

· доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений, и муниципальных земель;

· платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации;

· доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей;

· штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

· государственная пошлина, установленная в соответствии с законодательством Российской Федерации;

· не менее 50% налога на имущество предприятий (организаций);

· подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица;

3) доли федеральных налогов (налога на добавленную стоимость; акцизов; налога на прибыль организаций; налога с доходов физических лиц), распределенных между бюджетами разных уровней и закрепленных за муниципальными образованиями на постоянной основе.

Реализация второго направления осуществлялась как в прямой, так и в косвенной форме. Главной целью здесь была ориентация на предоставление органам местного самоуправления прав, позволяющих им более полно и эффективно выполнять функции в бюджетном процессе, создавать условия для развития местного предпринимательства, а не заниматься ею непосредственно. В связи с этим в законе проводится, по существу, линия на отказ от политики формирования внебюджетных фондов (о них в законе даже не упоминается). Во-вторых, хотя в законе (ст. 13) указывается, что «органы местного самоуправления содействуют развитию рынка местных финансов, местных финансово-кредитных организаций», устанавливается запрет на передачу средств местного бюджета и земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, в уставные фонды (капиталы) банков и других кредитных организаций. В-третьих, были ограничены возможности привлечения заемных средств для покрытия дефицитов местных бюджетов. Статьей 16 закона было установлено, что предельно допустимая сумма долговых обязательств органов местного самоуправления не должна превышать 15% объема расход ной части местного бюджета.

В целом принятие вышеназванных законов, безусловно, сыграло положительную роль в формировании законодательной базы развития местного самоуправления. В них достаточно подробно регламентировались финансово-экономические условия самостоятельности местных органов власти, содержалось понятие муниципальной собственности и права местного самоуправления по ее распоряжению, определены основы взаимоотношений органов местного самоуправления с финансово-кредитными организациями, налоговыми органами и территориальными органами Федерального казначейства.

В то же время практика применения этих законов выявила ряд существенных недостатков, препятствующих эффективному функционированию местного самоуправления и его взаимодействию с органами государственной власти. Главным недостатком было практически повсеместное сохранение ситуации финансовой необеспеченности местного самоуправления, обусловленное, в свою очередь, целым рядом существенных недоработок правовых норм. В числе последних: отсутствие необходимой четкости компетенции органов местного самоуправления; неопределенность бюджетного статуса муниципальных образований и неопределенность их территориальной структуры в условиях сложившейся системы административно-территориального деления субъектов РФ; возможность различной трактовки функций и предметов ведения местного самоуправления; отсутствие четких критериев их отделения от государственных функций и четкого разграничения полномочий, в том числе налогово-бюджетных, между муниципальными образованиями разных типов и территориальных уровней.

Для преодоления этих недостатков и нахождения наиболее оптимальных форм сочетания централизации и децентрализации в области финансов и бюджета Правительство РФ постановлением от 15 августа 2001 г. № 584 приняло Программу развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. В этом документе отмечалось, что, хотя по уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия практически не уступает большинству федеративных государств, формально сохраняется крайне высокая, даже по меркам унитарных государств, централизация налогово-бюджетных полномочий. Исходя из этого в программе был определен ряд конкретных направлений дальнейшего развития бюджетного законодательства. «Целью программы, — говорится в этом документе, — является формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней».

В соответствии с этой Программой была принята новая редакция Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, внесшего значительные коррективы в организацию местного самоуправления. Закон определяет общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления.

Законодательно закреплено создание двухуровневой системы местного самоуправления с установленным перечнем полномочий для каждого типа муниципальных образований. На «верхнем» уровне находятся муниципальный район и городской округ. Муниципальный район — несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией. В пределах этой территории (в целях решения вопросов местного значения) местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления. Городской округ — городское поселение, которое не входит в состав муниципального района. Органы местного самоуправления городского округа осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения.

«Нижний» уровень представлен поселениями. Поселения делятся в общем случае на два вида: городские и сельские. Городское поселение — город или поселок. Сельское поселение — один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов). В поселениях местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

В городах федерального значения (Москве и Санкт-Петербурге) местное самоуправление осуществляется на внутригородской территории. Кроме того, существуют специальные виды муниципальных образований: закрытые административно-территориальные образования и наукограды, являющиеся городскими округами.

