Современные тенденции развития территориальной организации в мире

Политическая организация современного мира базируется главным образом на разделении стран и народов по территориальному принципу. Само государство теснейшим образом связано с территориальными интересами. Политическая власть, как правило, всюду ограничена определенной территорией. В рамках самого национального государства внутригосударственные территориальные границы определяют пределы административного контроля, которым наделены те или иные субнациональные уровни или органы управления.

Территориальная организация теснейшим образом связана с распределением властных функций и полномочий между различными органами власти как по горизонтали, так и по вертикали. Выделяются функциональное и территориальное распределения этих полномочий. Под первым имеется в виду наделение специализированными ролями конкретных лиц и институтов в соответствии с их профессиональными или иными качествами. Примерами таких специализированных агентств или агентов в самом широком смысле являются администраторы, менеджеры, законодатели, судьи и т.д. Функциональные институты раздробляются на все более узко специализирующиеся подразделения. Такое функциональное раздробление существует во всех ветвях власти законодательной, судебной и исполнительной. Когда говорят о территориальном или территориально-административном делении, речь идет о принципах и механизмах взаимоотношений между центральными и местными органами государственной власти. В реальной жизни эти принципы и механизмы выражаются в унитаризме, федерализме и конфедерализме.

Анализ реальной ситуации не дает оснований для установления каких бы то ни было устоявшихся однозначных корреляции между тремя уровнями типологизации. Так, для США и ФРГ, где господствует либерально- демократическая система, характерен федеративный принцип государственного устройства, но такой же принцип был характерен для тоталитарного Советского Союза и Бразилии, когда там господствовала авторитарная система. В то же время унитарное устройство было реализовано в нацистской Германии и фашистской Италии, унитарными являются большинство современных либерально-демократических государств. Либерально- демократическая Швейцария формально считается федерацией кантонов, хотя реально является федерацией, но рабовладельческие штаты, отделившиеся от северных штатов во время гражданской войны, также отдали предпочтение конфедеративному устройству государства. Федерализм встречается как в многонациональных странах (Индия, Россия), где имеет место сочетание территориально-политического и территориально-национального принципов, так и в преимущественно одно-национальных странах (ФРГ) с их территориально- политическим принципом государственного устройства.

Унитарный тип является одним из самых распространенных типов территориально-политической организации как в современном мире, так и в прежние периоды истории человечества. Большинство национальных государств сформировалось как унитарные. Таковыми были все абсолютистские монархии Европы и все восточные деспотии.
В отличие от федерального государства, в котором три уровня управления - федеральный, субъектов федерации и местный, в унитарном существуют лишь два уровня - общенациональный и местный. В унитарном государстве полномочия делегируются Центральными властями территориальным органам самоуправления, а в федеральном - унитаризм существует в рамках субнациональных единиц: штата, земли, провинции, области. Унитарное государство независимо от того, централизованное оно или децентрализованное, демократическое или авторитарное, характеризуется господством единой системы органов власти и правосудия, руководствующихся едиными правовыми и конституционными нормами. Здесь все управленческие образования сверху подчинены правительству и являются административными подразделениями. Прерогативы руководителей местных органов власти, хотя они и избираются на выборах, существенно ограничены, их деятельность контролируется центральным правительством. Разумеется, масштабы централизованности и такого контроля варьируются в разных странах.

Но вместе с тем необходимо отметить, что унитарное устройство не обязательно предполагает жесткую административную централизацию. Такая централизация, как правило, характерна для авторитарных и тоталитарных государств независимо от их территориально-государственного устройства. Например, СССР формально считался федеративным государством, но на деле для него были характерны жесткий унитаризм, централизация и регламентация (об этом более подробно см. ниже). В современных высокоразвитых индустриальных обществах централизация, сыгравшая немалую положительную роль на определенном этапе исторического развития (например, в периоды образования национальных государств, индустриализации, восстановления экономики после первой и второй мировых войн и т.д.), утрачивает характерные для нее преимущества.