В новой редакции Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» вместо гл. 5 «Финансово-экономическая основа местного самоуправления» введена гл. 8 «Экономическая основа местного самоуправления». Установлено, что экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Предусмотрено также, что муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности.

Таким образом, в новой редакции закона муниципальные финансы как экономическая основа местного самоуправления не получили четкого структурного выделения, как это было в его прежней редакции. Как следует из ст. 49, собственно финансовые ресурсы составляют средства местных бюджетов, в которых аккумулируются: налоговые и неналоговые доходы, включая доходы от использования и приватизации муниципальной собственности; безвозмездные перечисления и добровольные пожертвования; другие источники финансовых средств местного самоуправления (ст. 52, 55–59, 62). В законе также установлены механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности поселений и муниципальных районов (городских округов).

В законе подтверждается право местных органов власти на осуществление заимствований (ст. 64): «Муниципальные образования вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг, в порядке, установленном представительным органом местного самоуправления в соответствии с требованиями федеральных законов и иных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти».

Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по своему характеру является базовым, содержащим лишь рамочные положения (основные принципы) местного самоуправления. Поэтому многие его статьи не могут применяться в прямой форме и носят отсылочный характер к другим нормативно-правовым актам федерального и регионального законодательства. В соответствии с принятым законом были внесены соответствующие изменения в федеральное бюджетно-налоговое законодательство, а также в законы, регулирующие разграничение государственной собственности на землю и другое имущество.

Вопрос 3 – Функции местных бюджетов и проблемы местного самоуправления

Функции и роль местных бюджетов в общественном воспроизводстве. Появление и развитие местных бюджетов исторически обусловлено возникновением местного самоуправления как специфического публично правового института, обладающего определенными юридическими правами и властными функциями и в то же время представляющего наиболее естественную форму самоорганизации населения в целях управления социально-общественными отношениями и процессами на определенной территории.

В правовом отношении местные бюджеты, как и вся система муниципальных финансов, как правило, не входят в систему государственных финансов. Вместе с тем они обладают всеми основными признаками последних: местные бюджеты, как и Государственные финансы, выражают безэквивалентные взаимоотношения между органами местного самоуправления и субъектами хозяйствования и населением, а также между органами местного самоуправления и вышестоящими уровнями государственной власти. Являясь органичной частью центрального звена государственных финансов — бюджетной системы страны, местные бюджеты функционируют на единых с ней принципах и выполняют функции, присущие государственному бюджету и государственным финансам: перераспределительную, регулирующую и контрольную.

Выступая главным звеном системы муниципальных финансов, местные бюджеты выражают экономические отношения, связанные с формированием и использованием финансовых фондов, поступающих в распоряжение местных органов власти. Посредством местных бюджетов выполняется воспроизводственная функция, заключающаяся в воспроизводстве материальных и нематериальных благ для удовлетворения потребностей местного населения, а также в воспроизводстве общественного сектора на местном уровне в определенных параметрах. Посредством местных бюджетов и муниципальной собственности формируется и поддерживается оптимальная структура экономики муниципального образования, создается необходимая производственная и социальная инфраструктура.

Функции местных бюджетов в их конкретном проявлении определяются функциями местных органов власти, которые, в свою очередь, регламентируются конституционными законами, устанавливающими предметы ведения различных уровней государственной власти и местного самоуправления.

В процессе эволюции государства роль местных органов власти и соответственно местных бюджетов претерпела существенные изменения. Для ранних этапов существования государства была характерна высокая зависимость бюджетов высших органов власти от местных: центральные бюджеты нередко не имели собственных источников и покрывали свои расходы за счет отчислений нижестоящих бюджетов (например, в США — за счет взносов штатов). После Второй мировой войны ситуация стала меняться кардинальным образом и в конечном счете переменилась на противоположную. С усилением роли государственных органов власти и управления в регулировании социально-экономических процессов стала возрастать роль государственных (федеральных) бюджетов, что отчетливо проявилось в опережающих темпах роста их объемов по сравнению с темпами роста местных бюджетов.

В современном мире наиболее крупные и устойчивые доходные источники, как правило, закрепляются за государственными (федеральными) бюджетами, поэтому на долю местных бюджетов остаются второстепенные налоги и сборы (имущественные, отдельные местные налоги и сборы). В результате практически повсеместно сложилась ситуация высокой зависимости местных бюджетов от финансовой поддержки со стороны вышестоящих уровней (бюджетов субъектов федерации и федеральных бюджетов в федеративных государствах или государственных бюджетов — в унитарных). На государственном уровне определяются порядок и условия формирования местных бюджетов, а следовательно, их роль в бюджетной системе страны и их функции в воспроизводственном процессе, соответствующие законодательно установленной компетенции местных органов власти.

Можно выделить два основных фактора, определяющих компетенцию органов местного самоуправления и конкретизирующих функции местных бюджетов. Во-первых, тип государственного (конституционного) устройства, определяющий уровень самостоятельности местных органов власти, их права и полномочия в бюджетном процессе: как правило, большей самостоятельностью обладают местные органы власти федеративных государств. Во-вторых, устоявшиеся национальные традиции взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. В результате действия этого фактора местные органы власти унитарных государств могут обладать значительными бюджетными полномочиями, сравнимыми и даже превосходящими полномочия органов местного самоуправления, типичные для федеративных стран. И наоборот, в федеративных государствах, особенно западноевропейских, местные органы власти нередко находятся под более жестким контролем со стороны вышестоящих органов государственной власти, чем это принято в унитарных странах.

Так, в США достаточно самостоятельными и относительно независимыми являются правительства штатов, которые в соответствии с национальным законодательством имеют широкие бюджетные полномочия и при этом не обязаны отчитываться перед федеральными органами о состоянии своих бюджетов. Однако муниципалитеты, поселки, школьные и специальные округа и даже органы более высокого уровня (графств и округов), выступающие в качестве правительств по отношению к входящим в их состав муниципалитетам и другим территориям, гораздо менее независимы и вынуждены проводить политику федерального центра и правительств штатов.

В большинстве штатов региональные администрации контролируют бюджеты графств и муниципалитетов, устанавливают ограничения на их объемы. Нередко ставки местных налогов на личные доходы и доходы от предпринимательской деятельности, размеры акцизов и налога с оборота, поступающих в местные бюджеты, также устанавливаются не самими местными органами власти, а администрациями штатов. Таким образом, местные органы власти находятся в зависимости, в том числе финансовой, как от федеральных органов, так и от региональных администраций.

Значительная часть доходов местных бюджетов формируется за счет финансовой поддержки штатов, достигающей одной трети бюджетных доходов, большая часть этих средств имеет целевой характер (на образование и просвещение, строительство автодорог и т. д.). Местные бюджеты могут получать и федеральные субсидии, также большей частью предназначенные для реализации конкретных программ, разрабатываемых на федеральном уровне и имеющих общегосударственное значение. Общая сумма средств, поступающих в местные бюджеты из федерального, постоянно возрастает, что отражает стремление федерального центра проводить скоординированную государственную политику на территории всей страны.

Достаточно высокая доля средств (от 20 до 40% и более бюджетных доходов), поступающая в местные бюджеты из вышестоящих для финансирования определенных видов расходов или общих расходов бюджетов, характерна и для многих других государств, причем такая политика со стороны центральных правительств проводится вполне сознательно.

Функции местных бюджетов наиболее отчетливо проявляются в объемах и конкретных направлениях бюджетных расходов. В то же время необходимо учитывать, что в доходах и расходах местных бюджетов отражается не только собственная компетенция органов местного самоуправления, но и компетенция органов государственной власти (субъектов федерации и центральных правительств), переданная или делегированная на местный уровень. Поэтому в тех случаях, когда суммарные объемы местных бюджетов приближаются и даже превосходят объемы бюджетов центральных правительств или доля местных бюджетов в ВВП одних стран оказывается более высокой по сравнению с другими, эти показатели еще не являются однозначными свидетельствами более высокой самостоятельности и независимости органов местного самоуправления в бюджетном процессе. Для выполнения государственных полномочий местными органами власти им передаются соответствующие финансовые ресурсы, которые должны использоваться в строгом соответствии с их целевым назначением.