В последние десятилетия в большинстве унитарных государств: Италии, Франции, Великобритании и др. - наметились все более четко проявляющиеся тенденции к децентрализации, передаче местным органам как можно больше властных прерогатив и функций. Например, в Италии имеются различия между областями с обычным статусом и областями, сохраняющими особый статус на основе специфических культурных, этнических или исторических особенностей (Сицилия, Сардиния, Валле Д'Аоста, Трентино-Альто Адидже). Все большей самостоятельности в решении местных проблем добиваются Шотландия, Уэльс и другие области Великобритании с тем, чтобы более оперативно реагировать на изменяющиеся условия жизни на местах, гибко и эффективно руководить социальными и политическими интересами. Но при этом в силе остается основополагающий принцип, по которому всю властную структуру сверху донизу определяют центральные органы государства. Децентрализованные образования не вправе произвести какие бы то ни было изменения по собственному усмотрению без согласия центральных властей.
С этой точки зрения в ряде стран в последнее время происходят существенные изменения. Так, с принятием конституции 1978 г. в Испании по сути дела наметилась тенденция к федерализации. Сначала страна Басков и Каталония, а затем Галисия и Андалусия получили автономию при сохранении сильного центра. Другие провинции Испании также имеют собственные правительства, обладающие гарантированными конституцией властными полномочиями. В результате эта страна заняла как бы промежуточное положение между унитаризмом и федерацией.

В процессе реформирования государственно-административной системы в течение трех десятилетий (1962-1993) Бельгия из унитарного государства превратилась в федерацию: две этнолингвистические общности, из которой состоит эта страна, - франкоязычная Валлония и фламандскоязычная Фландрия - стали равноправными субъектами федерации.

Во многих странах современного мира утвердился федеративный тип государственно-территориального устройства. К их числу относятся Австралия, Австрия, Аргентина, Бразилия, Индия, Канада, Малайзия, Мексика, Нигерия, США, ФРГ. Федеративный путь государственного обустройства избрала и новая Россия.

Те или иные элементы федерализма существовали еще в условиях античной Греции, в современном смысле он связан с возникновением буржуазного общества и капиталистического государства. Одной из первых федераций была Нидерландская республика семи соединенных провинций, основанная в 1579 г. по Утрехтской унии. В силу ряда причин она вскоре потерпела неудачу. Наиболее старой из всех существующих сейчас федераций являются США, основанные по Конституции 1787 г.

Основателем теории федерализма считается Й.Альтузиус (1562-1638), который разработал так называемую федеральную теорию народного суверенитета. Согласно этой теории, государство характеризовалось как союз общностей, иерархически возвышающийся над меньшими по размерам общностями или союзами, связанными между собой прямо или косвенно особым соглашением. Наибольшую популярность идеи федерализма получили во второй половине XIX в. и в XX в., когда интенсифицировались процессы образования современных национальных государств. Французский социолог Р. Арон рассматривал федерализм как единственное пригодное для наших дней средство, способное вывести современное государство из тупика. Он утверждал, что федерализм в середине XX в. играет ту же роль, какую играл либерализм в XVIII в. и марксизм в середине XIX в., т.е. он соответствует идеям нашего времени, позволяя использовать их в теории и на практике.

Федерация представляет собой союзное государство, состоящее из множества (как в России и США) или нескольких (Канада) государственных образований, обладающих определенной степенью самостоятельности в тех или иных сферах общественной жизни. Федеративное устройство призвано обеспечить хозяйственное и политическое единство страны с большой территорией и разобщенными районами. Оно успешно сочетает преимущества государственного единства и централизованной власти со сбалансированной самостоятельностью членов. Здесь так называемая общая воля, служащая в качестве некоей невидимой оси государства, вырабатывается как бы из двойного источника - волеизъявления всех ее граждан, с одной стороны, и государств-членов - с другой.
Федеративное устройство государства существенным образом отражается на структуре высшего законодательного органа, который состоит из двух в принципе равноправных палат, например сената и палаты представителей Конгресса США. Существование двух палат позволяет сочетать представительство населения страны в целом с территориальным представительством от земель, штатов или иных административно-территориальных образований. Две палаты различаются по функциям, властным прерогативам, а во многих случаях и по способу избрания их депутатов. Если нижние палаты, как правило, формируются посредством прямых выборов, то верхние палаты в разных странах комплектуются по-разному.

При всей разработанности федеративное устройство остается одной из дискуссионных проблем со множеством неясностей, двусмысленностей и недоразумений. Американский политолог Д.Элазар видел причины этого в следующем: федерализм, во-первых, относится одновременно и к структуре, и к функционированию государственной власти; во-вторых, обеспечивает синтез единства и разнообразия; в-третьих, выступает одновременно как политическое и социальное явление; в-четвертых, предусматривает определенные цели и средства их достижения; в- пятых, цели при этом могут быть по своему характеру ограниченными и глобальными; в-шестых, существует несколько моделей политической организации федералистского характера.

Пожалуй, самой сложной и запутанной из всех проблем, связанных с федерализмом, является проблема суверенитета.