Правовая основа и особенности формирования и функционирования местных бюджетов в Российской Федерации. В современной России формирование местных бюджетов на качественно новой основе было обусловлено радикальными изменениями во всех сферах общественно политической и экономической жизни, происходившими в 1991–1993 гг. Цель преобразований заключалась в организации бюджетного процесса и межбюджетных отношений, соответствующих как функциям местного самоуправления, так и конституционному устройству страны.

В результате реформы местного самоуправления были формально расширены функции местных органов власти, их права в бюджетной и налоговой сферах по вопросам, касающимся формирования и исполнения местных бюджетов. В соответствии с Законами РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734–1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации» и от 15 апреля 1993 г. № 4807–1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» местные органы власти имели право самостоятельно формировать местные бюджеты и определять направления использования бюджетных средств. Принятие этих законов представляло собой попытку законодательного обеспечения финансовой самостоятельности местного самоуправления, что в определенной мере гарантировалось законодательным закреплением собственных источников доходов местных бюджетов.

Однако реально процесс законодательного формирования предпосылок самостоятельности местного самоуправления не сопровождался адекватным перераспределением финансовых и бюджетных ресурсов. Поэтому практически с самого начала реформ возник огромный дисбаланс между функциями, возложенными на местные органы власти, и бюджетными полномочиями в части формирования собственных доходов местных бюджетов.

В первой половине 1990-х гг. общей, хотя и недостаточно устойчивой тенденцией было увеличение доли местных бюджетов. Если в конце 1980-х гг. удельный вес местных бюджетов в государственном бюджете СССР составлял 16,1–16,5%, то уже в 1992 г. доходы местных бюджетов в общей сумме доходов бюджетной системы составили 27,6, в 1995 г. — 23,4, в 1997 г. — 26,3%. В то же время удельный вес расходов местных бюджетов в общей сумме расходов бюджетной системы составил в 1992 г. — 28,5%, в 1995 г. — 30,6, в 1997 г. — 34,4%^[1], т. е. непрерывно увеличивался, причем более быстрыми темпами.

Такая динамика стала следствием действия ряда факторов, проявившихся в процессе реформирования бюджетного устройства и бюджетного процесса. Во-первых, в начале 1990-х гг. реформы бюджетной системы и межбюджетных отношений носили характер стихийной децентрализации доходных и расходных полномочий и передачи бюджетных ресурсов с федерального на субфедеральный и местный уровни. В результате доля консолидированных бюджетов субъектов РФ в 1990–1993 гг. возросла с 41 до 58%, что проявилось и в увеличении доли местных бюджетов.

Во-вторых, на абсолютное и относительное увеличение доходов местных бюджетов существенное влияние оказало отсутствие на начальном этапе реформ строгих ограничений на введение территориальными органами власти дополнительных местных налогов. Это привело к активной законотворческой деятельности местных органов власти, выразившейся в установлении налогов и сборов, не содержащихся в действующем в тот период налоговом законодательстве. Поскольку эта деятельность разрушала единство налоговой системы и грозила перерасти в неконтролируемый процесс, в первой части Налогового кодекса, принятой в 1998 г., содержался закрытый перечень налогов и был установлен запрет на введение налогов, не входящих в этот перечень.

В-третьих, неоднозначное влияние оказали пробелы в бюджетном законодательстве, вследствие чего формирование системы межбюджетных отношений проходило, по существу, вне рамок правового регулирования. Во многих случаях определяющее влияние получили политические факторы. Поэтому фактически складывавшиеся пропорции распределения бюджетных доходов и расходов между уровнями бюджетной системы в значительной мере отражали конечный итог как прямого противостояния и конфликтов, так и компромиссов, достигнутых, с одной стороны, между федеральным центром и регионами, с другой стороны — между региональными и местными органами власти. Частичному решению этой проблемы способствовали начавшиеся во второй половине 1990-х гг. изменения в системе взаимоотношений между федеральным и региональными бюджетами, связанные с переходом к унифицированным межбюджетным отношениям и некоторым упорядочением взаимосвязей федерального центра и регионов. Вместо широко распространенных двусторонних индивидуальных соглашений, характерных для начального этапа реформ, постепенно стали внедряться единообразные правила и общие принципы межбюджетных отношений.

Введение в действие Бюджетного кодекса РФ, реализация основных положений Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999–2001 гг. изменили статусный характер регионов. Несмотря на сохранение бюджетно-налоговой асимметрии, субъекты Федерации были переведены на единый режим бюджетных взаимосвязей с федеральным центром.

Вместе с тем, если в процессе упорядочения бюджетных взаимосвязей федеральных и региональных органов власти к концу 1990-х гг. были достигнуты определенные успехи, то на внутрирегиональном уровне система межбюджетных отношений не претерпела существенных изменений. Острота возникших здесь проблем не только не снижалась, но по ряду ключевых направлений даже усиливалась. В принятых в 1995–1997 гг. Законах от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» главная концептуальная идея заключалась в увеличении собственных доходов местных бюджетов, в том числе за счет закрепления за муниципальными образованиями минимальных долей федеральных налогов, распределяемых между бюджетами разных уровней на долговременной основе.

В соответствии с Законом РФ № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» к собственным доходам, закрепляемым за местными бюджетами в фиксированных минимальных долях, были отнесены (в процентах от соответствующих налогов в среднем по субъекту Российской Федерации):

· часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50%;

· часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5%;

· часть налога на добавленную стоимость по товарам отечественного производства (за исключением драгоценных металлов и драгоценных камней, отпускаемых из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации) в пределах не менее 10%;

· часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия в пределах не менее 5%;

· часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары) в пределах не менее 10%.

При этом было установлено, что размеры минимальных долей федеральных налогов определяются законодательными (представительны ми) органами субъекта РФ. Расчет долей федеральных налогов, подлежащих закреплению за муниципальными образованиями, производился исходя из общего объема средств, переданных субъекту Российской Федерации по каждому из этих налогов. В этих пределах законодательный орган субъекта РФ устанавливал в соответствии с фиксированной формулой для каждого муниципального образования доли соответствующих федеральных налогов исходя из их среднего уровня по субъекту РФ. Доли указанных налогов рассчитывались по фактическим данным базового года. Сверх этих долей законодательный (представительный) орган субъекта РФ мог устанавливать нормативы отчислений (в процентах) в местные бюджеты от регулирующих доходов на планируемый финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года).

Несмотря на формальное закрепление за местными бюджетами собственных доходных источников и правовые гарантии по обеспечению минимальных местных бюджетов со стороны вышестоящих органов, вопросы финансовых взаимосвязей органов местного самоуправления с региональными и федеральными органами власти оказались недостаточно проработанными. В результате эти отношения оставались непрозрачными и не вполне легитимными. Отсутствие четко регламентированной системы разграничения полномочий между региональными и местными органами власти и соответствующей системы формирования собственных доходов местных бюджетов стало главной причиной их несбалансированности. На практике органы государственной власти субъектов Федерации продолжали строить свои отношения с органами местного самоуправления по собственному усмотрению, и, таким образом, фактически была сохранена прежняя система подчиненности и финансовой зависимости местных органов власти от региональных.

Кардинальных изменений не произошло и с принятием Бюджетного кодекса, введенного в действие с 1 января 2000 г. местные бюджеты в своем подавляющем большинстве остаются хронически дефицитными, несмотря на то, что федеральный и консолидированный бюджеты Российской Федерации начиная с 2000 г. формируются и исполняются с профицитом. При этом дисбаланс бюджетных доходов и расходов все более перемещается именно на местный уровень. Так, если дефицит консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2002 г. составил 53,6 млрд руб., в 2003 г. — 53,8 млрд руб., а в 2004 г. достигнут профицит в сумме 31,2 млрд руб., то на уровне местного самоуправления по расчетам в течение всего этого периода дефицит консолидированных бюджетов не только сохранялся, но и увеличивался как в абсолютном, так и в относительном выражении: 18,2 млрд руб. в 2002 г., 24,9 млрд руб. в 2003 г. и 36,6 млрд руб. в 2004 г. Эта тенденция сохраняется и в 2005 г.: дефицит местных бюджетов оценивается в сумме 46,7 млрд руб., или 4,9% общих расходов местных бюджетов (табл. 23).

Таблица 23

Дата добавления: 2014-01-06