Споры о государственном суверенитете при федерации развернулись еще в XIX в. между сторонниками трех конфликтующих позиций. Так, Г.Еллинек, П.Лабанд, В.Уиллоуби считали, что суверенитетом обладает лишь федеративное государство в целом. Диаметрально противоположную точку зрения высказывали М.Зейдель и Дж.Кэлхун, по мнению которых суверенитет принадлежит составным частям федерации, которые обладают правом свободного выхода из нее. Компромиссный подход предложили А. де Токвиль, Г.Вайу и др., утверждавшие, что суверенитет делится между федерацией и субъектами федерации в соответствии с закрепленной в конституции долей разделения властных полномочий по вертикали.

Эти споры и дискуссии не затихают и в наши дни. Они получили новый мощный стимул в результате развала коммунистических систем в Восточной Европе и СССР, образования новой российской государственности на принципах федерализма. В отечественной литературе по данному вопросу высказываются две полярно противоположные, по сути дела исключающие друг друга точки зрения. Сторонники одной точки зрения считают, что в федеративном государстве субъекты федерации не могут обладать суверенитетом, поскольку не может быть государства в государстве, суверенитета в суверенитете. По мнению сторонников другой точки зрения, в федеративном государстве каждый субъект федерации сохраняет политико-правовое качество суверенной государственности, хотя его суверенитет и ограничивается рамками, переданными федеративным органам компетенции. В то же время суверенитет федерации также ограничен компетенциями ее субъектов. В принципе федерация как единое неделимое государство немыслима без его безусловного суверенитета на всей занимаемой им территории. Вместе с тем федерация - это объединение государств или государственных образований. Поскольку о государстве можно говорить тогда и только тогда, когда оно обладает той или иной долей суверенитета, то можно сказать, что федерация делит суверенитет со своими субъектами. Но здесь возникает вопрос о качестве и объеме суверенитета на двух государственно-властных уровнях. Иначе говоря, речь идет о делимости суверенитета между федеральным уровнем и субъектами федерации. Здесь два источника и уровня власти: центральное или федеративное правительство и правительства отдельных штатов (как в США) или земель (как в ФРГ). Последние часть своих властных полномочий делегируют федеральному правительству. В ведение последнего передаются основополагающие для любого государства проблемы: обороны, внешней политики, денежного обращения и финансового регулирования, политики в области труда и трудовых отношений, социальной защиты населения и т.д. Полномочия по всем вопросам, не переданным федеральному правительству, остаются за субъектами федерации. При разграничении прерогатив и компетенции между двумя уровнями обеспечиваются верховенство федеральной конституции и законов, соответствие им конституций и законов субъектов федерации.

Одним из важнейших принципов федерализма можно считать субсидиарностъ. Его суть состоит в распределении полномочий между различными уровнями власти таким образом, что в ведении верхних эшелонов власти остаются только те функции, которые они могут выполнять лучше, чем нижние эшелоны. Соединяя политические и экономические идеи федерализма, субсидиарность является практическим воплощением принципов децентрализации и плюрализма в территориальных терминах.

Проиллюстрируем на примере ФРГ, как этот принцип осуществляется. Согласно Основному закону этой страны, в исключительное ведение федерального центра входят следующие сферы: внешняя политика и оборона; координация деятельности по защите конституции и основ конституционного строя, внешнеполитических и внешнеэкономических интересов страны; гражданство; денежная система; таможня и охрана границ; почта и электросвязь; железные дороги и авиация; авторское и издательское право; координация взаимодействия земель в борьбе с уголовной преступностью и т.д. Что касается прерогатив земель, то каталог так называемого конкурирующего законодательства, т.е. законов, которые могут принимать и земли, и федерация, включает около 25 сфер регулирования.

В ведение земель входят: культурная, полицейская и коммунальная сферы, вопросы гражданского и уголовного права, судоустройства и судопроизводства, хозяйственного права, национализации, судоходства и др. Федерация и земли самостоятельно решают бюджетные проблемы, хотя при этом должны учитывать требования национальной экономической стратегии, долгосрочного финансового планирования и т.д.

Из принципа субсидиарности вытекает принцип автономности, или самоуправляемости, субъектов федерации. Субъекты федерации, а именно, земли в Австрии и Германии, штаты в США, провинции в Канаде имеют право принимать собственные конституции и законы, обладают значительной степенью самостоятельности в решении достаточно широкого круга проблем. Они регулируют свои отношения с центральным правительством на договорной основе при соблюдении равноправия всех субъектов федерации. Проблемы, как правило, решаются на том уровне, на котором они возникают. Иначе говоря, власть осуществляется множеством правительственных органов, каждый из которых обладает своими властными прерогативами и компетенциями. Определенное разделение властей по вертикали призвано сдерживать и уравновешивать влияние различных органов управления. Федерализм подразумевает многообразие реализации властных функций в рамках упорядоченной структуры связей. Здесь имеет место не слияние, а единство в многообразии.
Различаются договорные и конституционно-договорные федерации. В первом случае федерация - это объединение государств, которые на основе договора делегировали ряд своих прав и прерогатив общему для всех них центральному правительству. При этом каждый член федерации сохраняет за собой суверенитет в принадлежащей ему юрисдикции. Центральное правительство не может внести каких-либо изменений в конституционный договор, а каждый член может при желании расторгнуть этот договор. В конституционно-договорной федерации не предусмотрено право какого-либо из ее субъектов выйти из союза. В истории было несколько случаев разделения федерации. В 1965 г. из федеративного государства Малайзия, образованного в 1963 г., вышел один из штатов - Сингапур, определившийся как самостоятельное суверенное государство. В 1992 г. Чехословацкая федерация распалась на два самостоятельных государства - Чехию и Словакию. Попытки же силового решения проблем выхода из федерации, как правило, чреваты непредсказуемыми кровавыми последствиями. Это воочию продемонстрировали события и перипетии, связанные с выходом из состава США одиннадцати южных штатов в начале 60-х годов XIX в., развалом СССР и Югославии.

Исторический опыт, особенно нашей страны, Югославии и Чехословакии, показал бесперспективность попыток решения национального вопроса в рамках федерации путем ее национально-политической организации. Здесь для нас несомненный интерес представляет тот факт, что перед такими классически федеративными государствами, как США и Германия, продемонстрировавшими свою жизнеспособность и пригодность к истории, не стояла проблема решения национального вопроса. В них политико- территориальное деление не привязано к национально-территориальному делению, определение национальности привязано к гражданству страны.

Конфедерация представляет собой внутренне противоречивую форму политической организации. Для нее прежде всего характерны юрисдикционные споры, немыслимые для федеративного и унитарного государств. Каждое входящее в конфедерацию государственное образование почти в полном объеме сохраняет свои конститутивные прерогативы и власть. Поэтому центральное правительство испрашивает у правительств отдельных государственных образований полномочия для выполнения тех или иных проблем, и они решают, какие именно полномочия предоставить центральному правительству. Поскольку слабое центральное правительство получает средства на свою деятельность за счет более или менее добровольных взносов от нижестоящих правительств, индивидуальный гражданин испытывает на себе влияние центрального правительства лишь косвенно и отдаленно. В целом можно утверждать, что федерация предполагает наличие центра, который вправе принимать властные решения, затрагивающие всех субъектов федерации. Конфедерация же, будучи союзом независимых государств, таким центром не располагает.

В качестве примеров конфедерации можно привести США со времени завоевания независимости 1776 г. до принятия Конституции континентальным конгрессом в 1787 г. (точнее, до ее введения в действие в 1789 г.), Германский союз в 1815-1867 гг. Особое место занимает Швейцария. Швейцарская конфедерация возникла в 1291 г. как союз трех кантонов (Швиц, Ури, Унтервальден) для защиты от Габсбургов. По-видимому, ее можно относить к конфедерации только до середины XIX в. С тех пор здесь все более отчетливо преобладала тенденция к дрейфу в сторону федерализма. Как показал исторический опыт, конфедерация является одной из самых нежизнеспособных форм государственного устройства. По-видимому, прав один из основателей Общего рынка Ж.Моне, который говорил, что существуют два типа конфедераций: те, которые трансформируются в федерации, и те, которые терпят неудачу. США, которые из слабо структурированной конфедерации превратились в мощное федеральное государство, и Швейцария, которая формально сохранив название конфедерации, на деле приобрела качество федерации, подтверждают правоту этого тезиса. Это необходимо учесть при анализе перспектив развития новой государственности в России, перед которой стоит проблема федерализации по сути централизованного унитарного государства.

Контрольные вопросы

1. Перечислите элементы территориальной организации общества и государства?
2. Назовите и прокомментируйте содержание общих принципов АТД в мировой практике?
3. Назовите основные формы территориальной организации в современном мире.
4. Каковы тенденции трансформации территориальной организации современной России?

Дата добавления: 2014-01-06